Keywords: appropriation des contrats de transferts de gestion, indicateurs juridico-institutionnels, taux de spatialisation, représentativité

Le transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables (TGRNR) est porteur d'enjeux institutionnels conséquents dans la pérennité de la gestion des ressources, expressions des compétences et des divers intérêts portés par les acteurs concernés. Pourtant, en fonction des stratégies très diverses développées par les organismes d'appui, l'appropriation effective des contrats de TGRNR par les parties prenantes signataires (VOI, Administration forestière, Commune) n'est pas systématique.

L'appropriation de l'outil « contrat de transfert de gestion » est dans cette communication mesurée à l'aide d'indicateurs juridico-institutionnels, au niveau national d'après les données recueillies auprès de 896 TG et au niveau local selon les résultats des enquêtes participatives conduites auprès d'une dizaine de TG respectivement à Didy et sur le Plateau Mahafaly.

Concernant les communautés de base, sur les 896 TGRNR recensés, seul 52% des VOI ont un numéro de récépissé qui formalise leur enregistrement effectif auprès des communes (40% des contrats signés et 4 % des contrats renouvelés ne sont pas enregistrés). Par ailleurs, les membres des 10 VOI, à Didy et sur le Plateau Mahafaly représentent respectivement de 5 à 42 %, et de 3% à 56 % de la population d'électeurs recensée dans les fokontany de rattachement.

Concernant les communes, les TGRNR occupent en moyenne 3% des surfaces des communes en 2000, 7 % en 2005, et 5% en 2013. Par ailleurs, 83% de l'ensemble des contrats signés et renouvelés ont des superficies inférieures ou égales à 4000 ha, seuil de compétence du service topographique régional pour la sécurisation foncière. Concernant l'administration forestière, 40% des contrats signés, 25% des contrats renouvelés, 40% des intentions de contrat et 54% d'autres systèmes ne sont pas spatialisés.

Enfin concernant les organismes d'appui, 95 % des VOI sont appuyées par divers organismes, dont la plupart sont également impliqués directement dans la mise en place du SAPM, mais 3% n'ont aucun appui et 2 VOI ont été créés par des individus.

Ces chiffres permettent de mettre en discussion l'intérêt des différents outils nécessaires pour l'investissement coordonné des acteurs dans une politique ambitieuse de gestion décentralisée des forêts de Madagascar.

Introduction

La nouvelle politique forestière malgache dont le cadre général d'exécution est fixé par la « Charte de l'Environnement malagasy » 1 a trois axes opérationnels, notamment (i) le zonage forestier, (ii) les sites Koloala et (iii) le transfert de gestion. Ce transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables ou TGRNR dont la loi mère est la loi Gelose 2 a pour objectifs de permettre la participation effective des populations rurales à la conservation des ressources naturelles renouvelables. En effet, la loi Gelose est censée être souple. Cette souplesse est prouvée par les différents textes réglementaires prévus, entre autres, (i) ceux régissant la communauté de base (Art4), (ii) concernant l'Agrément (Art10) et (iii) relatif aux médiateurs environnementaux (Art 25), d'une part, et d'autre part, les instruments de mise en place de TGRNR prévus, dont (i) une liste des ressources objets de TGRNR (Art9), (ii) une formule type de requête (Art14), (iii) une liste des médiateurs environnementaux (Art24), (iv) le Dina (Art49) et (v) les outils de parafiscalités (Art54).

Le contrat Gelose est tripartite. Les parties contractantes sont (a) la communauté de base ou « vondron'olona ifotony » (VOI), (b) l'Etat ou la collectivité territoriale dont relève les ressources objets de la demande de TGRNR et (c) la commune. Après 15 ans d'officialisation de la loi Gelose, seulement deux des outils mentionnés auparavant ont eu des textes réglementaires, notamment le médiateur environnemental et la communauté de base. Aucune formule type prévue n'a vu le jour. Cependant, face à ces lacunes juridiques, le nombre de contrat conclu, sous système Gelose et Gcf3 , ne cesse d'augmenter. Actuellement, Madagascar est couvert par plus de 1300 TGRNR. Ces contrats initiaux sont mis en place avec les appuis des organismes partenaires qui constituent ainsi le quatrième acteur principal.

Dans ce contexte, une interrogation se pose sur l'appropriation des contrats de TGRNR par ces quatre principaux acteurs. Le présent article aspire à donner des éléments de réponse à cette question en illustrant des expériences résultant de deux contextes distincts : d'une part, les expériences plus ciblées sur une vingtaine de TGRNR dans la commune de Didy4 et sept communes du plateau Mahafaly5 , et d'autre part, les expériences vécues sur les 13 régions, notamment (1) Analamanga, (2) Bongolava, (3) Itasy, (4) Sofia, (5) Diana,(6) Sava, (7) AtsimoAndrefana, (8) Androy, (9) Anosy, (10) AlaotraMangoro, (11) Atsinanana, (12) Analanjirofo et (13) Boeny, sur lesquelles un recensement plus global a été effectué en une année (2012 -2013).

2

Appropriation par l'Administration forestière

A chacune des 22 régions de Madagascar est rattachée une Direction Régionale de l'Environnement et des Forêts ou DREF, service déconcentré de l'Administration forestière représentant l'État dans le cadre des TGRNR.

Rôles de l'administration forestière

Globalement, la politique forestière a redéfini la mission de l'Administration forestière en trois types de fonctions principales consistant à concevoir et orienter, puis à inciter et coordonner, enfin à contrôler et évaluer les actions conduites dans le secteur forestier (article 87 du décret n° 97-1200 du 2 octobre 1997 portant adoption de la politique forestière malagasy).

Particulièrement sur le transfert de gestion, les rôles de l'Administration forestière impliquent :

• la mise en place et la signature du contrat de TGRNR (Loi n° 96-025, Art 12) • L'appui-conseil en vue de la prise de responsabilité des communautés locales dans la gestion durable des ressources • Le suivi des activités par rapport au respect de l'application de la réglementation forestière • L'évaluation en vue du renouvellement du contrat de TG

Moyens humains mobilisés par l'Administration forestière

La mobilisation de moyens, autant physique que financière, demeure une principale indication quant à l'engagement de l'administration dans la réalisation de son rôle. Par rapport à l'étendue des zones d'intervention, les moyens humains mobilisés par l'Administration ne sont pas adaptés. Par ailleurs, la réforme de la politique forestière indique un retirement de l'administration des actions opérationnelles afin de se concentrer sur les fonctions de conception et d'orientation, d'incitation et de coordination, de contrôle et d'évaluation.

D'où la question de la possibilité pour l'Administration forestière d'assurer la protection des forets, sans le relais des partenaires sur le terrain.

Contrats et outils de gestion disponibles auprès de services techniques régionaux

Étant signataire du contrat de TG, l'Administration forestière doit détenir les documents y afférants. Les expériences sur les 13 régions ont montré que 46% des premiers contrats et 96% des renouvellements ont des documents ou livres déposés auprès des DREF (figures 1 et 2). En ce qui concerne les informations géographiques, 40% des premiers contrats et 25% des renouvellements ne sont pas spatialisés (figures 3 et 4). Ces deux camemberts illustrent la qualité des informations spatiales accessibles. Il est à noter qu'il n'y a pratiquement pas de couche SIG aux DREF. Cependant, les informations spatiales recensées ont permis de faire une analyse SIG des surfaces sur 22 régions.

Analyse spatiale des rapports de forêts transférées en contrat initial

L'analyse spatiale a permis de faire un essai de projection d'une part, et d'autre part, d'apercevoir l'emprise spatiale des forêts concernées par les TGRNR (Tableau 1). Ce tableau montre deux (02) points importants, d'une part la différence de surface totale des TGRNR entre l'inventaire des livre VOI et les couches SIG, et d'autre part, l'importance de couverture des forêts prises par apport à la couverture forestière nationale et les domaines forestiers nationaux de 2005. La projection montre que les TGRNR en premier contrat de la nation touchent 34% de la couverture forestière nationale ; les contrats initiaux des 13 régions touchent 6% de leurs Domaines Forestiers Nationaux ou DFN. Ces informations permettent de dire que les VOI participent remarquablement à la gestion des forêts. Face à ces résultats et les enjeux (i) sur les sources d'information précitées et (ii) sur les écarts des chiffres entre les informations littérales et spatiales, des questions sont posées, notamment sur :

1. la standardisation des informations littérales et spatiales des TGRNR avant de les transmettre aux DREF ; 2. la fiabilité des informations spatiales ; 3. la définition des forêts transférées étant donné qu'il n'y a pas de texte réglementaire régissant les ressources à transférer ; 4. la manière dont les informations devront être harmonisées ; 5. la sécurisation du foncier-forêt et les possibilités pour l'administration foncière d'utiliser ces informations géographiques ; 6. la base comparative à adopter.

Les enjeux de la standardisation des informations sont importants, mais il ne faut pas attendre que l'ensemble de ces résolutions soient prises pour alimenter le système d'information national sur les TGRNR. Ce dernier étant évolutif et pouvant au moment opportun intégrer ces nouvelles dispositions pour être de plus en plus fiable au cours du temps.

3

Appropriation par les Communautés de Base

La communauté de base est définie comme étant un « groupement volontaire d'individus unis par les mêmes intérêts et obéissant à des règles de vie commune, regroupant selon le cas les habitants d'un hameau, d'un village ou d'un groupe de villages, et dotée de la personnalité morale ». (Article 2, décret n° 2000-027)

Rôles des communautés de base

Les communautés bénéficiant du transfert de la gestion des RNR sont principalement tenues de s'engager dans la gestion durable de ces ressources et d'assurer la protection de leurs biodiversité à travers :

• L'appropriation, par les membres des VOI, des directives établies dans les outils de gestion, dont notamment le cahier des charges de la communauté, le plan d'aménagement et de gestion du terroir ; • L'implication des acteurs dans le respect des droits et règlementations définis dans le dina, • L'information continue de l'administration forestière.

Plusieurs critères et indicateurs peuvent être utilisés pour apprécier l'engagement de ces acteurs dans la réalisation de ces rôles. Toutefois, les résultats d'analyses ne peuvent-être généralisées et doivent être placés dans le contexte spécifique des sites, d'où le regard sur des critères tels que la représentativité des membres de la communauté vis-à-vis de la population locale, mais aussi l'importance de la surface gérée par chacun.

Représentativité des communautés gestionnaires des RNR

La représentativité est dans le cas présent le rapport entre le nombre des personnes inscrits comme membre de la communauté et le nombre de la population électeur6 du (ou des) fokontany de rattachement de cette communauté.

Partie au contrat de TGRNR

Alaotra Mangoro Didy

Atsimo Andrefana Plateau Mahafaly

Communautés de base Membres de 10 VOI = 5 à 42 % de la population de leur fokontany de rattachement (moyenne 12%)

1

Evolution des surfaces transférées dans les contrats de TG

Les surfaces des terroirs objets du TGRNR ne sont pas figées et sont susceptibles d'évolution. Sur 196 contrats qui ont été renouvelés dans les 13 régions d'étude, la superficie totale des terroirs transférés passe de 396 385 ha aux premiers contrats à 346 246 ha aux contrats renouvelés soit une diminution notable de 50 000 Ha.

Au plateau Mahafaly, sur les 10 contrats de TG suivis, 5 VOI voient l'étendue de leur terroir diminuer de 6 % à 29 % soit une perte totale de 6 900 Ha.

Par contre, à Didy, il est noté pour la totalité des 10 TG une augmentation de 1% jusqu'à 408 %.

Dans tous les cas, une variation importante des surfaces transférées est enregistrée entre les contrats initiaux et les contrats renouvelés. Ces considérations expriment le caractère très mouvant des espaces objets de TG suite à des facteurs externes ou internes. Aussi, des interrogations dans le cadre de la gestion des espaces communs demeurent :

Quelle certitude par rapport aux droits des communautés? Quelle balance entre la sécurité des droits des communautés de base et la reconnaissance des efforts de gestion durable et de développement rural?

Aperçu du respect et de l'appropriation des dina

Dans la société traditionnelle malgache, les dina constituent des règlementations acceptées et reconnues par l'ensemble des communautés. Le respect des règlementations sur le prélèvement, l'usage et la valorisation des ressources garantit leur durabilité. La fréquence des transgressions et l'application des sanctions y afférentes éclairent sur le niveau de respect du dina. Le tableau qui suit donne un aperçu des situations du respect et de l'appropriation des dina dans les deux sites, Didy et Plateau Mahafaly, au cours de l'année 2012. Le respect et l'application des dina affiche plusieurs occurrences selon les sites. A Didy, aucun des deux VOI n'a appliqué les sanctions prévues à l'encontre des délinquants, qui n'ont été « sanctionnés » que par un simple « avertissement ». Sur le Plateau Mahafaly, les violations du dina sont systématiquement portées devant le conseil des anciens ou Tangalamena du village et font l'objet de kabary. Au regard de ces réactions variées dans le respect et l'application des dina, les interrogations demeurent sur (i) l'harmonisation des régimes de sanction, et sur (ii) la possibilité de mutualisation des forces et des compétences pour assurer un contrôle effectif.

4

Appropriation par les Communes

« La Commune de rattachement est celle dans le ressort de laquelle se trouvent les ressources, objet de la demande de transfert de gestion. Election de domicile est faite par l'Etat ou la Collectivité territoriale propriétaire auprès du maire de ladite Commune, pour les nécessités de la procédure » (Art8, loi Gelose).

Rôles de la commune de rattachement

La responsabilité de la commune est de garantir la légitimité de l'établissement des contrats de transferts de gestion sur son territoire et celle de la régularité de leur mise en oeuvre. En effet, elle participe à l'élaboration des TGRNR, au visa de leur conformité et au suivi des activités. Cependant, les expériences sur les 13 régions étudiées ont permis de constater qu'il y a un manque d'engagement de la part des communes, bien que leurs territoires soient pris par les forêts transférées.

Certains VOI non enregistrées auprès de la commune

« Toutes les demandes ayant fait l'objet d'une décision favorable du conseil de la commune de rattachement seront présentées sous forme d'une requête commune, établie par les soins du Maire de ladite Commune sur la base d'une formule type dont le contenu sera fixé par voie réglementaire» (art11, loi Gelose).

« Il n'est pas exact que la commune n'est pas impliquée dans le cas d'un contrat de transfert GCF ; la commune reçoit la demande de mise en place de l'association, octroie le récépissé d'existence, instruit la demande de transfert en mettant en place la commission d'enquête, organise l'enquête sur la demande transfert formulée par l'association communautaire de la COBA, exerce le contrôle des activités de gestion de l'association par le canal des contrôleurs communaux. » (GIZ, 2010).

Sur les 13 régions étudiées, à l'égard du récépissé, 47% des premiers contrats et 4% des renouvellements n'ont pas de réponse ; en l'occurrence, 60% des contrats initiaux et 45% des contrats renouvelés ont un récépissé (figures 5 et 6).

Le récépissé prouve la reconnaissance d'une commune de rattachement à l'existence d'un VOI. Pourtant, les obligations des communes ne s'arrêtent à ce niveau.

Dans ce cas, comment peuvent-elles assurer leurs responsabilités et être mobilisées vis-à-vis des TGRNR ?

Importance croissante des communes

Il y a 875 communes sur les 13 régions étudiées. En 2013, 41% de ces communes sont concernées par les TGRNR aux premiers contrats (tableau 4). Ce tableau montre que l'augmentation du nombre de commune est croissante et non linéaire. Entre 1999 et 2013, la surface des communes prise par le TGRNR passe de 3,9% à 6%. Ce dernier pourcentage explique la partie considérable de transfert sur une commune. La considération 7 35% des contrats n'ont pas de date. de toutes les surfaces littérales, sans omission des non datées, donne un résultat encore plus frappant, 8%. De ce fait, les communes ne sont pas à ignorer dans le cadre de la gestion des ressources naturelles. Dans ce cas précis, comment mieux impliquer les communes rurales dans conservation de la biodiversité et l'amélioration de la conservation ?

Surfaces des TGRNR au regard des possibilités de sécurisation foncière

Dans le cadre de la nouvelle politique foncière, la commune est l'un des acteurs principaux où est rattaché le guichet foncier. Actuellement, seul le premier statut des terres a des textes réglementaires. Même si le régime foncier spécifique n'est pas encore défini, rien n'empêche que les TGRNR et le DFN soient systématiquement reportés sur les PLOF et les plans de repérage des services topo. Le diagramme, sur la figure 7, montre l'étendue des forêts transférées aux premiers contrats de TG et aux renouvellements. Plus de 80% des VOI ont conclu un transfert dont les superficies sont inférieures ou égales à 4 000 ha. Or la compétence du guichet foncier est largement inférieure à ce seuil. La responsabilité des organismes d'appui n'est pas figurée dans la loi Gelose. Pourtant, « les organismes d'appui jouent un rôle primordial dans le transfert de gestion étant donné la situation financière du pays. La quasi-totalité, sinon la totalité des contrats de transfert signés jusqu'à ce jour n'a pu être finalisée qu'avec le concours des organismes d'appui » (GIZ, 2010).

Dans ce contexte, comment harmoniser les compétences des guichets fonciers, des services régionaux et centraux des domaines ?

Leurs activités sont d'abord d'assurer la conservation pérenne de la biodiversité et le respect des vocations écologiques des milieux en vue de promouvoir l'utilisation pérenne des RNR. Ensuite, il s'agit d'aviser l'autorité administrative compétente et/ou judiciaire la plus proche des infractions dont il a connaissance, et enfin, effectuer un suivi environnemental des cibles de conservation.

Grande importance mais non exclusivité des organismes d'appui

Sur les 13 régions étudiées, à l'égard d'organisme d'appui, 22% des contrats initiaux et 21% des renouvellements n'ont pas de réponse. En l'occurrence, 95% des premiers contrats, dont 2 VOI créés et financés par des individus, sont appuyés tandis que 100% des contrats renouvelés sont financés par des organismes promoteurs. Mais, il y a aussi 3% des VOI qui se sont créés sans organisme d'appui.

44% des gestionnaires délégués des aires protégées (ou AP) et nouvelles aires protégées (ou NAP) appuient les TGRNR (figure 8). Ces chiffres montrent la grande importance mais non exclusivité des organismes d'appui et témoignent la disparité des pratiques dans le cadre de mise en place de TGRNR. Cette situation est-elle un atout ou une faiblesse ? Quelle est l'interaction avec l'administration forestière ? Elle montre forcement la relation entre les NAP et TGRNR. Ce tableau justifie l'existence des différentes stratégies, entre autres, la ceinture verte, l'approche paysage et la gestion partagée, mises en place par les organismes délégateurs. De ce fait, ces organismes mélangent les outils juridiques en vigueur et proposés pour leur objectif, sur une logique de projet avec ses obligations de résultat. Ceci entraine à l'incompréhension dans la mise en oeuvre qui conduit, à son tour, à poser des questions sur (i) la place de TGRNR dans les NAP ? (ii) la relation de la Gelose et les autres systèmes de gestion nouvellement proposés ? Et (iii) le cadre juridique de ce nouveau système ?

Conclusion

En bref, pour les quatre principaux acteurs du TGRNR, il y a des écarts mitigés entres les activités dues et les activités réalisése. Des lacunes en matière juridique existent si l'on ne cite que le cas des preuves des officialisations non systématiquement illustrées dans les livres des VOI. Les services techniques régional et central ne semblent pas être les premiers informés dans le cadre de mise en place de TGRNR. Les communes minimisent leurs rôles dans la gestion de la biodiversité. Les VOI connaissent une perpétuelle remise en question de leur engagement et de leur légitimité, sans pourtant qu'il y ait des normes établies à ces effets. Les organismes délégateurs utilisent tous les moyens pour promouvoir les aires protégées au détriment des zones à gestion communautaires. Enfin, bon nombre d'interrogations demeure dans le cadre de l'appropriation effective du TGRNR par ses parties prenantes.

Le nombre de contrat mis en place ne cesse pas de se multiplier. Les surfaces des forêts transférées ont augmenté malgré la situation politique actuelle. Les terroirs des communes concernés s'amplifient. En effet, la nécessité de la sécurisation foncier-forêt s'intensifie. Face à ces enjeux, actuellement, la politique forestière ne semble pas en mesure d'être à la hauteur des autres secteurs de la politique publique malgache. N'est-il pas temps d'améliorer cette politique forestière, en commençant par mettre en place les textes réglementaires et instruments prévus par la loi Gelose ?

Figure

  Figure 1 : Documents des premiers contrats disponibles aux DREF Figure 2 : Documents des contrats renouvelés disponible aux DREF

Figure

  Figure 3 : Information spatiale sur les premiers contrats disponibles aux DREF Figure 4 : Information spatiale des renouvellements disponibles aux DREF

  membre de VOI pour 80 Ha de forêt Membres 10 VOI = 3 à 56 % des populations de leur fokontany de rattachement (moyenne 25%) 1 membre de VOI pour 43 Ha de forêt Allant de 3% à 52 %, la représentativité des VOI dans les deux sites étudiés a un caractère hétérogène. La question de leur légitimité vis-à-vis du reste de la communauté se pose. Par ailleurs, au regard de ces résultats disparates, l'interrogation se pose sur la pertinence de fixer une norme de représentativité des communautés gestionnaires des ressources objets de transferts de gestion.Mais, au-delà de ces représentativités, la principale interrogation doit se porter sur les perspectives d'évolution de ces communautés, (i) évolution en termes d'investissement réel des individus dans la gestion des RNR, (i) évolution dans la considération des femmes, des castes, … dansle mode de décision, …Les réflexions sont orientés vers la manière de considérer, et pourquoi pas de faire évoluer ces contextes social et culturel.

Tableau 3 -

 3 Aperçu du respect et de l'appropriation des dina en 2012 à Didy et sur le

8

  60% des contrats n'ont pas de réponse 9 26% descontrats n'ont pas de réponse 10 18% des contrats n'ont pas de réponse

Figure

  Figure 6 : contrats initiaux ayant un récépissé

Figure

  Figure 7 : Étendue des TGRNR

Figure 8 :

 8 Figure 8 : Les TGRNR et les délégataires de gestion

Tableau 1 : Personnel de l'administration forestière au niveau de la Région Alaotra Mangoro et Atsimo Andrefana Partie au contrat de TGRNR Alaotra Mangoro Atsimo Andrefana

	Direction régionale de	41 agents pour 469 000 Ha de forêt	52 agents pour 1 702 000 Ha de forêt
	l'environnement et des	(2005)	(2005)
	forêts	 1 agent forestier pour 11 400 Ha	 1 agent forestier pour 32 700 Ha de
		de forêt	forêt

Tableau 2 : Essai de projection des TGRNR

			13 régions	Moyenne pour 13 régions	Projection sur 22 régions
	Nombre contrat 1	896	70	1 538
	Surface transférée concernée (Source inventaire)	1 638 784 ha	126 060 ha	2 773 326 ha
	% de la couverture forestière 2005 (CI, 2009) comprise
	dans les contrats 1	23%		34%
	Surface TG (information spatiale)	2 081 367 ha	29 783 ha	3 522 313 ha
		Nombre DFN	205		301
		Surface DFN	3 832 602 ha		4 574 438 ha
	DFN	Nombre TGRNR dans DFN	68
		Surface TGRNR dans DFN	233 931ha
		% DFN / TGRNR (couche Sig)	6%

Sources :

INSTAT (délimitation commune 2006)

, MEF,DREF, MNP, CIRAD, ASITY, SAHA, CI, QMM, SAGE Concepteur: LOHANIVO A.

Tableau 4 : Evolution de nombre de TGRNR aux premiers contrats Année 2000 2005 2013 Nombre de communes concernées

			11		120		360
	Surface de communes touchées	741 377 ha	6 062 330 ha	21 225 118 ha
	Nombre de premiers contrats	7	25		212		584
	Surface TGRNR (information littérale)	25 537 ha	8	532 166 ha	9	1 191 279 ha 10
	Surface TGRNR /surface commune	3%		9%		6%
	Somme surface de 896 contrats (information littérale)					1 638 783 ha
	Surface TGRNR /commune						8%
	Sources : INSTAT (délimitation commune 2006), MEF, DREFMNP, CIRAD, ASITY, SAHA, CI, QMM, SAGE
	Concepteur: LOHANIVO A.

Tableau 5 : Proximité NAP/TGRNR Partiellement ou entièrement à l'intérieur des NAP/AP 2008 En périphérie à moins de 10km des NAP/AP 2008 En périphérie à plus de 10km des NAP/AP 2008

	Premier contrat	188	439	269
	Renouvellement	42	85	69
	Proposition	12	49	94	47
	Autres systèmes	33	6	5
	Sources : INSTAT (délimitation commune 2006), MEF, DREFMNP, CIRAD, ASITY, SAHA, CI, QMM, SAGE
	Concepteur: LOHANIVO A.

La loi n° 90-033, du

décembre 1990, portant Charte de l'Environnement malagasy, (J.O. n° 2035 du 24.12.90, p. 2540), modifiée par la loi n° 97-012, du 6 juin 1997, modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 90-033, (J.O. du 09.06.97, p. 1171, Edition spéciale et n° 2584 du 12.07.99, p. 1479).2Loi nº 96-025, du 30 septembre 1996, dite loi GELOSE, relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvelables, (J.O.R.M., n°2390, du 14octobre 1996, p. à 2385).

Décret n°2001-122, du 14 février 2001, fixant les conditions de mise en oeuvre de la gestion contractualisée des forêts de l'Etat.

La commune de Didy est située dans le disctict d'Ambatondrazaka, Région Alaotra Mangoro

Région Atsimo Andrefana

Ce sont les citoyens âgés de plus de 18 ans, estimés à 60% de la population totale

Loi n° 2001/05, du 07 août 2002, portant Code de Gestion des Aires Protégées ; Projet de loi n°028/2008, du 29 Octobre 2008, portant refonte du Code de Gestion des Aires protégées.


Evaluation quantitative de la mise en oeuvre de la

Keywords: recensement, spatialisation, évaluation, suivi, TGRN

loi GELOSE : Recensement des TG dans 13 Régions de Madagascar Alexio LOHANIVO Collaborateur auprès de la DGF-DVRN et Doctorant à l'ESSA-Agro-Management

Résumé

Cette communication présente des résultats d'études effectuées, en une année, sur 13 régions administratives de Madagascar : 896 contrats de transferts de gestion signés ont été recensés, parmi lesquels 196 ont fait l'objet de renouvellement. Par ailleurs, 190 contrats en gestation ont également été recensés (en première signature ou en renouvellement) témoignant de l'intérêt que suscite aujourd'hui encore cet outil initié en 1996 dans le cadre de la loi n° 95-025 dite loi GELOSE... Cependant, d'autres systèmes de gestion communautaire des forêts voient le jour et ont également fait l'objet d'un recensement. La spatialisation de ces informations ont permis de faire une analyse sur les terroirs transférées : 41% des communes composant les 13 régions d'études sont touchées par les TGRNR, 21% des contrats signés sont totalement ou en partie intégrés dans les nouvelles aires protégés (NAP) et 49% s'établissent en périphérie (jusqu'à 10 km) d'aires protégées.

Les études vont se poursuivre dans les 9 régions restantes afin de couvrir l'ensemble du territoire de Madagascar. En effet, ces informations, non systématiquement disponibles auprès des services centraux et déconcentrés de l'administration forestière, constituent des outils essentiels à la mise en oeuvre des politiques publiques (politique forestière, politique foncière et politique d'aménagement du territoire), de leur suivi, et de leur évaluation.

Introduction

L'Administration forestière est chargée de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du suiviévaluation de la politique forestière. Dans le cadre de ses activités, elle se heurte cependant fréquemment à certaines incohérences liées aux approches sectorielles conduites dans le cadre d'autres politiques publiques (politique de l'eau, politique foncière et politique minière). Dans ce contexte, la centralisation des données relatives aux transferts de gestion des forêts aux communautés locale revêt une importance capitale. Pour apprécier les enjeux de la centralisation de ces données, une question s'impose : « A l'échelle nationale, quel est le nombre, la nature, la localisation et l'étendue des transferts de gestion des ressources naturelles renouvelables impliquant le MEF ? ». A cet effet, les hypothèses émises sont :

• Les informations relatives aux TGRNR ne sont pas systématiquement communiquées à l'Administration Forestière qui pourtant en a besoin pour apprécier la nature et la portée des contrats impliquant des communautés de base dans la gestion des ressources forestières.

• Il n'existe pas à ce jour une carte permettant d'apprécier l'emprise spatiale des TGRNR alors que leur localisation constitue un élément essentiel de leur appui et de leur contrôle par l'Administration Forestière. Pour obtenir ces résultats, 13 DREF ont été visitées sur une période de onze mois entre le 13 juin 2012 et le 14 juin 2013grâce à une participation et un encadrement important des agents de l'administration forestière. Les 9 DREF restantes vont être visitées dans les 4 prochains mois.

Méthodologie

Justification de la zone d'étude :

13 régions ont été visitées. Elles ont été sélectionnées en fonction de l'importance de la couverture forestière, des connaissances disponibles au SAFDGRF relatives au nombre de TGRNR recensés au niveau des DREF. Les régions concernées par la première vague de l'étude sont :

1. Analamanga, 2.

Méthodes

Méthode commune à chacune des hypothèses :

Une revue de la littérature a été faite pour dresser une synthèse bibliographique à l'aide de logiciel EndNote.

Méthodes spécifiques à chacune des hypothèses

Concernant la première hypothèse, l'inventaire des livres des COBA et des tableaux synthétiques de recensement des TGRNR auprès des services régionaux et central a été effectué ; des entretiens avec les responsables de transferts de gestion et des aires protégées ont étés conduits ; et l'ensemble des données obtenues ont été organisées dans un fichier Excel.

Concernant la seconde hypothèse, 3 opérations ont été effectuées. (1) une numérisation par calage « raster » à zéro erreur des cartes / croquis dans le logiciel MapInfo 10 et/oure-projection en « Laborde, EPSG : 29702 » des douches SIG reçues sous le logiciel ArcGis 10 ; (2) des polygones de délimitation de forêts ou de terroirs transférés ont été créés dans le MapInfo ; (3) 4 couches regroupant l'ensemble des contrats initiaux, des contrats renouvelés, des propositions de TGRNR et des systèmes de gestions communautaires ne relevant pas de la loi GELOSE ont été créées.

Concernant la troisième et dernière hypothèse, une analyse descriptive sous SPSS des données de recensement a été faite puis, des analyses spatiales et géométriques ont permis de déterminer l'emprise spatiale respective des TGRNR, des aires protégées et des communes.

Ces méthodes ont été conduites en cascade pour obtenir les résultats de la première vague de l'étude présentés ci-après.

Résultats

Une Liste des TGRNRs de la nation et les types de ressources transférées

16 organismes ont répondu à la demande de collecte de données. Ces organismes ont permis de recenser 754 contrats initiaux, contrats renouvelés et propositions de contrats de TGRNR (initial ou renouvèlement). Il y a 154 livres de VOI (tous contrats confondus) disponibles auprès des 13 DREFs visitées (tableau 1) : 52% des contrats initiaux et 4% des contrats renouvelés sont recensés par des tableaux synthétiques dressés par les DREFs ou des organismes partenaires. Aucune source n'est exhaustive, et le recensement permet d'apprécier la sous-estimation systématique de l'importance des TG établis sur le territoire de Madagascar.

Les résultats du recensement sont présentés dans le tableau 1 ci-dessous. Il montre qu'il y a un grand décalage entre les listes de recensement de TGRNR détenues parle service technique central par les services régionaux et les résultats du recensement conduit dans le cadre de la présente étude.

Quatre couches SIG des TGRNRs recensés

En tout, 1326 polygones ont été créés et recalés. Ils sont regroupés en 4 couches dont la première concerne les contrats initiaux, la deuxième les renouvellements, la troisième les propositions de TGRNR et la quatrième les autres types de gestion communautaire. Il y a 5 sources ont permis de tracer ces polygones (figure 1).

Cette figure montre les enjeux liés à l'information géographique en matière de TGRNR : en moyenne, 40% de polygones ont été tracés à dire d'acteur ; En outre, 5% de contrats initiaux recensés n'ont pas été nommés.

La figure ci-dessous (figure 2) montre l'évolution des contrats conclus par tranche de 5 ans. Les transferts de gestion prennent de multiples formes dépendant en partie de la référence aux textes légaux et règlementaires, des capacités de gestion des populations riveraines et de celles des organismes d'appui. La figure 3 ci-dessous montre la répartition des différents types de gestion décentralisée des forêts. On constate que la GCF prend l'avantage numérique sur la GELOSE et que de nouveaux systèmes de gestion6 apparaissent en dehors du cadre légal et réglementaire institué par la loi 96-025, notamment au sein des nouvelles aires protégées (NAP). 83% de surfaces de contrats conclus ou proposés sont inférieures ou égales à 4000ha (figure 2), cette surface posant la limite de la compétence des services topographiques régionaux, et donc leur implication coordonnée dans la sécurisation foncière des transferts de gestion initiées par les VOI avec l'appui des communes, selon les perspectives de sécurisation foncière ouvertes dans les régions d'ANALAMANGA et ALAOTRA MANGORO.

La mention des surfaces de forêts transférées faite dans les contrats ou les propositions de contrats de TGRNR (faisant référence aux informations mentionnées dans les documents d'inventaire) comparée avec les surfaces de forêts transférées restituée dans la couche SIG (forêts naturelles 2005 de CI) permet d'apprécier l'importance des TGRNR dans la conduite de la politique forestière, mais restitue également le flou qui existe sur les définitions de la forêt. (Tableau 2)

L

  'objectif global de l'étude est le « Recensement des contrats de transferts de gestion des ressources naturelles renouvelables (TGRNR) à l'échelle nationale, spatialisation et établissement d'une fiche d'identité en vue d'apprécier la relation entre les TGRNR et les Aires Protégées». Pour atteindre cet objectif, trois objectifs spécifiques sont fixés : • Recenser l'ensemble des TGRNR de la nation auprès des services centraux et déconcentrés de l'Administration forestière et de leurs partenaires et établir leur « fiche d'identité » au sein de la base de données SITG gérée par le Responsable des Transferts de Gestion du MEF ; • Spatialiser l'ensemble des TGRNR recensés afin de dresser, en système « Laborde », une carte que le Service de gestion des bases de données de la direction générale du MEF pourra enrichir ; • Réaliser des analyses statistiques et spatiales afin d'apprécier les relations entre les TGRNR et les Aires Protégées.

Figure 2 :

 2 Figure 2 : Evolution des conclusions de contrats par tranche de 5 ans

Figure 3 :

 3 Figure 3 : Différents systèmes de TGRNR

Figure 4 :

 4 Figure 4 : étendue des TGRNR

•

  Le recensement et la localisation des TGRNR permettent d'élaborer et d'alimenter des indicateurs essentiels de la mise en oeuvre de la politique forestière et de l'intégration de la dimension environnementale dans les politiques publiques. Autres systèmes de gestion décentralisée des forêts sous le système Laborde Madagascar (.tab) et • L'élaboration d'indicateurs essentiels permettant l'intégration de la dimension environnementale dans les politiques publiques.

	Pour vérifier ces hypothèses, trois résultats sont attendus :
	• Une Liste des TGRNR de la nation et les types de ressources transférées sous Excel et fichier SITG,
	• Quatre couches SIG des TGRNR recensés (1. contrats initiaux, 2. contrats renouvelés, 3. Propositions de TGRNR et 4.

Chiffres publiés par la DVRN en

2 Les contrats 1 sont des contrats de TGRNR signés par les VOI et l'administration forestière conclus pour la première fois.3 Les contrats 2 sont les contrats signés par les VOI et l'administration forestière renouvelés4 Les propositions rassemblent à la fois les nouveaux contrats proposés et les renouvellements de contrats proposés.5 Ce sont des propositions de gestion impliquant les populations locales qui ne correspondent pas aux standards GELOSE. Elles sont proposées par Fanamby et MBG.

Un des systèmes de gestion communautaire, art 32. loi n°028/2008, du 29 Octobre 2008, portant refonte du Code de Gestion des Aires protégées.Figure 1 : Sources des polygones

FINOANA, 2010

Interactions spatiales entre aires protégées, Communes et TGRNR

L'analyse spatiale a montré que plus de la moitié des contrats conclus ou proposés s'établissent à moins de 10 km, des aires protégées (tableau 2), témoignant de l'importance du recours aux TGRNR pour asseoir la participation, ou au moins l'adhésion des populations locales à la gestion des aires protégées.

Discussions et sujets de réflexion

Aucun texte réglementaire ne précise le fond et la forme des livres de VOI dans lesquels l'information relative aux TGRNR est concentrée. Pourtant, ce livre est obligatoire. Il doit contenir toutes les informations concernant le VOI. Les livres déposés aux DREFs ne sont pas uniformes et diffèrent en fonction de l'identité de l'organisme d'appui. Les informations géographiques sont souvent très partielles, voire inexistantes. Comment alors envisager la résolution des problèmes fonciers si fréquents en matière d'accès aux RNR ? Une meilleure gestion des services écosystémiques? La concordance avec les services techniques des différents ministères ? La politique forestière formalisée en 1997 disposent d'un grand nombre d'instruments juridiques qui, pour certains, méritent toutefois d'être remis à jour et complétés.

Conclusion

Les objectifs fixés à l'étude ont tous été atteints, en tous cas sur les 13 régions étudiées. Des recensements, une analyse spatiale et des indicateurs essentiels ont été dégagés. Des informations géographiques sont disponibles pour dresser une carte à l'échelle régionale des TGRNRs.