text:
    Metropolitana S.E. (Atrium Plaza) 88-16A 365 Cpa y otros, demandantes y recurridos, v. Administración de Reglamentos y Permisos, demandados y peticionarios; Asociación de Residentes de la Avenida. San Patricio y Áreas Circundantes, Inc., interventores.

      Número: CE-93-474

      Resuelto: 10 de abril de 1995

      Héctor Febo Serrano, abogado de la parte peticionaria; Daniel Martínez Oquendo, abogado de la parte recurrida; Juan R. Marchand Quintero, de Rivera Cestero & Marchand Quin-tero, abogado de la parte interventora.
   El Juez Asociado Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

La Administración de Reglamentos y Permisos (en ade-lante A.R.Pe.) nos solicita que revisemos la sentencia del Tribunal Superior que revocó la denegación de los permi-sos de construcción de cinco (5) proyectos residenciales de tipo multifamiliar en la Avenida San Patricio en Guaynabo. Revocamos.

I

En el verano de 1987 Metropolitana S.E. solicitó en A.R.Pe. una extensión del plazo para cumplir con unas con-diciones que la agencia había impuesto el año anterior al concederle un permiso de construcción provisional para un proyecto multifamiliar en la Avenida San Patricio. Du-rante ese año, otras empresas también presentaron ante A.R.Pe. unos anteproyectos de construcción de unidades multifamiliares en las inmediaciones de esa misma avenida. Debido a que los proyectos estaban en el mismo sector, A.R.Pe. remitió todos los casos a la Junta de Plani-ficación (en adelante Junta) para sus comentarios.

A fines de 1987, la Junta recomendó que se denegara el permiso de uno de estos proyectos, Castillo del Rey, porque “ ‘actualmente la infraestructura vial del sector no era su-ficiente para la cantidad de tránsito que circulaba por ella’ (Énfasis suprimido.) Petición de certiorari, pág. 4. Posteriormente, en febrero de 1988 la Junta contestó la consulta sobre el otro proyecto, San Patricio Tower, y reco-mendó que se coordinaran con el Departamento de Trans-portación y Obras Públicas los accesos del proyecto “para evitar que se agrave la condición de congestión vehicular en dicho lugar”, ya que la infraestructura vial se encon-traba “operando a unos niveles de servicios inadecuados”. (Énfasis suprimido.) íd., pág. 5.

Por su parte, A.R.Pe. cursó una misiva al Negociado de Planes de Usos de Terrenos de la Junta de Planificación “ ‘para que se determinara la densidad recomendable para ese sector’ ”. (Énfasis suprimido.) Petición de certiorari, pág. 5. Mediante comunicación de abril de 1988 la Junta reiteró que la infraestructura vial de ese sector de la Ave-nida San Patricio no era suficiente para la cantidad de tránsito que circulaba por ella. Además, recomendó la ce-lebración de vistas públicas para hacer una evaluación am-biental del efecto acumulativo de los proyectos “ ‘sobre la capacidad de los sistemas de infraestructura, especial-mente el tránsito’ ”. (Énfasis suprimido.) íd., pág. 6. La Junta basó su recomendación en que los proponentes de los proyectos “no han probado en conjunto que la acción solici-tada no vaya a tener efectos adversos significativos sobre la calidad de vida del sector”. (Énfasis suprimido.) íd., pág. 6.

A tenor con esta recomendación A.R.Pe. consolidó los proyectos y convocó a vistas públicas. En el aviso de vistas públicas conjuntas A.R.Pe. informó a los proponentes de los proyectos sobre un estudio de tránsito y estacionamiento en el área en controversia preparado por el Departamento de Transportación y Obras Públicas, el cual reflejó un nivel de servicio inadecuado en el sistema de carreteras en ese sector del área metropolitana.

Celebrada la vista pública, y luego de oir a los proponen-tes de los proyectos y a los vecinos, el Comité de Asesora-miento, Consultas y Revisión de A.R.Pe. denegó los distin-tos permisos solicitados. Este comité adoptó el informe de los oficiales examinadores que celebraron la vista conjunta. Dicho informe concluyó lo siguiente:

... Es forzoso concluir, a la luz de la prueba desfilada y la información existente en los expedientes de los casos de epí-grafe, que la infraestructura vial es inadecuada en el sector de la Avenida San Patricio, aún sin tomar en cuenta la afluencia vehicular adicional que representará la operación del edificio Caguas Central y el efecto acumulativo de los proyectos pro-puestos y potenciales. Si añadimos esta afluencia vehicular, más aquella producida o generada por otros nuevos desarrollos que se verifican al presente en el sector, tales como la construc-ción del edificio de la Telefónica en la Avenida Roosevelt, la ampliación del centro comercial San Patricio Shopping Center, y otros edificios multipisos que se han construido en el sector ... resulta evidente que la insuficiencia de infraestructura vial se agravará aún más si se permite el desarrollo de los proyectos de epígrafe tal y como han sido presentados. (Enfasis suprimido.) Anejo 7, pág. 211.

Además, los examinadores observaron que era “inescapable determinar que las deficiencias de la infraestructura vial en el sector de la Avenida San Patricio son de una gran seriedad, y que las obras de mitigación propuestas no han demostrado que sean efectivas”. Anejo 7, pág. 212. Por lo tanto, concluyeron que las deficiencias en las vías de acceso y los estacionamientos de los proyectos en cuestión “provocaría[n] una grave acumulación de tránsito [en el sector] que hace los proyectos ... intolerables ambientalmente”. Anejo 7, pág. 215.

De esta resolución, los proponentes acudieron al Tribunal Superior cuestionando la decisión administrativa. Dicho foro consolidó los casos, revocó la resolución recurrida y devolvió los mismos a A.R.Pe. para que fueran reevalua-dos individualmente y no consolidadamente. En su dicta-men el tribunal a quo señaló que el “impacto nocivo y acu-mulativo en el tráfico, no constituya] para nosotros una condición especialísima que amerite obviar la aplicación de disposiciones reglamentarias y en su defecto adoptar el método de análisis provisto en el Artículo 9(b) ...” Anejo 1, pág. 11. Por esta razón, el Tribunal Superior concluyó “que la decisión de la A.R.Pe. constituyó una aplicación errónea del derecho que ha traído consigo un efecto devastador: restringir el uso de esas propiedades”. Id.

Oportunamente, A.R.Pe. recurrió ante el Tribunal de Apelaciones y cuestionó que se revocara la decisión de la agencia de consolidar los proyectos y considerar su impacto acumulativo. Además, señaló que el foro de instancia sus-tituyó su propio criterio por el de la agencia administrativa en violación de las disposiciones establecidas estatutaria-mente restringiendo el alcance de la revisión judicial de las decisiones de A.R.Pe.

El Tribunal de Apelaciones expidió los recursos. Sin embargo, como dicho foro fue derogado en virtud de la Ley Núm. 11 de 2 de junio de 1993, los recursos fueron elevados a este Tribunal. A solicitud de A.R.Pe., la dispensamos de someter el alegato reglamentario y concedimos término a todos los proponentes de los proyectos para que sometieran sus escritos. Habiendo comparecido por los proponentes so-lamente Metropolitana S.E., y por los vecinos la Asociación de Residentes de la Avenida San Patricio, estamos en posi-ción de adjudicar la controversia ante nos.

HH hH

En virtud de la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sec. 71 et seq.) se creó A.R.Pe. A ésta se le otorgó la responsabilidad de ejecutar las funciones operacionales que hasta entonces desempeñaba la Junta y de aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y regla-mentos de planificación. Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, Leyes de Puerto Rico, pág. 234.

Del historial legislativo de esta ley se desprende que esta agencia se estableció especialmente con el propósito de velar “por la conveniencia de log[r]ar desarrollos urbanos compactos y evitar lotificaciones y urbanizaciones en áreas que no estén listas para tales desarrollos debido a falta de infraestructuras y a desarticulaciones con desarrollos urbanos existentes”. Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno, de Desarrollo Socioeconómico y de Hacienda de la Cámara de Representantes sobre el P. del S. 1076. Con estos propósitos se dispuso que A.R.Pe. debía establecer “estrecho enlace y coordinación con la Junta de Planificación, el Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental y los demás organismos gubernamentales para lograr que la política pública ambiental, y asimismo la política pública sobre el desarrollo económico, social y físico de Puerto Rico ... se estructuren mediante el esfuerzo integral de todos los organismos gubernamentales ...”. 23 L.P.R.A. sec. 71d(r).

Al explicar el alcance de esta disposición, el Informe Conjunto, supra, explicó que la nueva ley específicamente concedía poder a A.R.Pe. para “[s]olicitar como condición previa a la otorgación de permisos, notificación de posibles fuentes detrimentales al ambiente y solicitar evidencia de cumplimiento con los reglamentos del Departamento de Recursos Naturales, de la Junta de Planificación y de la Junta de Calidad Ambiental...”. De esta manera se dotó a A.R.Pe. con los instrumentos necesarios para servir de enlace y coordinar los diversos organismos gubernamentales “para lograr que la política pública ambiental, y asimismo la política pública sobre el desarrollo económico, social y físico de Puerto Rico ... se estructuren mediante el esfuerzo integral de todos los organismos gubernamenta-les, para proveer el máximo beneficio a la comunidad puertorriqueña”. 23 L.P.R.A. sec. 71d(r).

Por otro lado, con el propósito de garantizar una coordinación entre la política pública para mejorar nuestro medio ambiente y las estrategias de desarrollo integral del país, la Asamblea Legislativa delegó en la Junta la facultad de aprobar preliminarmente los planes de la Junta de Calidad Ambiental. 23 L.P.R.A. sec. 62X.

Mediante el Art. 9(b) de la Ley Orgánica de la Administración de Reglamentos y Permisos, 23 L.P.R.A. see. 71h(b), se le concedió a A.R.Pe. la facultad de denegar discrecionalmente un proyecto dentro de un sector que tiene problemas tan especiales que hacen impracticables la aplicación de la zonificación vigente para esa área:

Cuando cualquier sector, dentro de cuyos límites se hubiere solicitado autorización para algún proyecto de lotificación simple, o un permiso de construcción o uso, presentare caracterís-ticas tan especiales que hicieren impracticables la aplicación de las disposiciones reglamentarias que rijan para esa zona, e in-deseable la aprobación del proyecto, debido a factores tales como salud, seguridad, orden, defensa, economía, concentración de población, ausencia de facilidades o mejoras públicas, uso más adecuado de las tierras, o condiciones ambientales, estéti-cas o de belleza excepcional, la Administración podrá, en la pro-tección del bienestar general y tomando en consideración dichos factores, así como las recomendaciones de los organismos gubernamentales concernidos, denegar la autorización para tal proyecto o permiso. 23 L.P.R.A. sec. 71h(b).

Si el proyecto presenta unas características que lo ha-cen impracticable en un área, esta disposición claramente faculta a A.R.Pe. a denegar el permiso de construcción o de uso, o la petición de lotificación simple “mientras existan las condiciones desfavorables”, aunque el uso propuesto esté permitido por la zonificación vigente. 23 L.P.R.A. see. 71h(b). Este análisis sectorial corresponde hacerlo cuando el área presente unas características tan especiales que el proyecto no deba llevarse a cabo, o el mismo resulte ser “indeseable” para esa área porque se afecten adversa-mente uno o más de los elementos siguientes: salud, segu-ridad, orden, defensa, economía, concentración de pobla-ción, ausencia de facilidades o mejoras públicas, uso más adecuado de las tierras, o condiciones ambientales, estéti-cas o de belleza excepcional.

Uno de estos criterios es la “ausencia de facilidades o mejoras públicas”. Las obras públicas, particularmente las calles y carreteras, constituyen una de las mejoras públicas que tradicionalmente han sido consideradas por la Junta y A.R.Pe. al aprobar o denegar proyectos de construcción en cualquier sector cuyo desarrollo esté controlado.

Por lo tanto, A.R.Pe. está autorizada a denegar un proyecto sometido porque agrava la congestión vehicular en un sector que no tiene las vías públicas que se requieren para el tráfico existente o el que se generaría con la construcción propuesta.

Este poder se extiende particularmente a los proyectos permitidos por la zonificación vigente y requiere que el Es-tado considere el impacto del incremento en vehículos que utilizarán las vías y los estacionamientos públicos sobre un área zonificada como consecuencia de un proyecto. Este po-der constituye un instrumento importante en la planifica-ción y zonificación de nuestros espacios urbanos. Véase 1 Anderson, Am. Law of Zoning Sec. 7.09, págs. 702—703 (3ra ed. 1986).

Con pleno conocimiento del alcance de esta autoridad para denegar proyectos, el Art. 9(b), supra, dispone unas salvaguardas procesales que le ofrecen a la persona afectada por una decisión una oportunidad de ser oído en una vista pública. Celebrada la vista, la ley requiere que A.R.Pe. formule por escrito los fundamentos para rechazar el proyecto.

Al celebrar estas vistas, A.R.Pe. también tiene un poder inherente de consolidar los proyectos propuestos por distintas personas para examinar el efecto acumulativo de éstos sobre el sector para determinar si en su conjunto presentan características especiales que los hacen “impracticables” o “indeseables” para el área. Sin embargo, una vez se consolidan todos los proyectos, la agencia tiene varios cursos de acción. En primer lugar, puede aprobar o rechazar todos los proyectos presentados porque su efecto acumulativo es indeseable para el sector. También puede aprobar unos y rechazar otros, a la luz de la situación del área y la naturaleza de cada uno de los proyectos. Lo importante es que la decisión final de la agencia esté adecuadamente fundamentada bajo los criterios expuestos en el Art. 9(b), supra. De esta manera, cada uno de los proponentes podrá estar en posición de no continuar con sus planes, modificar los proyectos presentados o apelar la decisión a los tribunales.

HH HH I

Del análisis anterior sobre el Art. 9(b) de la Ley Orgá-nica de la Administración de Reglamentos y Permisos, supra, se desprende claramente que el Tribunal Superior se equivocó en su interpretación del poder delegado a A.R.Pe. Dicha agencia gubernamental aplicó correctamente el Art. 9(b), supra, a la situación de autos. Es precisamente esta disposición la que le otorga poderes a A.R.Pe. para consi-derar el impacto que en su conjunto puedan tener varios proyectos sobre un sector, aunque éstos estén previamente permitidos en esa área por los reglamentos de zonificación.

En este caso, A.R.Pe. consultó a la Junta de Planes y se le recomendó que los referidos proyectos no se desarrolla-sen porque “actualmente la infraestructura vial del sector no [es] suficiente para la cantidad de tránsito que circul[a] por ella”. (Enfasis suprimido.) Petición de certiorari, pág. 4. A tenor con el Art. 9(b), supra, A.R.Pe. convocó vistas públicas con el propósito de dilucidar el impacto acumula-tivo en el tráfico vehicular que ocasionarían estos proyec-tos en el sistema vial del sector, a la luz de las deficiencias identificadas en las facilidades o mejoras públicas por la Junta de Planes y el Departamento de Transportación y Obras Públicas.

Por otro lado, A.R.Pe. claramente tenía autoridad para consolidar los casos y celebrar vistas públicas para consi-derar el efecto acumulativo de los proyectos sobre la infra-estructura del área de la Avenida San Patricio. De lo con-trario, tendría que evaluar fragmentadamente los distintos proyectos ante su consideración sin tomar en cuenta si el sector tenía las facilidades y mejoras públicas para atender el incremento en el uso de las vías públicas y en los esta-cionamientos causado por los proyectos una vez fuesen construidos.

Al determinar qué proyectos podían ser autorizados en ese sector, A.R.Pe. tenía el deber de considerar los proble-mas de tráfico que generarían los usos solicitados por los proponentes. Al haber más de una solicitud pendiente, co-rrespondía a la agencia evaluar el impacto integral de los proyectos en cuestión sobre el tránsito vehicular del sector zonificado.

Aunque cada uno de los proyectos fue sometido separadamente, esto no implica que A.R.Pe. tenía que considerar solamente los factores técnicos. Por virtud del mandato del Art. 9(b), supra, de su ley orgánica y del Art. 4 de la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. see. 1124, A.R.Pe. también tiene que considerar los efectos primarios, secundarios y/o acumulativos que pueda tener la acción propuesta sobre la infraestructura y el ambiente del área.

Al ejercer su facultad de expedir o denegar con-sultas de ubicación o permisos de construcción y de usos de terreno, A.R.Pe. también tiene el mandato legislativo de velar porque no se otorguen en áreas cuyas carreteras no estén adecuadamente preparadas para atender el aumento en la demanda de servicio que se generará en cada sector zonificado. Véase Anderson, supra. Así también evita la desarticulación del sector y garantiza la planificación ur-bana tan necesaria en nuestras ciudades.

Del análisis anterior concluimos que A.R.Pe. actuó den-tro del ámbito de su discreción al aplicar el Art. 9(b), supra, y examinar el impacto acumulativo de los proyectos sobre la infraestructura vial y el ambiente de ese sector.

IV

En su petición A.R.Pe. también sostiene que el Tribunal Superior no aplicó correctamente la norma establecida para delimitar el alcance, de revisión judicial de una deci-sión administrativa.

En el caso de autos, A.R.Pe. cumplió con el requisito estatutario del Art. 9(b), supra, de convocar a vistas públi-cas antes de decidir sobre los cinco (5) proyectos residen-ciales multipisos propuestos para el sector San Patricio. 23 L.P.R.A. sec. 71h. En el aviso de audiencia pública, A.R.Pe. informó que en la vista se evaluaría “el posible impacto acumulativo que pudieran causar los proyectos de referen-cia en el tránsito, estacionamiento e infraestructura vial del área”. Anejo 8, pág. 179.

La vista se celebró durante aproximadamente diez (10) días y se recibió prueba testifical y documental. Posterior-mente, los examinadores rindieron un extenso informe con conclusiones de hecho y derecho. Oportunamente el in-forme fue endosado por A.R.Pe.

Al revisar esta determinación de A.R.Pe., el alcance de la revisión del tribunal a quo estaba delimitado por la See. 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 2175. Esta disposición requiere que los tribu-nales confirmen las determinaciones de hecho de una agen-cia administrativa si está sostenida por “evidencia sustan-cial que obra en el expediente administrativo”. 3 L.P.R.A. see. 2181. Esta disposición acoge estatutariamente la norma jurisprudencial de que, de ordinario, los tribunales no intervendrán con las determinaciones de hecho de un organismo administrativo si éstas están sostenidas por evi-dencia sustancial que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad. Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521 (1993); Asoc. Drs. Med. Cui. Salud v. Morales, 132 D.P.R. 567 (1993).

Para que un tribunal pueda decidir que la evidencia en el expediente administrativo no es sustancial, es necesario que la parte afectada demuestre que existe “otra prueba en el récord que razonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir que la evidencia sea sustancial, en vista de la ... prueba presentada ...y hasta el punto que se demuestre claramente que la decisión [del organismo administrativo] no está justificada por una evaluación justa del peso de la prueba” que tuvo ante su consideración. Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 686 (1953).

Además, tradicionalmente “hemos sostenido que las conclusiones e interpretaciones de los organismos administrativos especializados merecen gran consideración y respeto ...”. Murphy Bernabé v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699 (1975). Por esta razón, de ordinario, debe-mos ser cautelosos al intervenir con dichas determinaciones. Fuertes y otros v. A.R.Pe., 134 D.P.R. 947 (1993); Viajes Gallardo v. Clavell, 131 D.P.R. 275 (1992).

En el caso de autos los proponentes impugnaron la de-cisión de A.R.Pe. sin cuestionar las determinaciones de he-cho de los examinadores. De hecho, en su escrito ante nos, Metropolitana S.E. esencialmente sostiene que A.R.Pe. violó su derecho al debido proceso de ley al requerirle que demostrara que su proyecto no habría de tener un impacto adverso sobre el tránsito vehicular. En vista de que los proponentes no demostraron ante el tribunal que en el ex-pediente existía otra prueba que razonablemente redujera o menoscabara el peso de la evidencia suministrada por A.R.Pe., el Departamento de Obras Públicas y la Junta —hasta el punto de demostrar que A.R.Pe. actuó arbitra-riamente— el foro de instancia no debió conceder el reme-dio solicitado. La decisión de A.R.Pe. estaba sostenida por evidencia sustancial y procedía que se denegara la expedi-ción del recurso.

Por otro lado, contrario a lo que sostiene Metropolitana S.E., es obligación de aquella parte que solicita que la agencia considere una solicitud de un proyecto de construcción, poner a A.R.Pe. en condiciones de poder precisar qué repercusiones tendrían los proyectos propuestos sobre el problema previamente identificado por la agencia y presentar aquellas medidas que estime lo resolverían.

Sin embargo, una evaluación independiente de todos los documentos sometidos nos convence que las determinacio-nes de hecho de A.R.Pe. están ampliamente sostenidas por la prueba sometida en el caso. La agencia aplicó su expe-riencia y conocimiento a los hechos particulares de las so-licitudes ante su consideración y las denegó. Procede con-firmar su dictamen.

Sin embargo, esta decisión no impide que cualquiera de los proponentes modifique su proyecto e incluya medidas específicas adicionales para mitigar o evitar el impacto ad-verso que originalmente dio lugar al rechazo de A.R.Pe.

V

Por último, somos conscientes que el Art. 9(b), supra, expresamente dispone que una denegación de un permiso, cuando el sector presenta características tan especiales que hacen impracticables el uso propuesto, es una decisión que puede ser posteriormente reconsiderada cuando dejen de existir “las condiciones desfavorables”. 23 L.P.R.A. sec. 71h(b). Como han transcurrido varios años desde la decisión original de A.R.Pe. y es posible que hayan ocurrido unos cambios en las condiciones que dieron lugar al rechazo de los proyectos de autos, cualquiera de los proponentes originales o cualquier otra persona puede someter una nueva solicitud que tome en consideración las nuevas circunstancias e incluya medidas específicas para asegurar que el proyecto pueda llevarse a cabo en esa área.

Por las razones anteriormente expuestas, procede la re-vocación de la sentencia recurrida del Tribunal Superior.

Se dictará la sentencia correspondiente.

       El Art. 17 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico también otorga este mismo poder a esa agencia para denegar la autorización para un proyecto que presente características especiales. 23 L.P.R.A. sec. 62p.


source: Caselaw Access Project

author: El Juez Presidente Señor Andréu García Juez Asociado Señor Negrón García. Juez Asociado Se-ñor Hernández Denton.

license: Public Domain

text:
    Lucas Marrero Caratini, demandante y recurrido, v. Enrique Rodríguez Rodríguez et als., demandados y peticionarios.

      Número: RE-90-405

      Resuelto: 18 de abril de 1995

      Jorge E. Pérez Díaz, Procurador General, y Carlos Lugo Fiol, Procurador General Auxiliar, abogados de los peticiona-rios; Neddie Feliciano Jiménez, abogado del recurrido.
   El Juez Presidente Señor Andréu García

emitió la opinión del Tribunal.

El presente recurso nos permite resolver la interrogante de si un empleado público, al amparo de las exigencias del debido proceso de ley, tiene derecho a obtener todos los do-cumentos en manos de una agencia administrativa previo a una vista administrativa informal sobre terminación de empleo, luego de anticipársele por la autoridad nomina-dorá la intención de destituirle de su cargo por alegada conducta ilegal. Por los fundamentos abajo expuestos, re-solvemos en la negativa y procedemos a revocar la senten-cia del Tribunal Superior.

HH

Resumimos, a continuación, los hechos relevantes del recurso. El demandante recurrido, Sr. Lucas Marrero Ca-ratini, fungía como Inspector de Servicio III en la Comisión de Servicio Público (en adelante Comisión). El señor Ma-rrero Caratini llevaba más de veintitrés (23) años en el servicio público y a la fecha del alegado incidente nunca había sido objeto de ningún tipo de señalamiento sobre conducta impropia. Sin embargo, el 10 de enero de 1990 recibió una carta suscrita por el Presidente de la Comisión, el Sr. Enrique Rodríguez Rodríguez, en la que éste le noti-ficó a Marrero Caratini que se tomaría la medida discipli-naria de destitución del puesto que ocupaba en la agencia y se le advertía de su derecho a solicitar la celebración de una vista administrativa informal con antelación al despido. El incidente que dio base a esta acción discipli-naria tuvo lugar cuando alegadamente el señor Marrero Caratini le ofreció a un concesionario, por una determi-nada suma de dinero, tramitar una petición ante la agencia.

Oportunamente, el señor Marrero Caratini procedió a solicitar dicha vista informal a través de una moción pre-sentada en la Comisión y requirió de la agencia copia de “cualquier documento, declaración o cualquier evidencia que haya servido de base para las imputaciones hechas, con antelación a la vista, a fines de preparar la defensa correspondiente ...”. (Enfasis suprimido.) Exhibit I, pág; 10. A pesar del requerimiento, la agencia se negó a entre-gar la documentación fundamentando su posición en la na-turaleza informal de la vista, la posterior salvaguarda pro-cesal consistente en el derecho a solicitar y obtener una vista formal, y la interferencia indebida con la prerroga-tiva del Estado de destituir y tomar todas las medidas per-tinentes para proteger los intereses del mismo.

Luego de varios incidentes procesales, el demandante-recurrido acudió al Tribunal Superior, Sala de San Juan, (Hon. Amaldo López Rodríguez, Juez), el cual ordenó a la agencia pública a entregar al señor Marrero Caratini cual-quier información y documentos que dieron base a la agen-cia para justificar la destitución.

De la sentencia del tribunal de instancia acude ante nos el Procurador General. Sostiene que bajo el estado de de-recho vigente la agencia sólo tiene “que proveer al em-pleado [público] una notificación de los cargos administra-tivos contra él, una explicación de la evidencia que posee el patrono y una oportunidad para que el empleado exponga su posición”. (Enfasis en el original.) Recurso de revisión, pág. 6. Por su parte, el señor Marrero Caratini sostiene que bajo el debido proceso de ley y la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos él tiene un derecho de información sobre toda la prueba que el .Estado tiene en su poder previo a una vista informal de despido.

HH HH

En Puerto Rico, al igual que en Estados Unidos, todo ciudadano esta cobijado por el manto protector del debido proceso de ley. Tanto la Constitución de Puerto Rico como la Constitución de Estados Unidos han consagrado el derecho de toda persona a tener un proceso justo y con todas las debidas garantías que ofrece la ley, tanto en el ámbito judicial como en el administrativo. Nos enfrentamos a un principio fundamental de alta jerarquía en el que se garantiza que ninguna persona perderá su libertad o propiedad sin la oportunidad de ser oído. Tal derecho nos protege de las posibles arbitrariedades de los sistemas de justicia. En Puerto Rico se reconoce el derecho y la protec-ción a un debido proceso de ley en toda actuación en la que el Estado intervenga con un ciudadano particular

Cuando se priva de salario, empleo o sueldo a un empleado de carrera, el Estado debe establecer unas garantías mínimas para evitar el riesgo de un dictamen erróneo.

En el caso de Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985), el Tribunal Supremo federal reconoció que el debido proceso de ley conlleva el derecho a una vista informal previo al despido de un empleado público cuando la ley estatal le confiere un interés propietario en el puesto. En dicho caso, un chofer de vehículos fue despedido por el estado por haber alegadamente mentido en la solicitud de empleo. El Tribunal Supremo determinó que hay que hacer un balance entre los intereses del Estado y los del perjudicado.

El Tribunal Supremo federal nos dice:

An essential principle of due process is that a deprivation of life, liberty, or property “be preceded by notice and opportunity for hearing...” “before he is deprived of any significant property interest” ... This principle requires “some kind of a hearing” prior to the discharge .... Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, supra, pág. 542.

En Puerto Rico, reiteramos en el caso de Díaz Martínez v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 144 (1993), que “de ordinario una vista informal previa reduce los peligros de que un procedimiento de esta índole le prive erróneamente de su interés propietario. Además, en términos del Estado, ‘la concesión de una vista previa promueve su interés de garantizar un servicio público eficaz, excelente, regular y productivo’ ”. (Énfasis suplido.) Véanse: Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990).

Por su parte, el Prof. Demetrio Fernández Quiñones nos señala lo siguiente:

La jurisprudencia puertorriqueña ha establecido desde prin-cipios de siglo un precepto que respalda la noción del debido proceso de ley. El referido precepto exige que se conceda una audiencia en aquellos casos en los cuales el estatuto requiere que la destitución del empleado sea por justa causa. D. Fernán-dez Quiñones, Derecho administrativo y ley de procedimiento administrativo uniforme, Colombia, Ed. Forum, 1993, pág. 306.

Sin embargo, ¿tiene el demandante-recurrido derecho a una vista formal previa antes de ser destituido sumariamente? Claramente, no. En el citado caso de Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, supra, pág. 542, el Tribunal Supremo federal indicó que lo único que garantiza el debido proceso de ley es algún tipo de vista {some kind of hearing) antes de proceder a despedir a un empleado. El foro judicial establecerá un balance entre el interés del empleado público de retener su empleo y no ser despedido sin una oportunidad de ser oído, y los intereses y prerrogativas del Estado de destituir a empleados que considere un riesgo para el buen funcionamiento del Gobierno. Excepto “[e]n situaciones donde el patrono percibe un peligro significativo... al interés gubernamental si mantiene al empleado en su puesto, el curso a seguir es la suspensión del empleado con sueldo”. Torres Solano v. P.R.T.C., supra, pág. 524.

Concurrimos con el señalamiento de la Comisión de que para lograr ese balance, todo cuanto hay que pro-veer al empleado bajo la doctrina de Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, supra, es: (1) una notificación, por escrito, de los cargos administrativos contra él, (2) una descripción de la prueba que posee el patrono, y (3) una oportunidad para que el empleado exprese su versión de lo sucedido. “La vista no debe ser compleja, complicada, ex-tensa o formal.” (Énfasis suprimido.) Torres Solano v. P.R.T.C., supra, pág. 527.

En el caso de marras, el demandante recurrido recibió una notificación escrita el 5 de enero de 1990, en la que se le informaba sobre la acción que la Comisión se proponía tomar en su contra; el incidente que dio base a la destitu-ción contemplada, y un término razonable para solicitar una vista informal. Además, se le notificó que la agencia tenía en su poder la declaración jurada de un concesionario que afirma que el demandante-recurrido le solicitó trami-tar su caso por una suma de dinero. En fin, se le dio la oportunidad al señor Marrero Caratini de refutar la alega-ción y explicar por qué no debía ser destituido. No tiene derecho, en esta etapa del proceso, a obtener acceso a la evidencia que motiva a tomar la acción de destitución contemplada. Véase Silva Iglecia v. F.E.I., 137 D.P.R. 821 (1995).

Esta vista tipo Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, supra, le provee al querellado la oportunidad de dar su versión de lo sucedido en un ambiente informal. Es el primer escalón procesal en el cual ambas partes expresarán en una manera informal los cargos y posibles defensas que podrán ser utilizadas posteriormente ante el foro apelativo correspondiente, en este caso la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.). La Asamblea Legislativa de Puerto Rico estableció este foro apelativo mediante el cual el empleado perjudicado por alguna acción administrativa tiene la opción de impugnar tal determinación. La Sec. 3.1 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 2151, dispone:

En todo procedimiento adjudicativo formal ante una agencia [J.A.S.A.P.] se salvaguardarán los derechos siguientes:
(a) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte.
(b) Derecho a presentar evidencia.
(c) Derecho a una adjudicación imparcial.
(d) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. (En-fasis suplido.)

Será en esta vista evidenciaría formal, posterior a la destitución, cuando el señor Marrero Caratini tendrá dere-cho a examinar y presentar toda la prueba pertinente para validar su planteamiento y refutar la que se ofreció por el Estado. No obstante, la vista ofrecida en el caso ante nos es una de índole informal. No es una vista evidenciaría, por lo que el demandante-recurrido no tiene derecho a descubrir la prueba en que se fundamenta la acción de destitución contemplada.

A menos que la ley orgánica o el reglamento de la agencia conceda mayores garantías procesales, la vista informal no establecerá procedimientos de descubrimiento de prueba, ni vistas adversativas formales, ni concederá al empleado el derecho a confrontar toda la prueba en su contra. No podemos colocar en una camisa de fuerza al Estado y dejarlo maniatado ante posibles manifestaciones de corrupción. El conceder una vista formal, previo al despido o suspensión, en todo tipo de situación administrativa, sólo duplicaría los procedimientos de adjudicación de la agencia, haciendo su labor onerosa y tardía.

Por lo tanto, no procede la solicitud del demandante-recurrido de obtener los documentos en manos de la agen-cia previo a la vista informal de despido.

Se dictará sentencia revocando la dictada por el tribunal de instancia el 23 de abril de 1990 y se desestimará la demanda de injunction y sentencia declaratoria presentada ante dicho tribunal en el caso KPE-90-0409, por el recu-rrido Lucas Marrero Caratini.

Los Jueces Asociados Señores Negrón García y Hernán-dez Denton emitieron unas opiniones de conformidad. La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón concurrió con el resultado sin opinión escrita.

Opinión de conformidad del

Juez Asociado Señor Negrón García.

H — l

Suscribimos íntegramente la Opinión del Tribunal. Ex-pone correctamente el ámbito definitorio de la vista informal establecida en Cleveland Bd. of Educ. v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985).

Sus contornos coinciden con nuestros pronunciamientos en la opinión disidente certificada en Carrón Lamoutte v. Compañía de Turismo, 130 D.P.R. 70, 93 (1992):

“En síntesis, Cleveland Board of Education v. Loudermill, supra, exige que antes del despido del empleado la autoridad nominadora debe notificarle los cargos en su contra y la inten-ción de despedirlo, y concederle la oportunidad de una vista informal para que presente su versión de los hechos (an opportunity to present his side of the story). De ninguna manera tiene que ser una vista formal y elaborada. La formalidad y los re-quisitos procesales de la vista dependerán de la importancia de los intereses en juego y de la naturaleza de los procedimientos ulteriores. No tiene que ser una vista evidenciaría completa {full evidenciary hearing), sino algo menor (something less). Tampoco tiene que resolver definitivamente la propiedad del despido, sino más bien servir como un cotejo inicial que evita la toma de decisiones erróneas o determinación de base razonable de veracidad, de los cargos que sostendrán el despido. Después de esa vista informal podrá decretarse el despido, sujeto siem-pre a la celebración de una vista formal posterior que cumpla con todos los requisitos del debido proceso de ley.
El carácter informal de la vista previa al despido persigue establecer un justo balance entre el interés del empleado en la retención de su puesto y el interés del Estado en que el despido se efectúe rápidamente cuando sea meritorio. Véanse L.B. Howard, Cleveland Board of Education v. Loudermill Procedural Due Process Protection for Public Employees, 47 Ohio St. L.J. 1115 (1986); K.M. Murchison, 1986 Local Government Law, 48 La. L. Rev. 303 (1987). (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.)”

HH HH

La contención del recurrido Lucas Marrero Caratini de que era acreedor en esa etapa a toda información, “docu-mento, declaración o cualquier evidencia que haya servido de base para las imputaciones hechas, con antelación a la vista, a los fines de preparar la defensa correspondiente ignora la informalidad de ese trámite y tiende a desna-turalizar su carácter sumario y, por ende, objetivo. (Énfasis suprimido.) Moción solicitando-vista, pág. 1.

Opinión de conformidad emitida por el

Juez Asociado Se-ñor Hernández Denton.

El Procurador General recurre ante nos de la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala de San Juan (Hon. Amaldo López Rodríguez, Juez), que dispuso que el Sr. Lucas Marrero Caratini tenía derecho a obtener todos los documentos que obraran en poder de la Comisión de Servicio Público y fueran pertinentes a su querella, pre-vio a la vista informal para dilucidar su posible destitución. Según el tribunal de instancia, dicha determi-nación es consistente con la Ley de Procedimiento Admi-nistrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que le concede al querellado el derecho a descubrir prueba cuando es la agencia quien promueve el procedi-miento adjudicativo. Véase Lucas Marrero Caratini v. Enrique Rodríguez Rodríguez, et al., Civil Núm. K-PE-90-0409(904), pág. 4.

Estamos conformes con las expresiones vertidas en la Opinión de la mayoría sobre el alcance de la vista informal. Ello es así puesto que entendemos que, contrario a lo que expresa el Juez Negrón García en su Opinión de conformi-dad, las mismas no reflejan cambio alguno en el análisis de los propósitos y la naturaleza de la vista informal que ex-pusimos en Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990), y en Carrón Lamoutte v. Compañía de Turismo, 130 D.P.R. 70 (1992). Sin embargo, hemos decidido suscribir esta opinión de conformidad para expresarnos sobre la aplicabilidad de las disposiciones anteriormente menciona-das de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico a las vistas ad-ministrativas informales y reiterar nuestros anteriores pronunciamientos sobre la vista informal.

HH

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme) fue aprobada en 1988 con el fin primordial de “alentar la solución informal de controversias administrativas” de manera que fuera in-necesario resolver los asuntos sometidos ante la agencia formalmente. 3 L.P.R.A. see. 2101. Para lograr este propó-sito, la ley estableció unos requisitos mínimos a seguirse, tanto en los procedimientos de reglamentación como en los de adjudicación para que, partiendo de los mismos, las agencias promulgaran “reglas y procedimientos que permit[iesen] la solución informal de los asuntos sometidos ante su consideración sin menoscabar los derechos garan-tizados por [dicha ley]”. íd.

En cuanto a los mecanismos de adjudicación, la Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra, 3 L.P.R.A. see. 2151, establece, en lo pertinente, lo siguiente:

Cuando por disposición de una ley, regla o reglamento o de este Capítulo una agencia deba adjudicar formalmente una con-troversia, los procedimientos deberán regirse por las disposicio-nes de este subcapítulo.
En todo procedimiento adjudicativo formal ante una agencia se salvaguardarán los siguientes derechos:
(a) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte.
(b) Derecho a presentar evidencia.
(c) Derecho a una adjudicación imparcial.
(d) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. (Enfasis suplido.)

Más específicamente, en cuanto a la aplicabilidad de los mecanismos de descubrimiento de prueba a los procedi-mientos adjudicativos administrativos, la See. 3.8 de la ci-tada ley, 3 L.P.R.A. sec. 2158(a) dispone que:

(a) Los procedimientos de descubrimiento de prueba no se-rán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a menos que se autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que presida el procedimiento adjudicativo. No obstante lo anterior-mente dispuesto, en los reglamentos de las agencias se garan-tizará a todo querellado el derecho a los mecanismos de descu-brimiento de prueba para los casos en que el procedimiento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia.

Como expresamos anteriormente, fundamentándose en esta disposición estatutaria, el ilustrado tribunal de ins-tancia concluyó que la agencia tenía el deber de brindarle acceso al querellado a toda la información que obrara en su contra, puesto que fue la agencia quien inició el procedi-miento en contra de éste. Resulta pertinente apuntar, sin embargo, que dicha sección está supeditada a las disposi-ciones de la Sec. 3.1 anteriormente citada, por lo que sólo es de aplicación a los procedimientos adjudicativos formales. Véase Pagán Ramos v. F.S.E. 129 D.P.R. 888 (1992).

Como dispone la opinión de la mayoría que hoy apoya-mos, la vista informal requerida por el debido proceso de ley previo a la destitución de un empleado de carrera es distinta de la vista formal posterior al despido, por lo cual celebrarla no produce duplicidad ni dilaciones innecesarias. Torres Solano v. P.R.T.C., supra. Su propósito no es otro que “evitar que la agencia administrativa tome una decisión errónea, privando así a una persona de su sustento diario.” íd. Es por ello que la misma “no debe ser compleja, complicada, extensa o formal. Basta con que se le permita al empleado explicar personalmente o por escrito las razones por las cuales, según él, no debe ser así disciplinado.” Id. Véanse, además: Carrón Lamoutte v. Compañía de Turismo, supra, en donde reiteramos las ex-presiones hechas en Torres Solano v. P.R.T.C., supra, al disponer que los empleados de la Compañía de Turismo tienen derecho a que se les notifique de la acción en su contra y a presentar su versión de los hechos en una vista informal, y Díaz Martínez v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 144 (1993).

De lo anterior podemos colegir, como bien expresa la mayoría de este Tribunal, que el procedimiento adjudica-tivo informal constituye meramente el “primer escalón pro-cesal” del procedimiento adjudicativo en contra del quere-llado, una vez se le notifica adecuada y oportunamente de los cargos en su contra. En esta vista se le provee una oportunidad de expresar informalmente sus defensas antes de su destitución.

Aunque somos conscientes que el ilustrado tribunal de primera instancia quería ampliar las garantías concedidas al querellado en esta primera etapa, recordemos que esta audiencia informal no tiene el mismo alcance de la vista evidenciaría formal requerida con posterioridad a la desti-tución de un empleado público. El que las disposiciones sobre el descubrimiento de prueba no sean de aplicación a los procedimientos informales, sino que estén reservadas mas bien para los de naturaleza formal, no desvirtúa el propósito de la vista previa ál despido. Además, promueve un mejor balance entre el derecho del empleado público a tener una oportunidad de ser oído y el derecho del estado a que los procedimientos administrativos se ventilen rápida y eficientemente.

       A continuación una transcripción parcial de la carta enviada por el Presi-dente de la Comisión de Servicio Público:
      “De acuerdo con la información que consta en su expediente personal, usted ocupa un puesto regular de Inspector de Servicio Público III en la Oficina Regional de Caguas.
      “Según surge de la información ante mi consideración, usted actuó en contra-vención a las disposiciones antes señaladas, lo que conlleva la acción disciplinaria de destitución del puesto que ocupa en esta agencia, por lo que le estoy notificando con antelación a la determinación de la medida disciplinaria antes señalada, para que dentro del término de diez (10) días laborables contados a partir del recibo de esta notificación, solicite vista administrativa informal al suscribiente.
      “Dicha vista estará presidida por el Oficial Examinador que se designe y tendrá usted la oportunidad de comparecer por derecho propio o representado por abogado y exponer de acuerdo a su criterio las razones por las cuales no se justifica la acción disciplinaria por los cargos que se le imputan en esta notificación, y luego de haber recibido el informe correspondiente procederé a tomar la acción disciplinaria, si procediera.” (Énfasis suplido.) Exhibit I, págs. 7 y 8.

       La carta indica al respecto:
      “Tengo ante mi consideración información debidamente corroborada indicativa de haber usted actuado incorrectamente hace aproximadamente seis meses, cuando un concesionario acudió a la Oficina Regional en la que usted desempeña sus funcio-nes oficiales, a presentar una solicitud de traspaso de autorización y al comenzar los trámites de rigor usted le orientó sobre los requisitos, requiriéndole los "papeles” y que de lo demás usted se encargaría si le daba $200.00, expresándole, además, que de eso sabía usted.” (Enfasis suplido.) Exhibit I, pág. 7.

       Según se desprende de los hechos probados en el Tribunal de Primera Ins-tancia, el demandante recurrido solicitó la referida vista informal. La vista fue se-ñalada para el 8 de febrero de 1990 y suspendida por la Honorable Examinadora para el 21 de febrero de 1990. El 16 de febrero de 1990 la Comisión canceló de nuevo la vista pautada para el 21 de febrero de 1990 hasta el 14 de marzo de 1990. El demandante recurrido recurrió al Tribunal Superior invocando su jurisdicción el 8 de marzo de 1990.

       El tribunal de instancia determinó lo siguiente:
      “La sección 3.8 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, dispone que en aquellos casos en que el procedimiento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia, como el presente caso, se le deberá garan-tizar al querellado el derecho al mecanismo de descubrimiento de prueba.
      “Teniendo derecho el demandante al descubrimiento de prueba en el proceso administrativo, los criterios que regirán para la utilización de los mismos serán los dispuestos en la Regla 23 de las de Procedimiento Civil. Determinamos que la utili-zación de los diferentes mecanismos de descubrimiento de pruebas deben de estar disponibles tanto en la etapa inicial de la vista informal para escuchar la posición del querellado o sea la ‘vista Cleveland v. Loudermill’, como en la vista formal. ¿Cómo puede el empleado presentar su versión de los hechos en la vista informal si se le deniega aquella información que dio base precisamente para la formulación de car-gos? Lo determinante no es la naturaleza de la vista sino el inicio del procedimiento de destitución, el que comienza con la notificación de cargos que se le formulan al éste solicitar la vista informal, desde ese momento quedó trabada la controversia.” Sentencia de 23 de abril de 1990 del Hon. Amaldo López Rodríguez en el caso Marrero Caratini v. Rodríguez Rodríguez, Civil Núm. K-PE-90-0409(904), págs. 4—5.

       Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; Emda. XTV, Sec. 1, Const. EE. UU., L.P.R.A., Tomo 1.

       Ver Cruz Viera v. Registrador, 118 D.P.R. 911 (1987).

       Véase esc. 5.

       Véanse, además: Davis, Administrative Law Treatise, Sec. 13.12 (ed. 1979); H.J. Friendly, Some Kind of Hearing, 123 (Núm. 6) U. Pa. L. Rev. 1267 (1975).

       La Legislatura aprobó el 14 de octubre de 1975 la-Ley Núm.'5, creando la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, 3 L.P.R.A. see. 1301 et seq.

       Decisión pendiente de una reconsideración presentada oportunamente por la Compañía de Turismo.