author: El Juez Asociado Señor Negrón García Juez Asociada Señora Na-veira de Rodón.

text:
    Manuel A. Casiano, Jr. y otros, demandantes y recurrentes, v. Borintex Manufacturing Corporation y otros, demandados y recurridos.

      Número: RE-87-506

      Resuelto: 14 de abril de 1993

      Alfonso Miranda Cárdenas y Jorge A. Santini Padilla, aboga-dos de la parte demandante y recurrente; A.J. Amadeo Murga, abogado de la parte demandada y recurrida.
   El Juez Asociado Señor Negrón García

emitió la opinión del Tribunal.

“El gran problema de la justicia es el ‘hecho’, no el ‘de-recho’; en establecer lo que ha ocurrido, cómo ha ocurrido, está la terrible dificultad de la obra del juez.” S. Sentís Melendo, Libertad del juez en materia probatoria, Rev. Ciencias Jurídicas y Sociales, Argentina, 1959, pág. 36.

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El 25 de octubre de 1985, Manuel A. Casiano Jr., su esposa Nora Casiano y la sociedad legal de gananciales de ambos demandaron en cumplimiento de contrato y cobro de honorarios ($50,000) a Borintex Manufacturing Corporation (Borintex) y a Enrique Lifschitz, por asesor amiento prestado en la obtención de una garantía con la Farmer’s Home Administration del Departamento de Agricultura federal para un préstamo ante el Banco Gubernamental de Fomento (Banco Gubernamental).

Los demandados negaron responsabilidad y alegaron que el contrato, de haber existido, era nulo por ser contra-rio al orden público. Previa vista en sus méritos, el Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. Antonio L. Corretjer Piquer, Juez), concluyó la existencia de dos (2) obligaciones a tenor con el contrato y lo acordado verbalmente: una como asesor-consultor, y la otra, ejercer indebidamente su influencia personal para lograr la aprobación del préstamo lo antes posible. Con vista a esa realidad, en cuanto a la primera obligación, determinó que la remuneración pac-tada era desproporcionada y valoró en cinco mil dólares (5,000) los servicios prestados. Anuló la segunda obligación por atentar contra el orden público.

No conforme, a solicitud del señor Casiano, Jr. et al., revisamos.

Lo que es influencia indebida es algo que no puede verse, oirse ni sentirse; más bien es conducta sutil e intangible. Por su naturaleza y dinámica, versa sobre he-chos difíciles de demostrar judicialmente mediante prueba directa. Ciertamente es inimaginable que sea objeto de es-tipulación escrita o expresa en un contrato.

No obstante esa dificultad probatoria, la evidencia des-filada reveló contundentemente que el señor Casiano, Jr., en esencia, contrajo la obligación de utilizar su influencia personal para lograr prioritariamente la aprobación de una garantía prestataria del Gobierno federal para un préstamo ante el Banco Gubernamental, solicitado por los demandados Borintex y Lifschitz, a usarse en el desarrollo de una fábrica textil en Vega Baja. Así lo demuestran todas las circunstancias coetáneas y posteriores al otorgamiento del contrato() Expongámoslas.

Primero, Borintex contrató los servicios del señor Ca-siano, Jr. el 25 de septiembre de 1982. A esa fecha, ya aqué-lla había contratado desde junio 3 a Development and Financial Consulting Co. (Development), entidad de consultorio,, para que le aconsejara y preparara toda la do-cumentación necesaria para el préstamo ante el Banco Gu-bernamental y la garantía prestataria requerida por la Farmer’s Home Administration. Segundo, los documentos presentados oportunamente por Development al Banco Gu-bernamental y a la Farmer’s Home Administration natu-ralmente contenían suficiente información relativa a los méritos del proyecto objeto del préstamo, en términos del impacto ambiental, proyecciones financieras y beneficios por la creación de empleos directos. Tercero, el señor Ca-siano, Jr. nunca coordinó esfuerzos con, o conoció a, la re-presentante de Development. Es un dato no contradicho que esta última entidad ni siquiera recibió sugerencias o instrucciones sobre la preparación y tramitación de las propuestas de parte de los representantes de Borintex a quien el señor Casiano, Jr. supuestamente asesoró sobre estos particulares. E.N.P., pág. 16. Cuarto, una compara-ción de los términos del contrato entre Borintex-Development con el contrato (carta) entre Borintex-Casiano, Jr. co-rrobora documentalmente la apreciación fáctica y el dictamen del ilustrado tribunal sentenciador. El contrato Borintex-Casiano, Jr. guarda absoluto silencio y no especi-fica en qué consistirían los servicios que él debía brindar; sólo señala el objetivo. Por su parte, el contrato Borintex— Development describe detalladamente los servicios a rendir. Así, el contrato Borintex-Casiano, Jr. declara escue-tamente que Borintex ha solicitado sus servicios como con-sultor y él se compromete a utilizar “sus mejores esfuerzos” para ayudarla a obtener la garantía prestataria en el tiempo más corto posible. No hay nada más. En contraste, el contrato entre Borintex-Development no se limita a indi-car que esta última rendirá servicios de consultoría en co-nexión con la obtención de la garantía prestataria, sino que consigna disposiciones relativas a: (a) todos los documen-tos que la firma consultora habría de preparar; (b) la infor-mación necesaria para tal tarea, y (c) todos los servicios que realizaría Development al dar seguimiento a la trami-tación de la propuesta, incluso “que el factor tiempo e[ra] esencial”. Y quinto, más allá de esta prueba documental, cualesquiera dudas al respecto quedan disipadas por la na-turaleza de las gestiones realizadas por el señor Casiano, Jr. Su recomendación principal a los representantes de Borintex fue reunirse con la Sra. Julita Rivera de Vincentí, Directora de la Farmer’s Home Administration en Puerto Rico. Su apreciación fue que dicha reunión redundaría en la pronta tramitación de la solicitud, pues se requería una recomendación favorable de dicha funcionaría para que la solicitud prosperara en Washington. E.N.P., pág. 11. El se-ñor Casiano, Jr. concertó la cita y acompañó a los represen-tantes de Borintex. Según atestó, luego de esa reunión llamó varias veces a la señora Rivera de Vincentí para “darle seguimiento al asunto”. E.N.P., pág. 12. El señor Casiano, Jr. y la señora Rivera de Vincentí fueron compa-ñeros de gabinete del Primer Ejecutivo en el cuatrienio comprendido entre 1968 y 1972. Nunca le informó a ella que cobraría $50,000 por sus servicios, esto es, que sus ho-norarios dependían de que se aprobara rápidamente la garantía. E.N.P., pág. 14.

Conforme su propio testimonio, el señor Casiano, Jr. fue Director Ejecutivo de la División de Emigración del Go-bierno de Puerto Rico durante 1969. Se trasladó a Puerto Rico en 1970 para fungir como Administrador de la Oficina de Fomento hasta 1973. Para el 1979 había cesado en sus funciones como Director del Banco Gubernamental y de su Junta de Directores. E.N.P., pág. 2. La señora Rivera de Vincentí fue Secretaria del Trabajo de Puerto Rico durante el cuatrienio comprendido entre 1968 y 1972.

Además de mantenerse en contacto con la señora Rivera de Vincentí, se comunicó con el entonces Subsecretario de Agricultura en Washington, a quien conocía personal-mente, para ver “qu[é] prioridad se podía dar y cómo ve-rían el asunto”. E.N.P., pág. 13. Realizó varias llamadas a las distintas agencias concernidas. E.N.P., pág. 14. Final-mente, quedó evidenciado que independientemente de las gestiones del señor Casiano, Jr., Development preparó y sometió la documentación necesaria y que la aprobación del préstamo estaba sujeta al cumplimiento rutinario de todos los requisitos de las agencias concernidas, incluso la Farmer’s Home Administration. E.N.P., págs. 17-18.

“La vida del derecho, la forman los hechos.” Sentís Me-lendo, op. cit. Ante esta evidencia, no podemos ignorar que el señor Casiano, Jr. trató de asegurar un beneficio para sí —los honorarios pactados— representando o pretendiendo que se hallaba en posición de influir a los funcionarios fe-derales concernidos.() No hay prueba que avale la tesis de que sus mejores esfuerzos fueron dirigidos a los méritos del asunto, los cuales ya estaban adecuadamente expuestos en los documentos preparados por Development.

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Estamos, pues, ante una obligación nula por ser contraria al orden público, definido éste como:

... el conjunto de valores eminentes que guían la existencia y bienestar de una sociedad. El concepto orden público recoge y ampara un interés social dominante por su trascendencia, por el número de personas que afecta y por la valía de los derechos que tiende a proteger. ... En gran medida el orden público es acopio de normas de moral y de ética pública que en ocasiones alcanzan su exposición en ley, pero que aun sin esa expresa declaración legislativa, constituyen principios rectores de sabio gobierno nacidos de la civilización y fortalecidos por la cultura, la costumbre, por la manera de ser, en fin por el estilo de una sociedad. Hernández v. Méndez & Assoc. Dev. Corp., 105 D.P.R. 149, 153 (1976).

Corresponde a los tribunales darle concreción en cada caso a lo que es un concepto difuso. De otra forma, la men-ción del “orden público” del Art. 1207 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3372, sería redundante por estimarse sinó-nimo perfecto de “le/’, como límite a la voluntad privada.

En este aspecto, nuestro ordenamiento tutela escrupulosamente la función pública y la eleva a la categoría de un bien jurídico fundamental. El Art. 213 del Código Penal, 33 L.P.R.A. sec. 4364, tipifica como delito la influencia indebida al prohibir “[la obtención o el tratar] de obtener de otra [persona] cualquier beneficio asegurando o pretendiéndo que se halla en aptitud de influir en cualquier forma en la conducta de un funcionario o empleado público en lo que respecta al ejercicio de sus funciones ...”.

En Pueblo v. Luzón, 113 D.P.R. 315 (1982), rechazamos la tesis de que el estatuto sólo penalizaba aquella influencia dirigida a lograr que el funcionario obre en forma ilegal. Explicamos así su dilatado ámbito de aplicación:

El precepto es amplio. Intenta tutelar el descargo honesto, libre de intervención o fuerza moral extraña en el ánimo de todo servidor en su función pública. Su prohibición se extiende a cualquier persona. No se limita a funcionarios o empleados públicos. Tampoco exige que el autor del acto se beneficie en su propio patrimonio. Basta que obtenga o intente obtener cual-quier beneficio, que puede ser pro un tercero. Adviértase que la definición estatutaria de beneficio abarca “[c]ualquier provecho, utilidad, ventaja, lucro, o ganancia, no estando limitado el tér-mino a una ganancia pecuniaria o material, sino que denota cualquier forma de ventaja ... El estatuto penaliza el tratar o lograr un beneficio por pretender ejercer una influencia —real o imaginaria— en cualquier forma en la conducta de un funcio-nario, en lo que respecta al ejercicio de sus funciones. (Enfasis en el original.) Pueblo v. Luzón, supra, pág. 320.

Aunque reconocemos que el citado artículo no es aplicable a aquella conducta que pretenda intervenir en el ánimo de un funcionario federal, ello no es óbice para nutrir el discernimiento judicial de los elementos del delito de “influencia indebida” como medida para anular el contrato entre el señor Casiano, Jr. y Borintex. Se trata de princi-pios que se desbordan más allá del cauce penal, que es sólo uno de los medios para dar vigencia al postulado de buena política pública de que “nadie tiene derecho a un trato pre-ferente y ventajoso basado en el dinero, la ventaja o la mejor relación personal”. In re Franco Soto, 115 D.P.R. 740, 752 (1984).

No hacerlo, es olvidar que el “juez tiene el deber, dentro de los límites de su poder de innovación, de mantener una relación entre el Derecho y la Moral, entre los preceptos de la Ciencia Jurídica y los de la razón y recta conciencia”. B. Cardozo, La naturaleza de la función judicial (traducción primera, edición inglesa de 1921), Buenos Aires, Eds. Arayú, 1955, pág. 107. A tono con esa admonición, recha-zamos refrendar esa práctica. Incumbe a la Asamblea Le-gislativa establecer las excepciones, si algunas, respecto al ejercicio remunerado de influencias sobre funcionarios gubernamentales.

IV

Como expusimos, el tribunal de instancia resolvió que el señor Casiano, Jr. contrajo con la demandada Borintex una obligación válida como asesor-consultor y valoró sus servi-cios en $5,000. Aunque esa determinación se fundamentó en invocar erróneamente la doctrina de la revisibilidad del contrato (rebus sic stantibus) —Casera Foods, Inc. v. E.L.A., 108 D.P.R. 850 (1979)— los planteamientos de Bor-intex reflejan que el señor Casiano, Jr. prestó servicios le-gítimos (asesor-consultor) cuantificables razonablemente en esa suma, por lo cual es acreedor a la misma. A fin de cuentas, la revisión se da contra la sentencia y no contra sus fundamentos. Zorniak Air Servs. v. Cessna Aircraft Co., 132 D.P.R. 170 (1992); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988); Sánchez v. Eastern Air Lines, Inc., 114 D.P.R. 691, 695 (1983). La prueba determina el remedio y marca la ruta para el derecho aplicable en la difícil tarea de aproximarnos al ideal de la justicia.

La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón emitió opi-nión disidente. El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri no intervino.

Opinión disidente emitida por la

Juez Asociada Señora Na-veira de Rodón.

El Sr. Manuel A. Casiano, su esposa, la Sra. Nora Ca-siano, y la sociedad de bienes gananciales compuesta por ambos presentaron una demanda ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, sobre incumplimiento de contrato y cobro de dinero contra Borintex Manufacturing Corpora-tion() (en adelante Borintex) y Enrique Lifschitz. Alegaron que entre el codemandante Manuel Casiano y la parte de-mandada se suscribió un Contrato de Consultoría() me-diante el cual el codemandante recurrente proveería servi-cios profesionales con miras a ayudar a la parte demandada a obtener una garantía prestataria de la enti-dad gubernamental federal Farmer’s Home Administra tion (FHA) del Departamento de Agricultura de Estados Unidos. Según la parte recurrente, la parte demandada le adeuda la suma de cincuenta mil dólares ($50,000), la cual fue pactada como pago por sus servicios de asesoría y consultoría. Borintex y Lifschitz contestaron la demanda, negando que la parte demandante rindiera “servicios que ameriten el pago de la suma de $50,000 o suma alguna”. Adujeron entre las defensas afirmativas que “[e]l contrato de haber existido, [era] nulo por ser contrario a la política pública”.

Luego de un juicio en los méritos, el foro de instancia dictó sentencia, declarando con lugar la demanda. Deter-minó “que como cuestión de hecho y de derecho el señor Casiano tenía dos obligaciones a tenor con el contrato, la primera obligación era como asesor y consultor, la segunda era utilizar su influencia como funcionario para conseguir la aprobación del préstamo lo antes posible”. Concluyó, además, que éste “asesoró a la parte demandada en varias reuniones y le explicó a qué personas tenían que visitar y cómo tenían que presentar su solicitud y todos los pasos que se requerían para las aprobaciones”. También concluyó que el señor Casiano “utilizó su prestigio y su influencia como funcionario público federal para lograr trato prefe-rente ante los otros funcionarios federales”.

Como cuestión de derecho, resolvió que “la parte del contrato que le imponía al señor Casiano usar su influen-cia para adelantar la aprobación del préstamo [era] nula por ser contraria a la política pública del Estado y a la sana administración que debe prevalecer en una sociedad”. No obstante, concluyó que prevalecía como válida la parte del contrato sobre la consejería y asesoría que realizó el señor Casiano a favor de la parte demandada. Tomando en con-sideración esas conclusiones de hecho y de derecho, conce-dió como justa compensación al señor Casiano la suma de cinco mil dólares ($5,000) por los servicios prestados.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante re-currió ante este Tribunal planteando la comisión de tres (3) errores:

1. Erró el Honorable Tribunal Superior de Puerto Rico al determinar que el demandante, señor Casiano, tenía dos obli-gaciones para con la parte demandada, tales como el servir de asesor y consultor y el utilizar influencias personales con los empleados o funcionarios públicos; todo ello contrario a la prueba que desfiló en el Tribunal en la vista en su fondo.
2. Erró el Tribunal Superior al no ordenar, mediante la Sen-tencia, al pago total de la suma acordada en el contrato a pesar de haber declarado válida la obligación en éste contraída.
3. Erró el Honorable Tribunal Superior, en la aplicación del derecho según fue aplicado, y al ejercer su función moderadora sin justa causa para ello, ignorando el mandato expreso de ley que tienen los Tribunales de Justicia de respetar y hacer cum-plir los contratos privados.

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Para la correcta adjudicación del caso de autos debemos determinar si en el contrato en controversia había una obligación para utilizar indebidamente influencias perso-nales para lograr un trato preferente en algún asunto ante la consideración del Gobierno.

De la exposición narrativa de la prueba y de los docu-mentos presentados en evidencia surgen los siguientes da-tos que exponemos a continuación. Para la fecha en que se celebró la vista en su fondo el señor Casiano era dueño y presidente del Periódico Caribbean Business, la Revista •Imagen y del Puerto Rico Business Digest. También era asesor del Comité Ejecutivo del Gobernador de Puerto Rico, consejero y asesor con respecto a la posición de Puerto Rico en el proyecto de la Cuenca del Caribe y miem-bro del Consejo Nacional del Small Business Administration en Washington. Anterior a esto, administró la Oficina de Fomento Económico por aproximadamente tres (3) años, hasta que en 1973 se retiró de su cargo para incur-sionar en negocios propios. Entre éstos, creó una compañía para dar asesoramiento y obtener financiamiento para el desarrollo de industrias. Al momento de la vista en su fondo, estaba dedicado primordialmente al desarrollo del periódico y las revistas. Por último, también formó parte de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fo-mento, cargo al cual dejó de pertenecer en 1979.

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En Unisys v. Ramallo Brothers, 128 D.P.R. 842 (1991), reiteramos la norma firmemente establecida de que la li-bertad de contratación no es irrestricta, ya que está atem-perada por el Art. 1207 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3372, el cual consagra el principio de la autonomía de la voluntad de los contratos y, a la vez, dispone que las partes contratantes “pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público”.

Con respecto al significado de “orden público”, hemos expresado:

“Orden público” es el conjunto de valores eminentes que guían la existencia y bienestar de una sociedad. El concepto orden público recoge y ampara un interés social dominante por su trascendencia, por el número de personas que afecta y’ por la valía de los derechos que tiende a proteger. Wiley v. Livingston, 376 U.S. 543, 549-50 (1964). En gran medida el orden público es acopio de normas de moral y de ética pública que en ocasio-nes alcanzan su exposición en ley, pero que aun sin esa expresa declaración legislativa, constituyen principios rectores de sabio gobierno nacidos de la civilización y fortalecidos por la cultura, la costumbre, por la manera de ser, en fin por el estilo de una sociedad. Castán ve tanto en la costumbre como en la ley el modo de manifestación de la voluntad social predominante. Derecho Civil, Tomo 1, Vol. 1ro, Décima Edición (1962), pág. 335. Hernández v. Méndez & Assoc. Dev. Corp., 105 D.P.R. 149, 153 (1976).

Allí también expresamos que, según Manresa, al ha-blarse de contratos

“[e]l orden público ... representa el interés público, social y de ley en el Derecho privado, lo permanente y esencial de las ins-tituciones, lo que aún favoreciendo a algún individuo en quien se concreta el derecho, no puede quedar a su arbitrio .... La evolución jurídica camina decididamente hacia una infiltración cada vez mayor de elementos éticos y sociales, de tono impera-tivo que de modo general en absoluto disciplinarán las relacio-nes de derecho privado, imprimiéndoles carácter público a ex-pensas del principio de autonomía de la voluntad que, de esta suerte, va perdiendo volumen en su clásica y amplia esfera de acción. (S. 2 de abril de 1946.)” Manresa, Comentarios al Código Civil Español, Tomo 8, Vol. 2, Sexta Ed. (1967), págs. 381 y 383. Hernández v. Méndez & Assoc. Dev. Corp., supra, págs. 153-154.

Como expresamos en Unisys v. Ramallo Brothers, supra, el orden público es parte de la política pública que permite y contribuye a una mejor convivencia social.

Con este trasfondo, pasemos a analizar si el uso de in-fluencias personales para lograr un trato preferente en al-gún asunto ante la consideración del Gobierno es contrario al orden público. Nuestra posición en cuanto a esto es clara. Así lo establecimos en In re Franco Soto, 115 D.P.R. 740, 751-752 (1984), al expresar:

El pretender ejercer una influencia —expresa o sutil, real o imaginaria— sobre los órganos administrativos o judiciales ad-judicativos y sus funcionarios, representa un interés apre-miante debidamente tutelado por el Estado moderno.
La premisa es sencilla, pero de inconmensurable valor: en un régimen de leyes nadie tiene derecho a un trato preferente y ventajoso basado en el dinero, la ventaja o la mejor relación personal. Nuestra administración pública está cimentada en el fiel desempeño del ejercicio por los funcionarios públicos, sin que para ello medie paga adicional alguna o consideraciones extrañas a los méritos del asunto en cuestión.

Ahora bien, esto no significa que por el mero hecho de conocer personalmente a un funcionario, ya sea por una relación social o profesional, se deba pensar que una persona se está tratante» de aprovechar o ejercer una influen-cia indebida sobre aquel que tiene el poder decisional. Es una inescapable realidad que el mundo de hoy se torna cada vez más complejo y que el trámite ante la burocracia gubernamental puede ser a veces un largo, angustioso y complicado proceso para obtener ya sean servicios, contra-tos o permisos del Estado para llevar a cabo diversas actividades. Aquellas personas que han pasado por esta experiencia conocen los trámites a seguir, las personas a quienes se deben dirigir, los requisitos que se exigen y las circunstancias que podrían influir de manera favorable en la determinación del Estado sobre algún asunto pendiente. El uso de todos estos conocimientos, además de la expe-riencia y “pericia” que pueda haber adquirido una persona sobre cómo conducir y tramitar ciertos asuntos ante fun-cionarios del Estado, no se traduce a considerar que sus gestiones están permeadas o teñidas de influencias indebidas. Es indudable que este tipo de persona, de por sí, está en una situación más ventajosa que otro que desco-nozca los procedimientos y las personas a las cuales dirigirse. Cuando la solicitud de algún servicio, contrato o permiso cumple con los requisitos de ley, ninguna conside-ración extraña a los méritos del asunto en cuestión debe ser determinante para obtenerse.

Según el Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1984, pág. 822, “influencia” es el poder o autoridad de una persona para con otra u otras, o para intervenir en un negocio. El verbo “influir” se define, entre otros, como contribuir con más o menos eficacia al éxito de un negocio. Ciertamente, no hay nada inmoral en tratar de ejercer influencia para lograr el éxito en cual-quier tipo de gestión ante el Gobierno. La influencia a que se refiere el caso In re Franco Soto, supra, es aquella indebida. Ésta se ha definido como “[ijnfluencia ejercida sobre una persona a fin de intervenir con su libre voluntad”. I. Rivera García, Diccionario de Términos Jurí- dicos, 2da ed. rev., New Hampshire, Equity Publishing Co., 1976, pág. 133. Esta definición se da dentro del contexto del derecho de contratos, en específico con relación a la figura del dolo. Rivera v. Sucn. Díaz Luzunaris, 70 D.P.R. 181 (1949). Aún así, podemos aplicarla a la situación del caso de autos, ya que partimos de la premisa que de no ser por la influencia indebida, el funcionario no hubiese ac-tuado a favor de aquel que la ejerció. Si el actor no trata de intervenir con la libre voluntad del funcionario, no se da la influencia indebida. Si la influencia es un elemento adicio-nal ajeno a los méritos del caso, hay influencia indebida.

Por otro lado, “[t]oda persona que obtuviere o tratare de obtener de otra cualquier beneficio asegurando o preten-diendo que se halla en aptitud de influir en cualquier forma en la conducta de un funcionario o empleado público en lo que respecta al ejercicio de sus funciones”, está come-tiendo el delito de influencia indebida según tipificado en el Art. 213 del Código Penal, 33 L.P.R.A. sec. 4364. En Pueblo v. Luzón, 113 D.P.R. 315, 320 (1982), al interpretar este delito expresamos:

El precepto es amplio. Intenta tutelar el descargo honesto, libre de intervención o fuerza moral extraña en el ánimo de todo servidor en su función pública. Su prohibición se extiende a cualquier persona. No se limita a funcionarios o empleados públicos. Tampoco exige que el autor del acto se beneficie en su propio patrimonio. Basta que obtenga o intente obtener cual-quier beneficio, que puede ser pro un tercero. Adviértase que la definición estatutaria de beneficio abarca “[c]ualquier provecho, utilidad, ventaja, lucro, o ganancia, no estando limitado el tér-mino a una ganancia pecuniaria o material, sino que denota cualquier forma de ventaja”. Art. 7(6), 33 L.P.R.A. sec. 3022(6).
... El estatuto penaliza el tratar o lograr un beneficio por pretender ejercer una influencia —real o imaginaria— en cualquier forma en la conducta de un funcionario, en lo que respecta al ejercicio de sus funciones. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.)

Según la Prof. Dora Nevares-Muñiz, “[e]l delito se con-suma tan pronto la persona obtiene de otra el beneficio de la influencia indebida. El tipo incluye, además, la tentativa en tanto utiliza el verbo ‘tratare de obtener’. En ese caso el delito se consuma tan pronto lleve a cabo actos afirmativos dirigidos a obtener de otra persona un beneficio bajo el pretexto de ser capaz de influir en la gestión pública”. D. Nevares-Muñiz, Código Penal de Puerto Rico: revisado y comentado, San Juan, Ed. Rev. C. Abo. P.R., 1986, pág. 365. Es importante aclarar que al expresar el delito "funciona-rio o empleado público” se refiere a

... toda persona que ejerza un cargo o desempeñe una función retribuida o gratuita, permanente o temporal, en virtud de cualquier tipo de nombramiento, contrato o designación, para la rama legislativa, ejecutiva o judicial del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, o en cualquiera de sus municipios, agen-cias o corporaciones públicas, subdivisiones políticas y demás dependencias públicas. 33 L.P.R.A. sec. 3022.

El propósito que se persigue mediante esta disposición es tener un Gobierno libre de funcionarios faltos de ética y escrúpulos que puedan ser influidos y manipulados por fuerzas externas ajenas a los méritos de los casos ante su consideración. En estos tiempos en que la corrupción pa-rece haber invadido las esferas gubernamentales como una enfermedad sin cura, tenemos el deber de velar por que la confianza del Pueblo no se siga minando. El problema más bien es cómo regular, controlar y fiscalizar la conducta de los funcionarios más que cómo regular la conducta de aquellos que quieren influir a los funcionarios ya que, te-niendo control sobre las actuaciones de éstos, habrá menos probabilidad de que se dejen influir.

Como parte del andamiaje gubernamental para evitar el efecto nocivo del uso indebido de influencias con relación a los funcionarios públicos está " ‘[e]l Art. 212 [del Código Penal sobre oferta de soborno que] condena cierta conducta antisocial e indeseable, la cual corrompe o pretende co-rromper al funcionario público, quien debe descargar gra-tuitamente las obligaciones inherentes de su cargo sin que esté de por medio emolumento o cualquier beneficio adicio-nal al que por ley le corresponde’ ”. (Énfasis suplido.) Pue blo v. Carballosa y Balzac, 130 D.P.R. 842 (1992), citando a Pueblo v. Bigio Pastrana, 116 D.P.R. 748, 756-757 (1985). En este último, también expresamos:

Irreparable daño social se infligiría si el cumplimiento de los oficios del empleado público dependiese de las retribuciones im-propias que elementos inescrupulosos están dispuestos a ofre-cer y entregar; es el comportamiento de estos últimos el que se pretende reprimir al estatuir el delito de oferta de soborno. La gestión pública ha de realizarse sin que medie dinero o cual-quier tipo de beneficio. Éstos son totalmente extraños a la sana administración pública y al efectivo funcionamiento de nuestro sistema, el cual debe ser guiado por la justicia, la ley y el orden. Pueblo v. Bigio Pastrana, supra, pág. 757.

En 1985 se aprobó la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985 (3 L.P.R.A. sec. 1801 et seq.). Esta ley se creó para promover y preservar la integridad de los funcio-narios e instituciones públicas del Gobierno del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico, y expresa en su Exposición de Motivos que éste,

... como cuerpo político, está comprometido con una respon-sabilidad moral y con una responsabilidad ética en el sentido de obrar de acuerdo a unas normas y principios que rigen la con-ducta del buen vivir de su gente. Esa responsabilidad ética obliga a un continuo examen del comportamiento social y pú-blico de sus ciudadanos.
En todo momento, tiene el Estado que garantizar el respeto al derecho y la obediencia a la ley. Esta misión le es fundamental especialmente cuando se trata de la conducta de aquellos funcionarios públicos que lo representan como servidores.
Hay ocasiones en que, por desventura, surgen unas acciones improcedentes por parte de algunos funcionarios que, al incu-rrir en claras faltas a las normas de ética, ponen en riesgo la estabilidad del soporte moral del estado. Es intolerable que existan funcionarios públicos en representación de la adminis-tración del Gobierno que puedan lucrarse del patrimonio del pueblo. Los conflictos de intereses, especialmente financieros, en abierta violación a las leyes son también intolerables.
Para restaurar la confianza del pueblo en su Gobierno y en sus funcionarios públicos, cuando muchos de ellos han rebasado el nivel de lo tolerable, es preciso adoptar nuevas medidas le-gislativas que sean eficaces para prevenir y para penalizar el comportamiento delictivo de aquellos funcionarios que, en el desempeño de sus labores gubernamentales, vulneren los prin-cipios básicos de una ética de excelencia. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 12, supra, 1985 Leyes de Puerto Rico 708, 709.

El Secretario de Justicia, al comparecer a la Asamblea Legislativa en apoyo al proyecto que posteriormente se convirtió en la susodicha ley, expresó:

En los últimos años, ciertamente, han surgido a la luz pú-blica un sinnúmero de casos caracterizados por su alto conte-nido de corrupción. La incidencia de la conducta corrupta en la administración gubernamental resulta alarmante. La venta de influencias, el fraude, los conflictos de intereses y la conducta impropia e ilegal de muchos funcionarios públicos ha consti-tuido el tema que en los últimos años ha indignado el espíritu de nuestro Pueblo y ha minado su credibilidad en las institu-ciones de gobierno. (Énfasis suplido.) Informe Conjunto al Se-nado de las Comisiones de Asuntos del Ciudadano y Etica Gu-bernamental, de lo Jurídico, de Gobierno Estatal y de Hacienda de Mayo de 1985, pág. 2.

En el debate ante el Senado de Puerto Rico, el Senador Izquierdo Stella expresó que el pueblo “ha perdido la fe en las instituciones, porque ha habido mucha deshonestidad, corrupción, falsificación de documentos, utilización inde-bida de fondos públicos. Y este Proyecto va dirigido a esta-blecer unas normas claras para el comportamiento de los funcionarios públicos. Van a estar vigilados por el Pueblo que espera el comportamiento más honesto, el comporta-miento de ese funcionario que su mayor riqueza tiene que ser la oportunidad que le dan de servirle bien al Pueblo de Puerto Rico”. Diario de Sesiones de 29 de mayo de 1985, pág. 4828.

Según el Informe Conjunto al Senado antes citado, esta legislación recoge parte del esquema de la legislación federal y de las jurisdicciones estatales relacionadas con la ética gubernamental. Así se incorporó en ella un código de ética para los funcionarios y empleados de la Rama Ejecu-tiva, se establecieron restricciones para las actuaciones de ex servidores públicos y disposiciones relativas a los fun-cionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Rama Legislativa() Entre otras importantes prohibiciones con-tenidas en esta ley están las de 3 L.P.R.A. sec. 1823. Toda la política gubernamental va encaminada a tratar de evi-tar que circunstancias ajenas a los méritos de los asuntos ante la consideración del Gobierno influyan en la decisión del funcionario. Se trata de evitar hasta la apariencia de conflicto de intereses, favoritismo y de posibles influencias indebidas()

En el ámbito federal se ha resuelto que un contrato en el cual una oficial gubernamental se compromete con una persona a usar sus influencias para lograr obtener un con-trato con otro oficial del Gobierno a cambio de una compen-sación monetaria, es contrario a la moral y al orden públicos. Oscanyan v. Arms Co., 103 U.S. 261 (1880). El Tribunal Supremo federal indicó en dicho caso que el uso de la influencia fue la causa del contrato. El demandado, una corporación americana, acordó pagarle al deman-dante, Cónsul General del Gobierno Otomano, por el uso de sus influencias para lograr venderle armas a un repre-sentante del Gobierno de Turquía. Como aclaración histó-rica, recordemos que para 1880 Turquía era también cono-cido como el Imperio Otomano.

De manera tajante, el Tribunal Supremo federal ex-presó que ese tipo de contrato es corrupto en su origen; que los servicios estipulados y prestados estaban prohibidos por consideraciones de moral y política públicas que deben prevalecer en todo momento y en todos los países, y sin los cuales la fidelidad a la confianza pública sería como un negocio o venta y no un deber. El Tribunal consideró que como Oscanyan, el demandante era un representante de su Gobierno y que estaba impedido de asumir posición alguna en conflicto con los intereses y la política de su Gobierno. Añadió que cuando otras consideraciones intervienen en el ejercicio de su deber, la confianza en la comunidad sufre. En este caso lo que motivó a Oscanyan fue la posibilidad de ganar dinero por la venta de las armas. Expresa el Tribunal que la influencia personal ejercitable sobre un oficial del Gobierno en la obtención de un contrato no es un artí-culo vendible en nuestro sistema de leyes y moral. Citando otro caso, manifiesta que cualquier cosa que tienda a intro-ducir otros elementos en las acciones del Gobierno está en contra de la política pública. El único factor que debe con-siderarse es de qué modo más eficiente y económico se lo-gra el bienestar de la comunidad.

Lo más importante que establece este caso es que hay que distinguir entre el ofrecimiento de servicios profesio-nales versus solicitud personal. Los contratos por servicios profesionales son totalmente legítimos e incluyen, por ejemplo, proveerle toda la información necesaria al funcio-nario para que éste tome la decisión que mejor sirva a los intereses de la comunidad.

Sin embargo, no son válidos los contratos que involu-cran aquellas situaciones en que en vez de darle a los fun-cionarios del Gobierno la información que debe guiar pro-piamente su juicio, la influencia personal es el medio para asegurar una acción. En otras palabras, hay venta de in-fluencia a cambio de una remuneración. Véase, también, Valdes v. Larrinaga, 233 U.S. 705 (1914). Allí el Tribunal Supremo federal, en un caso originado en el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico, resolvió que no es contrario a la política pública que un ex funcio-nario del Gobierno pacte honorarios por servicios profesio-nales para ayudar a una persona en todos los pasos, planes y cuestiones técnicas para lograr obtener una franquicia del Gobierno. En dicho caso, el tribunal examinó las cartas que intercambiaron las partes y concluyó que no surge de éstas lenguaje que implique conducta impropia.

Este caso refleja el desarrollo de la doctrina esbozada en Tool Company v. Norris, 69 U.S. 45 (1864), de que pactar honorarios contingentes si se logra éxito en un asunto ante el Gobierno es contrario a la política pública. La regla federal actual establece que, en ausencia de ley o reglamen-tación, los tribunales rechazarán obligar a cumplir un con-trato por honorarios contingentes sólo cuando un esfuerzo por introducir influencia personal indebida se intenta u ocurre de hecho. Racquet Club, Inc. v. Lipper, 373 F.2d 753 (1er Cir. 1967). Allí también se indica que los tribunales han reconocido que el Gobierno puede declarar que son contrarios a la política pública ciertos honorarios pagados en conexión con unas categorías de contratos definidos. Por eso han determinado que una declaración de tal natura-leza derrota el esfuerzo de una parte por recobrar honorarios. Racquet Club, Inc. v. Lipper, supra, pág. 754. Algunos tribunales han determinado que es legítimo que una persona que no es un funcionario o empleado del Go-bierno pueda acordar en un contrato usar su influencia o sus conexiones personales meramente para ganar acceso a un oficial público o hasta para instar a dicho oficial a favo-recer la propuesta de su cliente, siempre y cuando la per-suasión se haga sobre los méritos de la propuesta y no sobre otro fundamento. Industries, Investments, Etc. v. Panelfab Intern., 529 F.2d 1203 (5to Cir.1976), y casos allí citados. En este caso, contrario a Oscanyan v. Arms Co., supra, no se trataba de un oficial gubernamental que acordó usar su posición oficial para influir a otro oficial de su mismo Gobierno. Este tipo de acuerdo es ilegal y contrario a la política pública.

El a veces complicado camino que hay que recorrer cuando se trata de obtener algún servicio o contrato del Gobierno ha hecho necesario que se legisle al respecto.() Aquellas personas que ofrecen sus servicios profesionales para recorrer este camino lo hacen válidamente. Aquellas personas que quieren atajar el camino por medios inescru-pulosos al tratar de ejercer influencia indebida sobre los funcionarios no tienen cabida en nuestro sistema democrático. No podemos permitir que esto ocurra bajo cir-cunstancia alguna.

Para probar que una persona ejerció o trató de ejercer influencia indebida, se deben traer hechos que convenzan al juzgador que la persona se trató de aprovechar de su posición o relación con el funcionario para intervenir con su libre voluntad con el propósito de obtener un trato pre-ferente o ventajoso, o que expresa o implícitamente ase-guró o aparentó que se hallaba en posición de influir en cualquier forma al funcionario en lo que respecta al des-cargo de sus funciones. Esto, claro está, no impide m hace ilegal que una persona trate de convencer a un funcionario e influir en su decisión a base de los méritos de la propuesta. Naturalmente, el hecho de si ha habido el uso de influencia indebida se determinará caso á caso, ya que las situaciones en que se puede dar son muy diversas, lo que nos impide establecer una regla limitada e inflexible.

En el caso de autos, los hechos no demuestran que hubo influencia indebida. Veamos por qué.

H — I HH ! — I

En la carta contrato que suscribieron ambas partes, el señor Casiano se obligó y el señor Lifschitz aceptó, en su capacidad personal y como presidente de Borintex, que por la suma de cincuenta mil dólares ($50,000) aquél le ofrece-ría servicios profesionales de consultoría para tratar de ob-tener una garantía prestataria del FHA y que se esforzaría por lograr esto en el tiempo más breve posible.

Surge de la Exposición Narrativa de la Prueba que las partes celebraron varias reuniones. Inicialmente, en éstas, el señor Lifschitz le informó al señor Casiano del proyecto que se proponía a desarrollar, los trámites que se habían hecho y la necesidad de obtener la garantía prestataria para poder lograr la aprobación de un préstamo del Banco Gubernamental de Fomento y así establecer un negocio. Una preocupación de la parte demandada era el tiempo que podría demorar la aprobación de la garantía prestataria. El señor Casiano asesoró al señor Lifschitz en cuanto a la forma y manera en que se debían hacer las presentaciones a los funcionarios del Gobierno, cómo se de-bían preparar las propuestas, cómo enfatizar las áreas a las cuales se acostumbra dar énfasis para conceder o no finalmente lo solicitado. Otra gestión que hizo el señor Ca-siano fue concertar y asistir a una cita con la directora de la FHA en Puerto Rico para presentarle los pormenores de proyecto. Esta presentación la hizo el socio del demandado. Posterior a esta reunión, Casiano le dio seguimiento a es-tas gestiones mediante vía telefónica. También se comu-nicó telefónicamente con un funcionario federal en Washington, que estaba encargado de los proyectos relacionados a la solicitud de los demandados, para ver qué prioridad se podía dar y cómo verían el caso. Admitió Ca-siano que lo conocía, pero que no era amigo de él. De esta comunicación se concertó una reunión y la directora de la FELA le hizo una presentación a dicho funcionario para ex-ponerle la viabilidad del proyecto.

En síntesis, estas fueron las gestiones que hizo el señor Casiano, las cuales tuvieron como resultado el que se ob-tuviese, en un lapso de tiempo relativamente corto, la ga-rantía prestataria. De esto, el contrato, las reuniones y las gestiones realizadas por el señor Casiano, el tribunal de instancia concluyó que éste tenía dos (2) obligaciones: la primera era como asesor y consultor, y la segunda era uti-lizar su influencia personal como funcionario para conse-guir la aprobación del préstamo lo antes posible. También determinó que utilizó su prestigio y su influencia ante los otros funcionarios federales. No podemos estar de acuerdo.

Luego de evaluar la prueba documental y examinar las gestiones que hizo el señor Casiano, según surgen de la Exposición Narrativa de la Prueba, contrario a la mayoría de este Tribunal, no albergamos la menor duda de que él no contrató para ejercer ni trató de ejercer influencia indebida. Indudablemente, por su experiencia estaba en mejor posición que otros para conseguir la garantía pres-tataria, ya que estaba familiarizado con los trámites a se-guir, las personas ante las cuales presentar los proyectos y la manera más beneficiosa de hacerlo. Ni del contrato ni de las gestiones que realizó surge que incurriera en algún tipo de práctica impropia. No se desprende de los hechos que su propósito fuera intervenir indebidamente con la libre vo-luntad de los funcionarios gubernamentales. Su objetivo fue, más bien, hacer viable, facilitar, agilizar y simplificar los trámites para lograr el éxito de la gestión que le fue encomendada. Los hechos tampoco demuestran que ex-presa o implícitamente aseguró o pretendió hacer creer que se hallaba en posición de influir en cualquier forma al fun-cionario en lo que respecta al ejercicio de sus funciones. Como dijéramos anteriormente, el mero hecho de conocer a las personas que tienen el poder decisional en el Gobierno no convierten sus gestiones, automáticamente, en impro-pias o indebidas. En este caso, la parte demandada no probó su defensa afirmativa de que pactó para utilizar in-fluencia indebida. Tampoco demostró con hechos de qué forma fue indebida la intervención del señor Casiano en la consecución de la garantía prestataria.

IV

Por todo lo anteriormente expuesto, entendemos que el contrato de servicios profesionales objeto de esta controver-sia es válido. Habiéndose pactado los honorarios libre y voluntariamente por personas versadas en los negocios, és-tos son exigibles y no vemos razón alguna para reducir la cantidad acordada. Ramírez, Segal & Látimer v. Rojo Ri-gual, 123 D.P.R. 161 (1989). Tampoco existe “la excesiva onerosidad que alcance dimensiones de mala fe, que niegue aquellas normas de conducta colectiva que han de ser ob-servadas por toda conciencia honrada y leal, connaturales a la contratación ...”. López de Victoria v. Rodríguez, 113 D.P.R. 265, 270 (1982).

Por todo lo antes expuesto, disentimos de la opinión que hoy emite la mayoría. Entendemos que lo que procede es modificar la sentencia dictada por el foro de instancia para que se ordene el pago al demandante, Manuel A. Casiano, Jr., la totalidad de los honorarios pactados en el contrato de servicio, esto es, cincuenta mil dólares ($50,000).

      (1) El juzgador puede examinar todas las circunstancias concurrentes al otorga-miento de un contrato para determinar la intención de las partes. Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64, 70 (1983); Coop. La Sagrada Familia v. Castillo, 107 D.P.R. 405, 417 (1978).
      Este enfoque jurisprudencial tiene su génesis en el Art. 1234 del Código Civil, que dispone:
      “Para juzgar la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato.” 31 L.P.R.A. sec. 3472.

      (2) En el argot boricua estamos ante una “pala con paga”.

        (1) El 14 de febrero de 1991 se nos informó que la codemandada Borintex Manufacturing Corporation se encontraba acogida a los procedimientos en la Corte de Quiebras federal, al amparo del Capítulo 7 de la Ley de Quiebras federal. Por lo tanto, el 15 de marzo dé 1991 paralizamos los procedimientos en cuanto a dicha codemandada.

      (2) La carta contrato dispone:
      “You have sought my services as a consultant in connection with a loan guarantee you are seeking from the Farmers Home Administration of the U.S. Department of Agriculture.
      “I agree to use my best efforts to assi[s]t you in effectuating the above transaction in as expeditious a time frame as possible.
      “My fee for the above services will be $50,000 (fifty thousand dollars) payable within 10 days after you have received disbursement of the first loan proceeds from the financial institution disbursing under the Farmers Home Administration guarantee.
      “It is understood that my fee is deemed earned only if Borintex Manufacturing Corp., receives the loan guarantee described above and any disbursements are made under this guarantee.”

      (3) Entre las prohibiciones éticas de carácter general más pertinentes se encuen-tran aquellas contenidas en la Sec. 1822(c), (d) y (e):
      “Ningún funcionario o empleado público utilizará los deberes y facultades de su cargo ni la propiedad o fondos públicos para obtener, directa o indirectamente para él, para algún miembro de su unidad familiar, ni para cualquier otra persona, nego-cio o entidad, ventajas, beneficios o privilegios que no estén permitidos por ley.” 3 L.P.R.A. sec. 1822(c).
      “Ningún funcionario o empleado público solicitará ni aceptará bien alguno de valor económico como pago por realizar los deberes y responsabilidades de su empleo aparte del sueldo, jornal o compensación a que tiene derecho por su función o empleo público.” 3 L.P.R.A. sec. 1822(d).
      “Ningún funcionario o empleado público aceptará o solicitará de persona al-guna, directa o indirectamente, para él, para algún miembro de su unidad familiar, ni para cualquier otra persona, negocio o entidad, bien alguno de valor económico, incluyendo regalos, préstamos, promesas, favores o servicios a cambio de que la actuación de dicho funcionario o empleado público esté influenciada a favor de esa o cualquier otra persona.” (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 1822(e).

      (4) Es importante señalar que los cánones de ética judicial y el Código de Ética Profesional también contienen cánones específicos sobre “influencia indebida”. 4 L.P.R.A. Ap. IV-A y Ap. IX. Los cánones aplicables a los jueces establecen una sección completa titulada De las influencias indebidas, donde,'por ejemplo, se expresa que el Juez no debe usar su poder o prestigio para su beneficio personal. Por otro lado, el Canon 11 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX, expresa, inter alia, que el abogado debe tener sumo cuidado en abstenerse de tratar de ejercer una influencia o presión indebida en la tramitación de cualquier asunto sometido ante la conside-ración judicial. Véase también el Canon 36 sobre publicidad o anuncios del abogado y el Canon 6 sobre la conducta ante agencias gubernamentales, 4 L.P.R.A. Ap. IX.

      (5) No podemos perder de vista que varios de estos casos fueron resueltos hace muchos años y que actualmente el Gobierno federal ha aprobado leyes que tratan esta cuestión específicamente, entre las cuales se destacan las siguientes: 5 U.S.C. Ap. 4, sec. 401 et seq., la cual establece restricciones a ex empleados de las Ramas Ejecutiva y Legislativa; 41 U.S.C. sec. 251 et seq. y sec. 423, sobre procedimientos para obtener contratos de servicios y propiedades con el Gobierno federal; 31 U.S.C. see. 1352, sobre la limitación del uso de ciertos fondos federales para influir en ciertas transacciones con el Gobierno federal. Esta última ley de reciente aprobación está ampliamente discutida en el artículo de T.M. Susman y C.S. Marsh, Byrd Shot: Congress Takes a Broad Aim at Government Contract Lobbyists, 37 Federal Bar News & Journal 387 (1990).


source: Caselaw Access Project

license: Public Domain

text:
      In re Conferencia Judicial de Puerto Rico.
    Número:-

      Resuelto: 14 de abril de 1993
   RESOLUCIÓN

Correspondiendo al deseo expresado por el Ledo. Ernesto L. Chiesa Aponte de renunciar a la posición de Pre-sidente del Comité Directivo de la Conferencia Judicial, el Tribunal acepta la referida renuncia, no sin antes expresar su reconocimiento al licenciado Chiesa Aponte por su labor como Presidente de dicho comité y agradecer su ¿portación desinteresada al mejoramiento de la profesión y de la ad-ministración de la justicia en Puerto Rico.

En conformidad con nuestra Orden de 30 de junio de 1987, se designa como Presidenta del Comité Directivo de la Conferencia Judicial a la Leda. Isabel Picó Vidal para sustituir al Ledo. Ernesto L. Chiesa Aponte.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado Señor Hernández Denton no intervino.

(.Fdo.) Francisco R. Agrait Liado Secretario General


author: El Juez Asociado Señor Hernández Denton

text:
    Unidad Nacional de Trabajadores de la Salud, etc., demandantes y recurridos, v. José E. Soler Zapata, Secretario de Salud, etc., demandados y recurrentes.

      Número: RE-91-461

      Resuelto: 16 de abril de 1993

      Anabelle Rodríguez, Procuradora General, y María Adaljisa Dávila, Procuradora General Auxiliar, abogadas del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, peticionario; Raúl Santiago Meléndez, del Bufete Pérez Muñiz & Santiago Meléndez, abogado de la Unión Nacional de Trabajadores de la Salud, recurrida.
   El Juez Asociado Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

Recurre ante nos el Secretario de Salud de una senten-cia del Tribunal Superior que declaró inconstitucional de su faz y le impide poner en vigor una orden administrativa que prohíbe cualquier actividad dirigida a fomentar la par-ticipación de los empleados en asociaciones u organizacio-nes —así como la distribución de hojas sueltas y literatu-ra— en las áreas de cuidado inmediato al paciente de las facilidades del Departamento de Salud, so pena de sufrir medidas disciplinarias severas que pueden incluir el des-pido permanente. Sostiene el recurrente que los hospitales no son foros públicos, por lo que la orden administrativa es válida. Por su parte, la parte recurrida argumenta que la naturaleza del foro es impertinente, toda vez que la refe-rida orden adolece de vaguedad.

Por entender que, a la luz de la doctrina de foro público, el interés de los recurridos en solicitar o distribuir un material informativo en las áreas de cuidado inmediato al pa-ciente, o durante sus horas laborables, no puede prevalecer contra el interés del Estado en preservar las facilidades hospitalarias para los fines que fueron creadas, revocamos.

I

El 22 de octubre de 1990 el Secretario de Salud emitió una circular titulada “Prohibición de no solicitación” (sic). Anejo 3.() Ésta se hizo llegar a los empleados de ese De-partamento junto con el cheque correspondiente a la úl-tima quincena. En síntesis, la circular prohibía que du-rante horas de trabajo se realizara en las facilidades del Departamento de Salud cualquier actividad dirigida a fo-mentar la participación de los empleados en asociación u organización alguna. También prohibía en todo momento, incluso durante horas de almuerzo y de descanso, la distri-bución de hojas sueltas y de literatura en esas facilidades. Como penalidad por violar la prohibición, la Administra-ción podría tomar “la medida que estime necesaria” (Anejo 3), inclusive el despido permanente.

El 28 de noviembre de 1990, la Unión Laboral de Enfer-meras y Empleados de la Salud presentó una solicitud de injunction y sentencia declaratoria para impugnar la vali-dez de dicha orden.() El 5 de diciembre de 1990, la Unión Nacional de Trabajadores de la Salud hizo lo propio.() Ale-garon que la Circular de 22 de octubre de 1990 violenta los derechos de libre expresión y asociación de los empleados públicos, adolece de amplitud excesiva y vaguedad, y les niega la igual protección de las leyes. Ambos recursos fue-ron consolidados.

Posteriormente, el 28 de diciembre de 1990, la Secreta-ria Interina de Salud emitió una “Orden aclaratoria sobre la prohibición de solicitación”. Dicha circular provee lo si-guiente:

Se proh[í]be la solicitación, por cualquier persona y en cual-quier momento en las áreas de cuidado y servicio al paciente, según se definirán más adelante.
Se proh[í]be a los empleados solicitar durante sus horas de trabajo.
Por solicitar se entiende el que una persona ofrezca o reciba, fomente, distribuya, gestione, información o materiales relacio-nados con la participación y/o cooperación de empleados en ac-tividades, organizaciones, negocios o asociaciones. También, que se distribuya, gestione, reciba información y materiales, excepto aquellos que son parte integral de las funciones inhe-rentes del empleado del Departamento de Salud y/o AFASS. Por materiales se entiende cualquier objeto, ... manuscritos, ... hojas sueltas, ... etc.
Las áreas de cuidado y servicio al paciente se definen como las habitaciones de los pacientes o cualquier otro lugar donde éstos reciben cualquier tipo de tratamiento o atención médica, corredores adyacentes ... salas de recepción en los pisos de los pacientes, así como en los pisos que son frecuentemente utili-zados por los pacientes. Anejo 5, págs. 1-2.

Además, la circular faculta al director de cada institu-ción para designar otras áreas en que estará vedada o per-mitida la solicitación, haciendo constar las designaciones en un memorando que se publicará. Al designar las áreas, tomará en consideración que la solicitación no debe inte-rrumpir los servicios a prestarse a los pacientes ni la tran-quilidad que debe prevalecer en el área. Finalmente, la circular reitera que la Administración podrá tomar la me-dida que estime necesaria en casos de violación de las nor-mas sobre solicitación, incluso el despido permanente.()

El tribunal de instancia celebró una conferencia sobre el status del caso. A preguntas del juez, la representación legal del Departamento de Salud admitió que no era la in-tención de esa entidad aplicar la prohibición de solicitación a actividades tales como el reclutamiento para planes mé-dicos, solicitud de donaciones para causas cívicas o visitas a pacientes por grupos religiosos.() Oída la argumentación de las partes, el tribunal decretó mediante sentencia la nulidad de la prohibición de 22 de octubre de 1990 y su consecuente aclaración de 28 de diciembre de 1990. Expi-dió un interdicto permanente contra el Departamento de Salud para prohibir que se pusiera en vigor. Concluyó que tanto la prohibición de 22 de octubre de 1990, como la or-den aclaratoria de 28 de diciembre de 1990, adolecían de amplitud excesiva por restringir de manera absoluta el tiempo y lugar de la expresión e incidir sobre su contenido. En vista de dicha conclusión, estimó innecesario discutir si, a la luz de la doctrina de foro público, el hospital es o no un foro público, semipúblico o no público.

En su recurso el Secretario de Salud señala que erró el foro de instancia al declarar inconstitucional la orden por amplitud excesiva sin antes determinar si los hospitales són o no foros públicos a la luz de la doctrina expuesta en Perry Ed. Assn. y. Perry Local Educators’ Assn., 460 U.S. 37 (1983). Sostiene que ello es requisito de umbral antes de determinar cuál es el alcance de la facultad del Estado al intervenir con el ejercicio de la libertad de expresión en un foro en particular. Argumenta que los hospitales no son foros públicos, por lo que el Estado puede reglamentar el ejercicio de la libertad de expresión en éstos siempre que lo haga de manera razonable y no discriminatoria. Entiende, además, que la Orden de 22 de octubre de 1990, según modificada por la Orden de 28 de diciembre de 1990, reúne los requisitos de validez constitucional, tanto a la luz de la doctrina de foro público como a la luz de la doctrina de balance de intereses.

El Secretario de Salud aduce varios fines para justificar la prohibición. Ésta pretende asegurar, en los hospitales, el ambiente de tranquilidad indispensable para la pronta re-cuperación de los pacientes. Promueve que los corredores permanezcan despejados para hacer viables el libre trán-sito de los pacientes. Pretende, además, asegurar que el personal rinda sus labores eficientemente, sin distraccio-nes y sin que se afecten sus relaciones interpersonales por discusiones ajenas a sus deberes. Finalmente, la prohibi-ción persigue eliminar el inconveniente de los desperdicios de papel generados por la distribución de hojas sueltas y otro tipo de literatura.

Por su parte, la Unión Nacional de Trabajadores de la Salud sostiene que la prohibición de 22 de octubre de 1990, aún a la luz de la Orden aclaratoria de 28 de diciembre del mismo año, es inconstitucional. Señala que se presta a la implantación arbitraria y adolece de vaguedad, ya que una persona de inteligencia promedio no sabría con certeza qué se pretende prohibir. Alegan, además, que la prohibición se aplica de manera discriminatoria, en violación a la norma constitucional de la igual protección de las leyes. En vista de esos defectos, dicha Unión afirma que la orden es nula, por lo que es innecesario entrar a determinar si el hospital es o no un foro público. Expuesta la controversia, pasemos a examinar la doctrina aplicable.

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Primero, debemos determinar si las doctrinas de vaguedad y amplitud excesiva pueden utilizarse para analizar la validez de una reglamentación gubernamental del ejercicio de la libertad de expresión, sin que sea necesario tener antes en cuenta si el foro al cual le aplica dicha reglamentación es o no público. Las doctrinas de vaguedad y de amplitud excesiva fueron desarrolladas por el Tribunal Supremo federal para enfrentar controversias en las cuales esté implicada la libertad de expresión. Se utilizan para impugnar la constitucionalidad de una ley de su faz, y no meramente según aplicada a los hechos del caso particular. Como excepción a las normas de legitimación {standing), estas doctrinas permiten determinar si la ley afectaría los derechos de terceras personas que no se encuentren ante el tribunal.() Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891, 898 esc. 5 (1987). El tribunal, además, considera si existen otros medios más precisos o menos onerosos que el Estado pudo haber empleado al reglamentar la expresión. R. Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1988, Vol. II, págs. 1319-1320.

A pesar de que tienen elementos en común, debemos tener cuidado de no confundirlas. Una reglamentación que interfiere con la libertad de expresión es vaga si una persona de inteligencia promedio no queda debidamente advertida del acto u omisión que se pretende penalizar, y se presta a aplicación arbitraria y discriminatoria. Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 D.P.R. 568 (1992); Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988); Vives Vázquez v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 139, 144-146 (1973); Pueblo v. Tribunal Superior, 98 D.P.R. 750, 751-752 (1970).

Por otro lado, adolece de amplitud excesiva una reglamentación que aspire a prohibir o a castigar expresiones que no gozan de protección constitucional pero que, por razón de haber sido redactada o interpretada imprecisamente, tiene el efecto de proscribir comunicaciones constitucionalmente protegidas. Velázquez Pagán v. A.M.A., supra; Pueblo v. Hernández Colón, supra; Mari Bras v. Casañas, 96 D.P.R. 15, 23-24 (1968). Tanto en casos de vaguedad como de amplitud excesiva, la ley se declara nula de su faz y no puede ser aplicada válidamente a nadie.

Ambas doctrinas presuponen que hay un ejercicio del derecho a la libre expresión que no podría ser legítima-mente restringido por la reglamentación gubernamental. En Pueblo v. Hernández Colón, supra, pág. 899, expresa-mos que “[a]l considerar el planteamiento de amplitud ex-cesiva ... hay que tener presente que si no están afectados derechos de libertad de expresión y asociación constitucio-nalmente protegidos, no procede examinar la ambigüedad de [una reglamentación]”. También, en Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra, antes de pronunciarnos en cuanto a la vaguedad de la ordenanza en cuestión, deter-minamos que se trataba de un foro público donde el Go-bierno sólo puede sujetar la expresión a limitaciones de tiempo, lugar y modo. Puesto que la ordenanza carecía de guías sobre tiempo, lugar y modo, resolvimos que adolecía de vaguedad.

Por lo tanto, en la medida en que el tipo de foro determine el alcance del poder gubernamental de reglamentar la expresión, es indispensable identificar la naturaleza del foro antes de decidir si la reglamentación adolece o no de vaguedad o amplitud excesiva. La reglamentación, que podría resultar impermisiblemente vaga o excesivamente amplia si se aplica en un foro a cierto tipo de expresión, podría ser válida si se implanta en otro lugar. Por lo tanto, tiene razón el Secretario de Salud cuando señala que el tribunal de instancia debió entrar a discutir si los hospitales son o no son foros públicos.

I — I i — I

Como la Constitución federal determina el ámbito mínimo de protección que debemos reconocer en Puerto Rico, Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 618 (1987), examinemos los parámetros bajo la Primera Enmienda en lo referente al derecho a expresarse libremente en la propiedad pública. Al amparo de dicha enmienda se ha desarrollado la doctrina del foro público, que parte de la premisa de que no hay un derecho absoluto a ejercer la libertad de expresión en la propiedad pública.() El derecho a tener acceso a la propiedad pública para ejercer la libertad de palabra depende de las características de la propiedad en cuestión. International Soc’y for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee, 505 U.S. 672 (1992); Cornelius v. NAACP Legal Defense & Ed. Fund, 473 U.S. 788, 799 (1985); Perry Ed. Assn. v. Perry Local Educators’ Assn., supra, pág. 44.

En Perry Ed. Assn. v. Perry Local Educators’ Assn., supra, el Tribunal Supremo federal identificó tres (3) tipos de propiedad pública. El primer grupo lo componen aquellos lugares que, por tradición, han sido dedicados a la reunión pacífica y al debate público, tales como las calles, aceras y parques. Perry, supra, pág. 45. A estos lugares se les denomina “foros públicos tradicionales”. En ellos, el Gobierno no puede prohibir de manera absoluta el ejercicio de la libertad de palabra. Sólo podrá reglamentar el tiempo, lugar y modo de expresarse, siempre que la reglamentación sea neutral al contenido de la expresión, responda a un interés gubernamental significativo, limite la intervención a la mínima necesaria para alcanzar su objetivo (narrowly tailored) y deje abiertas alternativas para la expresión. Íd., pág. 46. Si la reglamentación establece clasificaciones o limitaciones por razón del contenido del mensaje, debe sobrepasar un escrutinio estricto. Es decir, debe responder a un interés gubernamental apremiante y debe limitar su interferencia a la mínima necesaria para alcanzar su objetivo.() Burson v. Freeman, 504 U.S. 191 (1992).

El segundo grupo lo componen los foros públicos por designación. Se compone de aquellas propiedades públicas que el Gobierno ha abierto a la actividad expresiva. Una vez abiertos, aplican en éstos las mismas limitaciones al poder gubernamental de reglamentar la expresión que se emplean en los foros públicos tradicionales. Perry Ed. Assn. v. Perry Local Educators’ Assn., supra, págs. 45-46. Dentro de esta categoría, el Gobierno puede designar foros públicos limitados. Éstos se abren para propósitos especí-ficos, tales como la discusión e intercambio de ideas por ciertos grupos o sobre ciertos temas. Por lo tanto, en esos casos, el derecho a expresarse se extendería sólo a otros grupos de carácter similar o a otros puntos de vista sobre el mismo tema. Íd., pág. 48; Cornelius v. NAACP Legal Defense & Ed. Fund, supra, págs. 802 y 806. Véase, además, City of Madison School District v. Wisconsin Employee Relations Commission, 429 U.S. 167, 175-176 (1976). El Go-bierno no puede crear estos foros por inacción, sino sólo deliberadamente. Cornelius, supra, pág. 802.

La tercera y última categoría de propiedades públicas la componen los foros no públicos. Ésta comprende aquellas propiedades públicas que no son ni foros públicos tradicionales ni foros públicos por designación. En éstas, la protección que ofrece la Primera Enmienda de la Constitución federal es menor. El Gobierno puede limitar la actividad expresiva a aquella que sea compatible con el objetivo para el cual fue creada esta propiedad pública. La reglamentación de la expresión será válida siempre que sea razonable, aunque no tiene que ser la única ni la más razonable (International Soc’y for Krishna Conciousness, Inc. v. Lee, supra; Cornelius v. NAACP Legal Defense & Ed. Fund., supra, pág. 808), neutral en cuanto a puntos de vista (Cornelius, supra, pág. 806), y siempre que no sea parte de un esfuerzo por suprimir la expresión (Perry Ed. Assn. v. Perry Local Educators’ Assn., supra, pág. 46).

Luego de haber delineado los contornos mínimos que sienta la Constitución federal, pasemos a examinar las doctrinas que este Tribunal ha desarrollado en torno a la reglamentación gubernamental del derecho a expresarse libremente en la propiedad pública.

IV

Nunca hemos confrontado directamente la interrogante de si hay un derecho mínimo a expresarse en la propiedad pública. No obstante, en el pasado hemos utilizado un aná-lisis de balance de intereses al determinar la constitucio-nalidad de los límites impuestos por el Estado a la libertad de expresión. Pueblo v. Santos Vega, supra, pág. 821; E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436, 445-447 (1975).() Como parte de ese análisis, hemos to-mado en cuenta la naturaleza del foro en que se intenta reglamentar la expresión.

Coincidimos con la jurisprudencia constitucional federal en cuanto a que hay lugares tales como las calles, los par-ques y las plazas públicas, que tradicionalmente han cons-tituido foros para la divulgación y el intercambio de ideas. Estos son foros públicos por tradición en donde no se puede prohibir de manera absoluta la expresión ni se pueden es-tablecer clasificaciones por razón del contenido del mensaje. Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra. Los estatutos que intentan limitar el disfrute de esos dere-chos en los foros públicos deben fundamentarse en un in-terés público apremiante, y su efecto y alcance no debe ser más amplio del necesario para lograr ese propósito. Pueblo v. Hernández Colón, supra. Deben, además, contener guías y normas neutrales sobre el tiempo, el lugar y la manera en que se podrá ejercer la libertad de palabra en dicho foro. Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra.

También hemos distinguido entre la propiedad pública con carácter de foro público y otros tipos de áreas. La protección que se brinda a la expresión en los foros pú-blicos tradicionales no se extiende a toda la propiedad del Estado. En algunos casos, hay lugares que no son propios para ejercitar algunos modos de expresión. Las escuelas, los tribunales y los hospitales, por ejemplo, no se organiza-ron para que sirvieran de foro al intercambio comunitario de ideas. Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251, 256 (1979). En esos lugares, el Estado conserva la facultad de preservar el ambiente que propenda mejor a la consecu-ción de los fines para los cuales fueron creados. Aun así, el Estado no puede prohibir absolutamente el ejercicio de la libertad de expresión que sea compatible con la gestión del foro de que se trate. Íd., pág. 257.

Examinando el ordenamiento constitucional aplicable, procedamos a evaluar la constitucionalidad de la regla-mentación que origina el caso de autos.

V

La circular de 28 de diciembre de 1990 que enmendó sustancialmente la prohibición de 22 de octubre() consta de dos (2) partes. Véase Orden Aclaratoria de 28 de diciem-bre de 1990, citada en Anejo 5, pág. 2. Por un lado, prohíbe absolutamente la solicitación en las áreas de cuidado y de servicio al paciente. Tales áreas se definen como las habi-taciones y las áreas de tratamiento médico, así como los pasillos adyacentes, las salas de recepción en los pisos de pacientes y en aquellos lugares que éstos utilicen con frecuencia. Por otro lado, la orden prohíbe a los empleados solicitar durante sus horas de trabajo. “Solicitación” se define como el que una persona ofrezca, reciba, fomente, dis-tribuya o gestione información o materiales relacionados con la participación de empleados en cualquier actividad. También incluye la solicitación y la distribución no relacio-nadas a las funciones inherentes del empleado.

Como vemos, la definición incluye no sólo la expresión oral, sino la distribución de material informativo. Este tipo de actividad, denominada “solicitación” en la circular, es uno de los vehículos más efectivos de la comunicación. International Soc’y for Krishna Conciousness, Inc. v. Lee, supra; Martin v. Struthers, 319 U.S. 141, 146 (1943); Schneider v. State, 308 U.S. 147, 160 (1939). Incluye la distribución de hojas sueltas u otro tipo de literatura u objetos, así como la comunicación oral. Permite a las per-sonas exponer y propagar sus ideas de manera rápida, efectiva y económica. En la medida en que la reglamenta-ción de marras interfiere con ese tipo de actividad, lo hace también con el ejercicio de la expresión. Mari Bras v. Casañas, supra, pág. 22.

La circular pretende reglamentar la expresión en los hospitales que administre el Gobierno a través del Departamento de Salud y la Administración de Facilidades y Servicios de Salud. Demás está decir que los hospitales no son foros públicos tradicionales. Tampoco han sido designados foros públicos por el Estado. Son, pues, foros no públicos en los cuales el Estado puede reglamentar la ex-presión de modo que no interfiera con los objetivos para los que fueron creados. Dicha reglamentación ha de ser razonable y no puede ser parte de un esfuerzo para suprimir la expresión. Perry Ed. Assn. v. Perry Local Educators’ Assn., supra, pág. 46.

La reglamentación administrativa que nos ocupa tiene varios objetivos legítimos.() El Estado puede y debe aspirar a preservar, en los hospitales que administra, el ambiente más propicio para brindar un tratamiento de ex-celencia a los pacientes. Puede reglamentar de modo que se reduzcan a un mínimo las distracciones incompatibles con un servicio médico de calidad, un ambiente de sosiego y un área de trabajo segura y apropiada para el tratamiento médico. Ello implica que el Gobierno tiene la facultad de reglamentar la libertad de expresión de los empleados pú-blicos que laboran en las facilidades hospitalarias que ad-ministra, de modo que se promueva la eficiencia del servi-cio público.() Véase Velázquez Pagán v. A.M.A., supra.

Por eso, el Gobierno puede restringir las actividades ex-presivas que conllevan el descuidar o el omitir las funcio-nes del cargo. A esos fines, puede exigirle a los empleados de la salud que dediquen su horario de trabajo a las labo-res que le han sido encomendadas. Después de todo, el ciu-dadano tiene derecho a que el empleado público —a quien confía el cuido de su salud y de su vida— dedique toda su atención a ofrecerle un servicio médico de calidad. Es un deber del Gobierno velar por que esto sea así. El Gobierno también puede prohibir las actividades expresivas en luga-res en donde interrumpan el ambiente apropiado para el tratamiento médico o la tranquilidad de los pacientes. Tales áreas incluyen aquellas en donde se brinda tratamiento médico propiamente, pero también podrían incluir otros lu-gares, según la naturaleza de las facilidades y funciones de cada hospital. Véanse: NLRB v. Baptist Hospital, Inc., 442 U.S. 773 (1979); Beth Israel Hospital v. NLRB, 437 U.S. 483 (1978). Este tipo de reglamentación es razonable y tiene un fin legítimo, que es la preservación de la eficiencia e integridad del servicio médico hospitalario.

En vista de lo anterior, el Gobierno puede prohibir que los empleados soliciten oralmente durante sus horas de trabajo.() También puede prohibir que, aun en sus horas libres, soliciten oralmente en las áreas de cuidado inme-diato al paciente, a saber, aquellas en que se provea trata-miento médico, las habitaciones de los pacientes, las salas de operaciones y los pasillos y las salas de recepción inme-diatamente adyacentes. Véase, e.g., NLRB v. Baptist Hospital, Inc., supra, pág. 778. Podrá extender la prohibición contra la solicitación oral en áreas que no sean propia-mente las de cuidado inmediato al paciente si en la facili-dad u hospital particular de que se trate la solicitación oral afecta el tratamiento médico o la tranquilidad de los pacientes. Íd., pág. 781 esc. 11.

El Estado también puede prohibir que sus empleados distribuyan material informativo durante sus horas de trabajo. Además, aun cuando el empleado se encuentre fuera de horas de trabajo, podrá prohibir dicha conducta en las áreas de cuidado inmediato al paciente o en las áreas de trabajo en el hospital.() Beth Israel Hospital v. N.L.R.B., supra, pág. 493 esc. 10. En estos lugares, el Es-tado tiene la facultad de prohibir la solicitación oral y la distribución de material informativo por parte de terceros (no empleados). Esto responde a que, como hemos expli-cado, el hospital no es un foro público y siempre quedan abiertas otras alternativas para la comunicación que no interrumpen el funcionamiento normal de los hospitales. ()

El efecto neto de esta normativa es que ni durante horas de trabajo ni en las áreas de cuidado inmediato al. paciente, hay un derecho constitucionalmente protegido a solicitar oralmente o a distribuir material informativo. Por ende, no son aplicables las doctrinas de amplitud excesiva y vague-dad de su faz a la definición de la conducta prohibida.() En todas sus disposiciones sustantivas, la orden que nos ocupa cumple con el criterio de razonabilidad. .

Claro está, nuestra conclusión no impide que, en otro contexto, podamos determinar que existe un derecho cons-titucionalmente protegido a expresarse en las facilidades del Departamento de Salud. Sólo resolvemos que, en las horas y en las áreas cubiertas por la orden que nos ocupa, los empleados recurrentes no tienen derecho a incurrir en la conducta descrita en la orden administrativa.

Finalmente, cabe preguntarse si la penalidad dispuesta por esta orden para sancionar la conducta descrita es compatible con la Constitución. La orden considera la aplica-ción de la penalidad que el Administrador estime perti-nente, incluyendo el despido permanente. Ello le da una gran discreción al Estado que pareciera viciar la orden de vaguedad.() Sin embargo, en este casó no estamos ante una interferencia con el ejercicio de expresión constitucio-nalmente protegida. Por lo tanto, no cabe aplicar aquí el análisis de vaguedad de su faz. Pueblo v. Hernández Colón, supra, pág. 898 esc. 5. En todo caso, procedería el análisis de vaguedad en su aplicación, al amparo del debido proce-dimiento de ley. Íd., pág. 899. Véase, además, Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. 489, 494-495, 495 esc. 7 y 497 (1982). No obstante, tampoco debemos pronunciarnos mediante esa vertiente. No estamos ante un intento concreto por parte del Departamento de Salud de aplicar a un empleado las penalidades de la orden administrativa. Desconocemos si se implantará de manera discriminatoria o de algún otro modo impermisible constitucionalmente. En ausencia de una controversia real y concreta, cualquier pronunciamiento en cuanto a la va-guedad de la penalidad es prematuro. Rivera González v. Danny’s Bakery, 121 D.P.R. 304 (1988); E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).()

Por las razones que anteceden, resolvemos que la orden aclaratoria de la prohibición de solicitación contenida en la Circular de 28 de diciembre de 1990 es constitucional.

Se revoca la sentencia recurrida.

El Juez Presidente Señor Andréu García se inhibió.

      (1) La referida orden dispone:
      “No se permitirá la solicitación de clase alguna en las facilidades de la Institu-ción durante horas de trabajo. Por solicitación se entiende toda actividad dirigida a fomentar la participación de empleados en cualquier tipo de asociaciones u organi-zaciones, hacer campaña, reuniones y/o discursos. La distribución de hojas sueltas y literatura está terminantemente prohibida en todo momento (incluyendo la hora de tomar almuerzo y períodos de descanso) en las facilidades de la Institución.
      “Esta limitación incluye las áreas dedicadas al cuido de pacientes. Un área dedicada al uso de pacientes se define como las habitaciones de los pacientes o cual-quier otro lugar donde estos reciben cualquier tipo de tratamiento o atención médica, incluyendo pero no limitado a, corredores adyacentes a las habitaciones de los pa-cientes o cualquier otro lugar donde éstos reciben cualquier tipo de tratamiento o atención médica, salones de recepción en los pisos de los pacientes, así como en aquellos otros pisos que son frecuentemente utilizados por los pacientes. Además, estará prohibida la solicitación y la distribución de literatura en el área de admisio-nes, recepción, sala de emergencia, escaleras, pasillos y otros.
      “La Administración se reserva el derecho de aplicar esta Regla a cualquier área de surgir circunstancias especiales que afecten a los pacientes, o al cuido de éstos, por el tiempo que subsisten dichas circunstancias. La Administración podrá aplicar la medida que estime necesaria cuando entienda que un empleado a [sic] violado esta Regla. Una violación a esta Regla podría constituir justa causa, dependiendo de la circunstancia, para una medida disciplinaria severa incluyendo la separación de em-pleo y sueldo permanente.” Memorando de 22 de octubre de 1990, Administración de Facilidades y Servicios de Salud, Departamento de Salud, Anejo 3.

      (2) Radamés Quiñones Aponte et al v. José Soler Zapata et al, Civ. Núm. KPE-90-1948.

      (3) Unión Nacional de Trabajadores de la Salud v. José Soler Zapata, Civ. Núm. KPE-90-1995.
      Tanto la Unión Laboral de Enfermeras y Empleados de la Salud (U.L.E.E.S.) como la Unión Nacional de Trabajadores de la Salud (U.N.T.S.) son organizaciones bona fide certificadas como tal por el Secretario del Trabajo y Recursos Humanos al amparo de la Ley Núm. 134 de 19 de julio de 1960 (3 L.P.R.A. secs. 702 et seq.). Tienen como finalidad promover el bienestar general de los empleados públicos, la eficiencia en la prestación de los servicios y la actitud liberal hacia la administración pública. 3 L.P.R.A. sec. 702(a). No obstante, el hecho de que por ley se les permita organizarse y conversar con sus patronos no implica que sus miembros tienen un derecho constitucionalmente protegido a organizarse y a exigir que sus patronos entren en negociaciones colectivas con ellas. Op. Sec. Just. Núm. 1983-13. La certi-ficación de asociación bona fide no las convierte en uniones. 29 L.P.R.A. sec. 69(d); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., 105 D.P.R. 437, 458 (1976). Sólo los empleados de patronos privados, o de instrumentalidades del Gobierno que funcionen como nego-cios privados, tienen un derecho constitucional a organizarse y a negociar colectiva-mente con sus patronos, derecho a la huelga, a establecer piquetes y a llevar a cabo otras actividades concertadas legales. Art. II, Secs. 17 y 18, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. Ello no impide, sin embrago, que dichas asociaciones sí reclamen su libertad de expresión y asociación garantizada por la Constitución. Son precisamente estos derechos los que reclaman las asociaciones recurridas.

      (4) La circular no deja sin efecto el Memorando de 3 de agosto de 1987 sobre las normas y procedimientos para la atención de las peticiones de las Asociaciones bona fide. Dicho memorando provee, entre otras cosas, que las asociaciones podrán reu-nirse después de las 4:30 p.m. o sábados y domingos, y que sólo podrán asistir a esas reuniones aquellos empleados que estén en sus horas libres, salvo con permiso especial. También permite que, fuera de horas laborables, puedan celebrar sus con-ferencias en las facilidades de las instituciones del Departamento de Salud.

      (5) Alegato de la Unión Nacional de Trabajadores de la Salud, pág. 6. En su comparecencia ante este Tribunal de 19 de febrero de 1992, el recurrente explicó que dicha admisión por parte de su representación legal fue errónea.

      (6) Cuando la ley no adolece de vaguedad o amplitud excesiva de su faz, aún puede utilizarse este análisis como parte del debido procedimiento de ley sustantivo al determinar si la ley es inconstitucional en su aplicación a los hechos particulares ante el tribunal. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891, 899 (1987). •

      (7) El mero hecho de que la gente pueda entrar y salir libremente no convierte automáticamente la propiedad pública en un foro público. United States v. Grace, 461 U.S. 171, 177-178 (1983).

      (8) En Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 798 (1989), el Tribunal Supremo federal aclaró que el requisito de que la reglamentación sea la mínima necesaria para alcanzar su objetivo (narrowly tailored) no implica que tenga que ser la menos limitativa o least restrictive.

      (9) El balance de intereses requiere que sopesemos el alcance de la restricción contra la importancia del interés gubernamental que la anima. Debemos considerar, además, otros medios que pudiera utilizar el Estado para lograr su propósito del modo que menos lesione al derecho a expresarse, así como las vías alternas disponi-bles para ejercer ese derecho. El principio rector es que, a mayor limitación, mayor debe ser el interés estatal así como la lesión a ese interés para que pueda justificarse la limitación a la luz de la Constitución. Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251, 256 (1979).

      (10) Mediante Resolución de 18 de octubre de 1991, invitamos a las partes para que analizaran la constitucionalidad de la Orden Aclaratoria de 28 de diciembre de 1990 a la luz de la naturaleza del foro donde se invoca la reglamentación. Nuestro análisis parte de la premisa de que dicha orden aclaratoria enmendó sustancial-mente la prohibición contenida en la Circular de 22 de octubre de 1990.

      (11) No nos expresamos en torno a la legitimidad de uno de los propósitos que persigue la reglamentación, a saber, el evitar que las hojas sueltas u otra literatura distribuida ensucie las facilidades hospitalarias.

      (12) Los empleados públicos no renuncian a sus derechos por el mero hecho de entrar al servicio público. Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 D.P.R. 568 (1992).

      (13) Por solicitación, nos referimos a invitar o requerir la participación o coope-ración de los empleados o visitantes en cualquier actividad que no sea parte de las funciones inherentes del empleado. Por distribución, nos referimos a la repartición de hojas sueltas u otro tipo de material informativo no relacionado con las funciones del empleado.
      No son horas de trabajo las horas de almuerzo y los recesos.

      (14) A modo de ejemplo, no son áreas de trabajo la cafetería, los salones dispues-tos para recesos de los empleados ni los locker rooms. NLRB v. Baptist Hospital, Inc., 442 U.S. 773, 784 (1978).

      (15) Claro está, si el propio paciente requiere que otro le solicite o distribuya material informativo, y ello no sea contraindicado por razones médicas, el Estado no podría oponerse a que ese otro le visite a su habitación en el hospital.

      (16) Esto nos impide pasar sobre la validez de la aplicabilidad a terceros que no están ante nos.

      (17) El Tribunal Supremo federal ha expresado que el análisis de vaguedad depende de la naturaleza de la disposición en cuestión. La reglamentación econó-mica, así como aquella que conlleva penalidades de naturaleza civil, se examinan con mayor tolerancia. También, el análisis es menos estricto cuando no se afectan dere-chos de rango constitucional. Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. 489, 498-499 (1982). En esos casos, tampoco puede invocar la vaguedad de una reglamentación aquel cuya conducta está claramente cubierta por sus disposiciones. Broadrick v. Oklahoma, 413 U.S. 601, 608 (1973); United States v. Wurzback, 280 U.S. 396, 399 (1930). Finalmente, cuando se trata de penalidades administrativas, el análisis debe tomar en cuenta los recursos administrativos disponibles para clarifi-car el alcance de la reglamentación, así como cualquier intrepretación restrictiva que haya ofrecido el Estado. Parker v. Levy, 417 U.S. 733, 752 (1974). Véase, además, CSC v. Letter Carriers, 413 U.S. 548 (1973) (la reglamentación es válida, en vista de que la agencia ha establecido procedimientos mediante los cuales un empleado en duda puede obtener clarificación en cuanto a su alcance).

      (18) En Puerto Rico, extendimos el análisis de vaguedad a las penalidades criminales. El concepto de vaguedad en la penalidad se relaciona íntimamente con el principio de tipicidad o legalidad de los estatutos criminales, que requiere que no sólo el delito sino la pena sean claramente definidas por ley. Art. 8 del Código Penal de Puerto Rico, 33 L.P.R.A. sec. 3031; In re Guzmán Géigel, 113 D.P.R. 122, 130 (1982).
      Por otro lado, es reconocido que el debido proceso de ley no tiene en el campo del derecho administrativo la rigidez que se le atribuye en la esfera penal. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 202 (1987). Sin embargo, aún no hemos confrontado la aplicabilidad de las normas sobre vaguedad en la penalidad al ámbito administrativo. El análisis de debido procedimiento de ley en el ámbito de las rela-ciones obrero-patronales del Estado no se ha extendido hasta ahora para exigir que el Estado defina de antemano las medidas disciplinarias que aplicará. Prácticamente la totalidad de las decisiones judiciales sobre la garantía constitucional de los em-pleados públicos a un debido procedimiento de ley versan sobre dos (2) tipos de controversias: uno de índole sustantiva y otro de índole procesal. El primer tipo de controversia consiste en determinar si el Estado, como patrono, puede constitucio-nalmente interferir con un tipo particular de conducta del empleado. Véanse, e.g.: Velázquez Pagán v. A.M.A., supra; Bishop v. Wood, 426 U.S. 341 (1976); Parker v. Levy, supra, pág. 752; Arnett v. Kennedy, 416 U.S. 134 (1974); Keyishian v. Board of Regents, 385 U.S. 589 (1967). El segundo tipo de controversia requiere determinar cuáles son las salvaguardas procesales mínimas a las que tiene derecho un empleado público cuando se le aplica una medida ^disciplinaria que le priva de un interés propietario o de libertad. Véanse, e.g.: Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990); Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985).