author: El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

text:
    Luán Investment Corporation y Mirta C. Ramos, demandantes y recurrentes, v. María M. Román, demandada y recurrida; Luan Investment Corporation y Mirta C. Ramos, peticionarias, v. María M. Román y Junta de Planificación, recurridas.

      Números: RE-87-557
    CE-88-614

      Resueltos: 15 de febrero de 1990

      Yanet Torres Ramirez, Maria Luisa Martinez y Susana Cortina de Cárdenas, de Lasa, Escalera & Reichard, abogadas de las recurrentes; Eric Milán Muñiz, abogado de la recurrida.

      Manuel J. Vera Vera, abogado de Luán Investment Corporation y Mirta C. Ramos, peticionarias; Eric Milán Muñiz, abogado de María M. Román, recurrida; Benjamin Soto Maldonado y Evelyn T. Márquez Escobar, abogados de la Junta de Planifica-ción, recurrida.
   El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

emitió la opinión del Tribunal.

Luán Investment Corporation (Luán) acude ante nos so-licitando que revisemos las sentencias del tribunal de instan-cia que denegaron un recurso de injunction contra María M. Román (RE-87-557) y uno de revisión administrativa de una decisión de rezonific^ción dictada por la Junta de Planifica-ción (la Junta) (CE-88-614). Por la importancia pública de los asuntos involucrados, expedimos los referidos recursos. Luego de analizadas las posiciones de las partes y la cronolo-gía de sucesos, confirmamos los dictámenes del tribunal de instancia.

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Luán es dueña de un Centro Comercial localizado en la Urbanización Marbella de Aguadilla. Ha estado operando ese centro por alrededor de veinte (20) años. Entre los servi-cios que dicho Centro Comercial brinda a los vecinos del área estaba una farmacia que venía siendo operada, por es-pació de quince (15) años, por la recurrida señora Román mediante contrato de arrendamiento del local a Luán.

El área donde opera el Centro Comercial de Luán está zonificado para uso comercial C-l por el mapa de zbñiñcación de Aguadilla.

La Urbanización Márbella tiene una zonificación de dis-trito residencial R-3 y está gravada por una servidumbre en equidad que impide el uso de sus tórrenos para otros fines que no sean residenciales. Dicha servidumbre consta inscrita en el Registro de la Propiedad.

El 13 de mayor de 1983 la señora Román compró ün solar con una casa en la Calle B, Núm. 88 de la Urbanización Mar-bella. Dicha casa nunca ha sido utilizada como vivienda de-bido a los problemas que conlleva colindar con el estaciona-miento y el basurero del Centro Comercial. La casa se había utilizado como almacén, oficina de contabilidad y desde 1982 había estado desocupada.

Luego de adquirir la referida propiedad, la señora Ro-mán solicitó a la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) un permiso de uso para trasladar el negocio de farmacia del centro comercial a la residencia adquirida en la urbanización y así poder operar el mismo. Su decisión res-pondió a un aumento en la renta del local de Luán de $600 a $1,700 mensuales.

Como parte de la evaluación de la solicitud del permiso de uso, A.R.P.E. ordenó la celebración de una vista pública y notificó a las partes interesadas excepto a Luán, a pesar de ser la dueña del local comercial colindante. Celebrada la vista el 31 de junio de 1987, A.R.P.E. le concedió a la señora Román una variación (See. 53.02(4) del Reglamento de Zoni-ficación (Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Pla-nificación de Puerto Rico, 1969)), consistente en un permiso de uso provisional, de un (1) año de duración, para operar la farmacia en la residencia de la urbanización. Las partes inte-resadas, excepto Luán, fueron notificadas de esa decisión.

Al mismo tiempo la señora Román solicitó y obtuvo del Departamento de Salud la concesión de un certificado de ne-cesidad y conveniencia para operar la farmacia.

Enterada de la concesión del permiso de uso provisional con posterioridad al término dispuesto en ley para revisar la decisión de A.R.P.E., ante la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, Luán instó el recurso de in-terdicto dispuesto en el Art. 28 de la Ley Orgánica de la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante Ley de A.R.P.E.), Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. see. 72). En dicha petición adujo que la señora Ro-mán se proponía utilizar la residencia en la Urbanización Marbella para un uso prohibido (farmacia) en un distrito R-3, todo ello en violación a los reglamentos de zonificación. Reglamento de Zonificación, supra, Sec. 9.02. Alegó, además, que la decisión de A.R.P.E. —al concederle un per-miso de uso provisional a la señora Román— era nula ya que la agencia no había seguido el debido proceso de ley al no haberle notificado sobre la vista ni de la decisión (a pesar de ser una parte interesada) y al negarle la oportunidad de ex-presarse en el proceso administrativo que afectó sus intere-ses propietarios. Por último, sostuvo que el uso propuesto constituiría un estorbo al libre flujo de automóviles que tran-sitan al centro comercial y un peligro para los peatones de la zona.

La vista de injunction se celebró el 16 de agosto de 1987 en el Tribunal Superior, Sala de Aguadilja. Durante la misma no hubo desfile de prueba. La señora Román solicitó la de-sestimación de la demanda de injunction alegando que el procedimiento sumario dispuesto en 23 L.P.R.A. see. 72 no era el apropiado en este caso; que Luán no había agotado los remedios administrativos, y que A.R.P.E. era parte indispensable en este procedimiento por lo que su no inclusión en la demanda exigía la desestimación.

A base de esos planteamientos el foro de instancia dictó sentencia el 8 de octubre de 1987 que desestimó la deman-dada de injunction.

De esa sentencia recurrió ante nos Luán el 9 de noviem-bre de 1987 mediante recurso de revisión (RE-87-557). En ese recurso adujo que:

A. Incidió el Tribunal al determinar que el Art. 28 de la Ley Núm. 76 es inaplicable al caso.
B. Incidió el Tribunal a quo en su determinación de que no se agotaron los remedios administrativos.
C. Erró el Tribunal a quo en su determinación de que la Ad-ministración de Reglamentos y Permisos era parte indispensable en el proce[so] instado por la parte recurrente. Solicitud de revisión, págs. 5-6.

Mientras el 16 de agosto de 1987 se dilucidaba el injunction en el Tribunal Superior, Sala de Aguadilla, la Junta cele-bró vistas públicas para considerar una solicitud, presentada el 24 de julio de 1987 por la señora Román, para rezonificar el solar sito en la Calle B, Núm. 88 de la Urbanización Marbella de un distrito residencial R-3 a un distrito comercial C-l y así poder operar allí la farmacia.

A dichas vistas compareció Luán, asistada de abogado y de peritos, y se opuso a la rezonificación mediante la presen-tación de prueba testifical y documental en apoyo de sus con-tenciones.

Con fecha de 29 de enero de 1988 la Junta emitió su deci-sión de autorizar el cambio de la zonificación, del solar objeto de este pleito, de R-3 a C-l. Su decisión se fundamentó en la prueba vertida en la vista pública, en la documentación que obraba en el expediente y en el informe técnico que preparó dicha agencia como parte de su proceso decisional institucio-nal.

De dicha decisión Luán presentó una solicitud de revisión ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan. En su escrito sostuvo que la decisión de la Junta de aprobar la rezonifica-ción era nula al dictarse en contravención a la servidumbre en equidad que grava el solar objeto de rezonificación y que prohíbe un uso distinto al residencial en dicho solar. Alegó, además, que cometió error la Junta al aprobar una rezonifi-cación sin haber preparado la exposición narrativa de la evi-dencia y sin formular conclusiones de hecho y de derecho como exige el Art. 27 de la Ley Orgánica de la Junta de Pla-nificación de Puerto Rico (en adelante Ley de Planificación), Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sec. 62z), lo que, según Luán, constituye una violación del procedimiento prescrito y un acto contrario a la ley.

La Junta solicitó la desestimación del recurso. Oportuna-mente Luán replicó.

El 22 de septiembre de 1988 el Tribunal Superior, Sala de San Juan, declaró sin lugar la solicitud de expedición del re-curso “sin perjuicio de que la parte aquí recurrente utilice los recursos legales apropiados para hacer valer la servi-dumbre en equidad a la que hace referencia en el recurso de revisión, servidumbre que no deja de existir por el mero he-cho de que la Junta de Planificación haya aprobado la rezoni-ficación que nos ocupa”. Apéndice, pág. 1.

De esta sentencia también acudió ante nos Luán me-diante recurso de certiorari. Alegó que la Junta había come-tido un error de derecho al no preparar una exposición na-rrativa de la evidencia y formular conclusiones de hecho y de derecho al emitir la decisión de rezonificación y al dejar de notificarle tal decisión en este caso. Sostuvo, además, que por existir una servidumbre en equidad de naturaleza real la Junta no tenía jurisdicción para entender en la petición de rezonificación, ya que tal asunto era propio de los tribunales. Por último, le imputó error al tribunal de instancia “al consi-derar el recurso como uno discrecional y denegar el auto, no obstante su señalamiento de remedio, ya que en las circuns-tancias particulares de la decisión el recurso era mandato-rio”. Solicitud de certiorari, pág. 19.

Expedido el auto de certiorari lo consolidamos con el re-curso de revisión (RE-87-555).

Así las cosas, la señora Román sostuvo que el plantea-miento de la recurrente sobre la servidumbre en equidad se había tornado académico toda vez que mediante escritura pública una mayoría de los residentes de la Urbanización Marbella había consentido al establecimiento de la farmacia en el solar, por lo que, en cuanto a dicho solar, había quedado sin efecto la restricción al uso comercial. Asoc. V. Villa Caparra v. Iglesia Católica, 117 D.P.R. 346 (1986).

Luán replicó alegando que según la cláusula de duración de la servidumbre, ésta se extendió automáticamente hasta el 1997, toda vez que no se había inscrito ningún documento que la modificara en la fecha de vencimiento del término original de duración.

Habiendo comparecido las partes, resolvemos.

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Discutiremos, en primer lugar, los planteamientos adu-cidos por Luán en el proceso instado al amparo del Art. 28 de la Ley de A.R.P.E., supra. En cuanto a los mismos notamos que en este caso no se trata de una construcción clandestina en la que se ha prorrogado el permiso de uso provisional más allá de los permitido por ley y los reglamentos (Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759 (1987)) al ob-viar las prohibiciones reglamentarias de la zonificaeión vi-gente, sino de un permiso de uso provisional otorgado por sólo un (1) año que estaba vigente tanto en el momento de instarse la acción interdictal como al concederse la rezonifi-cación.

El Art. 28 de la Ley de A.R.P.E., supra, dispone un procedimiento mediante el cual tanto el Administrador de A.R.RE. como el Secretario de Justicia de Puerto Rico, además de los otros remedios permitidos por ley, pueden presentar un recurso de injunction, mandamus, nulidad o cualquier otra acción adecuada para impedir, prohibir, anu-lar, vacar, remover o demoler cualquier edificio construido o cualquier edificio o uso hecho o mantenido en violación de la Ley de A.R.P.E. o de sus reglamentos.

Además, autoriza a cualquier persona a incoar el procedi-miento adecuado en ley para evitar infracciones a la Ley de A.R.P.E. y sus reglamentos, así como para evitar cualquier estorbo adyacente o en la vecindad de la propiedad o vi-vienda de la persona afectada. Para ello, el Art. 28 de esta ley, supra, provee un procedimiento especial para combatir la ilegalidad. Dicho procedimiento es de naturaleza estatuta-ria, especial y sumaria.

En la acción interdictal presentada por Luán bajo el Art. 28 de la Ley de A.R.P.E., supra, ésta no llevó la existencia de la servidumbre en equidad a la atención del tribunal y concluimos que no podía plantearlo allí. La naturaleza especial y sumaria de dicho interdicto se vería desvirtuada con el trámite generalmente ordinario de la acción para hacer valer las restricciones impuestas por la servidumbre en equidad. 23 L.P.R.A. see. 72; Torres v. Rodríguez, 101 D.P.R. 177 (1973), resuelto bajo el Art. 24 de la Ley de Planificación de 1942, predecesor del Art. 28, supra.

El procedimiento del Art. 28 de la Ley de A.R.P.E., supra, intenta vindicar la reglamentación gubernamental de la Ley de A.R.P.E. y sus reglamentos y eliminar estorbos a través de la participación ciudadana en el proceso, y no la reglamentación privada que establecen las servidumbres en equidad. Debe recordarse que aunque muchas veces ambas reglamentaciones son compatibles, en otras, como sucede en el caso de autos, están en conflicto. Cf. Asoc. V Villa Caparra v. Iglesia Católica, supra, pág. 353.

Pero además, en el caso de autos, dada la cronología de sucesos antes descrita, concluimos que una vez la Junta aprobó la enmienda al mapa de zonificación de Aguadilla —para extender el distrito comercial C-l hasta el solar de la recurrida— se tornaron académicas las cuestiones levantadas en el recurso de revisión que cuestiona la desestimación hecha por el foro de instancia de la acción interdictal al amparo del Art. 28 de la Ley de A.R.P.E., supra. El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988). Ningún efecto tendría resolver que el permiso de uso provisional otorgado a la señora Román era nulo, una vez la Junta concedió la rezonificación permanente que permite el uso comercial de la farmacia en su propiedad y autorizó el uso permitido provisionalmente por A.R.P.E.

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En relación con los planteamientos hechos por Luán so-bre la revisión judicial de la rezonificación de la propiedad de la señora Román, concluimos que no le asiste la razón.

El procedimiento para la adopción o enmienda a un mapa de zonificación es de naturaleza cuasi legislativa y no cuasi adjudicativa, pues contrario a la última, no adjudica una controversia sino que establece una reglamentación. Cabe recordar que en dicho procedimiento la Junta actúa en el ejercicio de un poder legislativo delegado. El tratadista Anderson expresa, al respecto, que “[l]a adopción de reglas de zonificación, ya sea por una legislatura estatal o por las autoridades legislativas de un municipio [o, como en Puerto Rico, por la agencia administrativa], constituye un ejercicio del poder legislativo”. (Traducción nuestra.) 1 Anderson, American Law of Zoning, Sd Sec. 2.01 (1986). Véase, además, 1 Ziegler, The Law of Zoning and Planning Secs. 1.01 a 1.03 (4ta ed.). De igual manera, las enmiendas a la zonificación emitidas en el ejercicio de ese poder delegado deben seguir un procedimiento cuasi legislativo para que sean válidas. Como sostiene Hagman, “[l]a mayoría de los estados considera tales enmiendas a la zonificación de un solar como leyes y les otorga una presunción de validez”. (Tra-ducción nuestra.) Hagman, Urban Planning and Land Development Control Law, 2da ed., Minnesota, Ed. West Publishing Co., 1986, Sec. 6.4. Véanse: Ziegler, supra, Vol. 2, Sec. 27A.04 et seq.; Anderson, supra, Vol. 2, Sec. 9.04; 2 Yok-ley, Zoning Law and Practice Secs. 9-5 y 11-1 et seq. (4ta ed.); Williams, American Land Planing Law, Sec. 16.15. De igual forma, Anderson señala que “[p]or lo general, la potes-tad de adoptar enmiendas se delega en el cuerpo legislativo al que se confirió la potestad de adoptar la regla de zonifica-ción original. Aunque la mayoría de los tribunales ha consi-derado este procedimiento de adoptar enmiendas como un procedimiento legislativo, algunos lo consideran de natura-leza adjudicativa”. (Traducción nuestra.) Anderson, supra, Vol. 1, Sec. 4.27. Véase, además, Ziegler, supra, Vol. 2, Sec. 27.04[5][a]. El procedimiento para adoptar o enmendar un reglamento o mapa de zonificación se rige por las disposi-ciones de la Ley de Planificación en la medida en que no es-tén en conflicto con la nueva Ley de Procedimiento Adminis-trativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (8 L.P.R.A. see. 2101 et seq.).( )

Tratándose de un procedimiento de naturaleza cuasi legislativa, la Junta no tiene que expresar las determinaciones de hecho y de derecho en que fundamenta su decisión, como si se tratara de un procedimiento de naturaleza adjudicativa para dirimir una controversia particular. Art. 32(b) de la Ley de Planificación, 23 L.P.R.A. sec. 63d(b); A.D.C.V.P. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 875, 883 (1974.() El Art. 27 de la Ley de Planificación, supra, establece el procedimiento específico, de naturaleza cuasi legislativa, que la Junta debe seguir antes de adoptar o de enmendar, o de proponer que se adopten o se enmienden los mapas de zonificación, entre otros.

Los mapas de zonificación y sus enmiendas representan la forma visual y práctica de instrumentar los reglamentos de zonificación y sus enmiendas. Su aprobación y enmiendas no son actos de naturaleza adjudicativa, dirigidos a resolver una controversia en particular entre una o más personas, sino que son actos producto de los instrumentos con los cuales el Estado ha provisto a la Junta para reglamentar el uso de la tierra en Puerto Rico, de manera que se logre un desarrollo integral y balanceado de nuestra sociedad.

La zonificación es uno de los instrumentos conferidos por el legislador a la Junta para llevar a cabo süs funciones dentro de una sociedad y un gobierno cada vez más complejos, un sistema abierto que confronta innumerables presiones como resultado de necesidades y aspiraciones conflictivas y que experimenta unos cambios sociales acelerados dentro de su escala reducida, escasez de terreno y recursos naturales, alta densidad poblacional y un ecosistema frágil. Dicho instrumento fortalece aquellas funciones de la Junta relacionadas con la orientación, coordinación e integración de la política pública sobre el desarrollo integral del país, así como de sus funciones de investigación, información y aseso-ramiento. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 75, supra.

La Junta es un organismo creado para proteger los intereses y el bienestar de la ciudadanía en general en el descargo de la política pública de planificación y zonificación (E.L.A. v. Domínguez, 104 D.P.R. 468, 470 (1975)). Dentro de la ancha encomienda de planificación integral (The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23, 30 (1978)), la ley le facultó para que zonificara las distintas áreas de nuestra isla. Para ello la Rama Legislativa delegó en ella el poder de reglamentación con normas amplias y generales que le permitieran una gran discreción en el desarrollo y ejecución de la política pública sobre zonificación (López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646, 661 (1958)). De ahí que el Art. 16 de la Ley de Planificación, supra, le confiere la facultad para adoptar reglamentos fijando el uso y desarrollo por zonas o distritos de los terrenos y edificios públicos y privados. 23 L.P.R.A. sec. 62o. La fuente de poder de su reglamentación es el poder de estado de regular la propiedad privada para salvaguardar la salud, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos.

Mediante la reglamentación de zonificación, el Estado asume un rpl activo en el proceso de control y regulación de la utilización del limitado recurso tierra y de nuestro frágil ecosistema, a fin de armonizar intereses y aspiraciones con las menores perturbaciones sociales.

En López v. Junta de Planificación, supra, pág. 662, expresamos: “No hay duda de que hoy día la zonificación, como parte integral del planteamiento [sic.] urbanístico, es imprescindible para resolver los problemas humanos, sociales y económicos derivados principalmente de: (1) la densidad de población en las áreas urbanas; (2) el tráfico y la circulación en el interior de la ciudad; (3) la centralización industrial e instalación de nuevas fábricas en el casco ur-bano; (4) la urgencia de proveer viviendas adecuadas, par-ques, espacios de recreación y descanso, luz y aire para la salud física y mental de los habitantes; (5) la necesidad de asegurar la armonía de conjunto y los varlores estéticos de la cómunidad[,] y (6) la obligación de conservar los valores his-tóricos en las zonas antiguas. O dicho en forma negativa: para evitar los graves males, desajustes y deficiencias mate-riales y humanos [sic.] que produce la desorganización en la áreas urbahas, hay que establecer un programa efectivo de zonificación y planeamiento.”

Estos beneficios de la zonificación racional del terreno, en unión a la función eminentemente social del concepto contemporáneo de la propiedad (Rivera v. R. Cobián Chinea & Co., 69 D.P.R. 672, 676 (1949); The Richards Group v. Junta de Planificación, supra) y nuestra realidad de limitación geográfica y alta densidad poblacional (E.L.A. v. Rodríguez, 103 D.P.R. 636, 642 (1975); Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884, 891-892 (1975); E.L.A. v. Mercado Carrasquillo, 104 D.P.R. 784, 788 (1976)), justifican el ejercicio de razón de estado para regular y controlar razonablemente el uso de la propiedad privada y la delegación de este poder en una agencia especializada: la Junta. El ejercicio de ese poder requiere de instrumentos que permitan poner en vigor tal reglamentación. Los mapas de zonificación de cada municipio son uno de los instrumentos para ello.

Sin embargo, tal poder de reglamentación sobre zonificación, que incluye la rezonificación, no es ilimitado ni libre de revisión judicial. Hagman advierte que:

Por lo general, un tribunal permitirá que prevalezca una rezo-nificación a menos que se pueda demostrar que la misma ha sido arbitraria y caprichosa. Hagman, op. cit., pág. 169. Véase, además, Ziegler, supra, Vol. 2, Cap. 27A.

Cónsono con esa postura, hemos expresado en M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987), que:

No obstante, lo que actualmente se requiere como medida fis-calizadora es que las agencias aprueben reglamentos que deli-miten o precisen sus facultades al amparo de la ley y así evitar actuaciones ilegales o arbitrarias. La función de los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: (1) si la actuación administrativa está autorizada por la ley; (2) si se delegó po-der de reglamentación; (3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados; (4) si al apro-barse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales, y (5) si la reglamenta-ción es arbitraria o caprichosa. Cf. Motor Vehicle Mfrs. Assn. v. State Farm Mut., 463 U.S. 29 (1983). Véanse, además: B. Schwartz, Administrative Law, 2da ed., Boston, Ed. Little, Brown & Co., 1984, pág. 154 et seq.; 4 Davis, Administrative Law Treatise Sec. 9.7 et seq. (2da ed. 1983); Anderson, supra, Vol. 1, Sec. 4.01 et seq., Ziegler, supra, Vol. 1, Secs. 2.01 a 3.05.

En su recurso de revision la recurrente no ataca, como tampoco lo hizo en el foro de instancia, la rezonificación apro-bada por la Junta bajo ninguno de estos fundamentos.() Ello impide que evaluemos la rezonificación en cuestión a la luz de estos factores.

IV

Por otra parte, el recurso de revisión de la decisión de la Junta de conceder la rezonificación no es el adecuado para que el Tribunal considere el efecto de un convenio restrictivo sobre la rezonificación aprobada.

Ni la ley ni los reglamentos vigentes le conceden autori-dad a la Junta para adjudicar los derechos de una parte que surgen de restricciones privadas. Pérez v. Pagán, 79 D.P.R. 195, 199 (1956); Asoc. V. Villa Caparra v. Iglesia Católica, supra, pág. 353 esc. 6; Yokley, supra, Vol. 4, See. 26; Hagman, op. cit, Sec. 19.5; Ziegler, supra, Vol. 1, Sec. 1.01, pág. 1-5; Ziegler, supra, Vol. 4, Sec. 57.02; L. Berger, Conflicts Between Zoning Ordinances and Restrictive Covenants: A Problem in Land Use Policy, 43 Neb. L. Rev. 449 (1963).

Una vez un ciudadano, perjudicado por la zonificación dispuesta en los mapas de la Junta, solicita y cumple con los requisitos de ley para la rezonificación (Art. 11(5) de la Ley de Planificación, 23 L.P.R.A. sec. 62j(5); Sec. 4.00 del Reglamento de Zonificación, supra; Resolución JP-191 de 17 de mayo de 1972) queda a discreción de dicho organismo con-ceder o denegar la misma. Cf. Pérez v. Pagán, supra, pág. 198. Pero en tales circunstancias, la existencia de restricciones privadas no impide que la Junta considere y conceda la enmienda a un mapa de zonificación en el ejercicio de las facultades que le confiere la ley para implantar la política pública sobre la planificación. En el proceso de rezonificación, si adviene en conocimiento de ellos, los debe considerar como un elemento más en su proceso decisional.

Claro está, del mismo modo, la rezonificación concedida no tiene el efecto de anular las restricciones privadas que resulten incompatibles con la misma. Cf. Asoc. V. Villa Caparra v. Iglesia Católica, supra; Rodriguez v. Twin Towers Corp., 102 D.P.R. 355 (1974). Pero, para hacer valer estos derechos, sus beneficiarios deben recurrir a una acción inde-pendiente (Olmeda Nazario v. Sueiro Jiménez, 123 D.P.R. 294 (1989)) que incluya el injunction ordinario. Glines et al. v. Matta et al., 19 D.P.R. 409 (1913). Allí, todas las partes acreedoras al derecho surgido de la servidumbre en equidad, así como la beneficiaría de la rezonificación, serán oídas so-bre las acciones y defensas que a bien tengan presentar. El tribunal concederá, a su vez, un remedio completo.

Además, la decisión del organismo administrativo reci-birá la debida deferencia, en el balance de intereses y fac-tores involucrados para la determinación de cuál reglamen-tación debe prevalecer: la del Estado o la privada. Cf. Asoc. V. Villa Caparra v. Iglesia Católica, supra, pág. 353 esc. 7, y referencias allí citadas.

En el caso de autos Luán intentó cuestionar sustantivamente, en revisión, la determinación de la Junta de conceder la rezonificación. Para ello no fue prevista la revisión en casos de rezonificación, 23 L.P.R.A. sec. 63d(b). Luán no nos pone en condiciones de evaluar si la Junta se extralimitó en sus poderes al conceder la rezonificación. M. & B.S., Inc. v. Dept. de Agricultra, supra. La Junta tampoco podía adjudicar ningún derecho que surgiera de la servidumbre en equidad en ese proceso por carecer de facultad en ley. La señora Román válidamente podía solicitar y obtener la rezonificación de su solar() y la Junta, en el descargo de sus deberes, podía tomar una determinación en tal sentido. El conflicto que surja entre la determinación de la Junta y la servidumbre existente debe dilucidarse en un pleito independiente.

Se dictará sentencia confirmatoria.

El Juez Asociado Señor Negrón García disiente sin opi-nión escrita. El Juez Asociado Señor Rebollo López disiente “por cuanto entiend[e] que la [o]pinión [m]ayoritaria emitida promueve la anómala coexistencia y celebración de dos [(2)] procedimientos judiciales sobre una misma controversia, y la impermisible posibilidad de la emisión de dos [(2)] decisiones judiciales, contradictorias entre sí, sobre el mismo asunto”.

      (1) Esta ley entró en vigor el 12 de febrero de 1989. La decisión de la Junta de Planificación de conceder la enmienda al mapa de zonificación de Aguadilla fue emitida el 29 de enero de 1988. Por ello no aplica al caso de autos la referida ley.

      (2) A contrario sensu, los casos de naturaleza adjudicativa son, entre otros, los de consulta de ubicación (López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646 (1958)), los de otorgamiento de permisos de uso (Pérez v. Pagán, 79 D.P.R. 195 (1956)) y los de aprobación del desarrollo de un proyecto particular (Yokley ’s Law of Subdivisions, 2da ed., Virginia, Ed. The Michie Co., 1981, Sec. 15).
      Recuérdese que bajo la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Uni-forme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. see. 2101 et seq.), la adjudicación significa el “pronuncia-miento mediante el cual una agencia determina los derechos, obligaciones o privi-legios que correspond[e]n a una parte” en una controversia de hechos particular. 3 L.P.R.A. sec. 2102(b).

      (3) Por primera vez ante nos los recurrentes aducen que por tratarse de un predio de terreno específico, el que es objeto de la rezonificación, debe conside-rarse el caso como uno de naturaleza cuasi adjudicativa. Si bien tal postura ha tenido alguna acogida en otras jurisdicciones, Fasano v. Board of County Com’rs of Washington Cty., 507 P.2d 23 (Oregon 1973); Hagman, Urban Planning and Land Development Control Law, 2da ed., Minnesota, Ed. West Publishing Co., 1986, págs. 170-172, la misma no la hemos adoptado en nuestra jurisdicción.

      (4) Advertimos que al expedir el certificado de necesidad y conveniencia el Departamento de Salud debe pasar juicio sobre la conformidad de la farmacia con la reglamentación de la Junta de Planificación. Sólo así se logra la coordinación adecuada entre las decisiones de una agencia y otra, y una planificación del sector de la salud integrada con la planificación general del país. Véanse: 24 L.P.R.A. sec. 334b; Ruiz Hernández v. Mahiques, 120 D.P.R. 80 (1987).


source: Caselaw Access Project

author: PER CURIAM:

license: Public Domain

text:
      In re Jane Hoffman Muriño.

      Número: MC-89-35

      Resuelto: 22 de febrero de 1990

      Jorge E. Pérez Díaz, Procurador General, Norma Cotti Cruz, Subprocuradora General, e Ivonne Casanova Pelosi, Procura-dora General Auxiliar, abogados de El Pueblo.()

      (*) NOTA DE LA COMPILADORA: No se menciona el nombre del abogado del querellado, pues la sanción disciplinaria surge al no contestar ni comparecer ante los requerimientos del Tribunal Supremo.

   PER CURIAM:

La Oficina del Procurador General nos in-formó que a pesar de los requerimientos hechos a la Leda. Jane Hoffman Muriño para que expusiera su posición en cuanto a una queja presentada en su contra por una ciuda-dana, la referida abogada no había contestado.

El 2 de junio de 1989 le concedimos a la abogada un tér-mino de diez (10) días para que procediera a cumplir con tales requerimientos. En vista de que el Procurador General informó que la licenciada Hoffman Muriño había ofrecido su versión, el 10 de agosto de 1989 archivamos el asunto.

El Procurador General acudió nuevamente ante nos e in-formó que la abogada no había respondido a su pedido de que sometiera una evidencia adicional.

El 16 de noviembre de 1989 emitimos la resolución si-guiente:

Vista la moción informativa presentada por el Procurador General el 30 de octubre de 1989, bajo apercibimiento de ser suspendida provisionalmente del ejercicio de la abogacía, la Leda. Jane Hoffman Muriño tendrá 20 días para cumplir los requerimientos que le ha hecho el Procurador General en sus cartas del Í5 de agosto, 1ro y 27 de septiembre de 1989.

Esta resolución fue recibida por la licenciada Hoffman Muriño. El Procurador General nos informa que el término ha transcurrido en exceso sin que se haya cumplido nuestra orden.

Esta conducta viola el deber impuesto por el Canon 9 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A Ap. IX, de dar estricto cumplimiento a las órdenes y resoluciones de este Tribunal y da lugar a una acción disciplinaria. In re Rosa Batista, 122 D.P.R. 485 (1988); In re Ayala Hernández, 121 D.P.R. 758 (1988).

Visto el incumplimiento de la licenciada Hoffman Muriño con nuestras órdenes, y el menoscabo de nuestra jurisdicción disciplinaria, se le suspende provisionalmente del ejercicio de la abogacía y del notariado en Puerto Rico. La suspensión estará en vigor hasta que la abogada acredite haber cumplido con las resoluciones y los requerimientos de este Tribunal y los del Procurador General. Se dictará la sentencia correspondiente.


text:
      In re Antonio Córdova González.

      Número: MC-89-26

      Resuelto: 1ro de marzo de 1990

      Antonio Córdova González, pro se.

   PER CURIAM:

El Juez Superior Hon. Antonio G. Corret-jer Piquer ordenó que se remitiera a este Tribunal el expe-diente del caso Civil Núm. 88-1025, Lic. Antonio Córdova González v. Corrada del Río, Alcalde de San Juan, a los fines de que se determine si el Lie. Antonio Córdova Gonzá-lez ha infringido los Cánones 6, 29 y 38 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX. El 3 de mayo de 1989 le con-cedimos un término a dicho abogado para mostrar causa por la cual no debe ser disciplinado por haber incurrido en con-ducta impropia al utilizar un lenguaje ofensivo y desconside-rado hacia los abogados de la parte contraria en el susodicho caso.

El licenciado Córdova González compareció por escrito. En el afán de defender su postura, en ocasiones divaga sobre cuestiones y problemas personales y profesionales que le han afectado durante los últimos años. Aunque acepta los hechos, justifica su proceder a base de su derecho a la libre expresión. Citamos:

En el caso de marras, nosotros, basados en la sabiduría que dan los años, con el mayor respeto y humildad, rogamos del perdón, la indulgencia y comprensión del Tribunal si en algo pudiere entenderse, que, con nuestra actitud hacia los abo-gados de la parte adversa, faltamos al debido decoro y com-postura al Hon. Tribunal. ¡Jamás! albergamos ni siquiera en el pensamiento, tal consideración.
Respetuosamente; sometemos que nuestro error no está en la letra o imputaciones hechas, nuestro error estriba en fungir como nuestro propio abogado, así como abogado de nuestra esposa, en defensa de nuestro mutuo peculio. Ello, nos ha he-cho sufrir en nuestra propia piel, corazón y alma las angustias, crueldad, iniquidad y torpezas que cometen los abogados contra las “partes,” las cuales muchas veces como abogados de una causa no la experimentamos, pero como parte sí.
Hacemos hincapié que en forma o manera alguna nuestra dura y tal vez incisiva pluma, pudo ir esgrimida contra la ho-norabilidad, respeto y deferencia que siempre hemos tenido hacia los tribunales, a[u]n cuando a veces nos cuestionamos la bondad y sabiduría envuelta y utilizada por aquellos a quienes se les escoge para el sagrado deber y ministerio de implemen-tar la aplicación y “administración” de la justicia.
Tenemos fe en la justicia, y en la institución o ministerio del Juez, m[a]s a veces, en los años de lucha, nos hemos cuestio-nado la sabiduría e idoneidad de los escogidos para ser un-gidos con el sagrado difícil y prístino deber del desempeño de dicho ministerio.
No falla la institución ¡jamás! lo que falla, por múltiples y finitas razones, son el nominador y el nominado.
Así pues, entendemos que nuestra actitud y letra dura, no iba jamás dirigida al Tribunal, y que además, aún a los abo-gados, nos asiste el derecho a expresarnos y decirle al “pan, pan y al vino, vino”, a[u]n cuando la letra escogida no sea se-dácea. Respetuosamente, sometemos que la letra fuerte puede ser incisiva e hiriente, m[a]s no ilegal, indigna o irres-petuosa. Moción de 29 de junio de 1989, págs. 2-3.

El licenciado Córdova González fue alegadamente con-tratado en enero de 1988 por el Municipio de San Juan para que representara al Guardia Municipal Sr. William Rivera en un caso criminal en que fue acusado en la Corte federal de amenazar a un oficial federal con su arma de reglamento (U.S. v. William Rivera, Criminal Núm. 88-044). Al no po-der ponerse de acuerdo con relación al pago de los honora-rios, el 20 de junio de 1988 el licenciado Córdova González demandó en el foro local al Municipio de San Juan y a su Alcalde para el cobro de los cinco mil dólares ($5,000) alega-damente pactados como honorarios. Los abogados del Muni-cipio solicitaron que se paralizaran los procedimientos por razón de que el patrimonio del demandante estaba bajo la jurisdicción del tribunal de quiebras. El tribunal accedió a lo solicitado mediante orden de 12 de septiembre de 1988. En escrito en que se opone a dicha orden, el licenciado Córdova González sostuvo, entre otras, que:

La interpretación del Departamento “Legal” del Municipio de San Juan, con el mayor respeto y deferencia hacia el Honorable Tribunal, sólo tiene tres (8) interpretaciones.
1ro. Que dichos “abogados” no tienen el menor conoci-miento del derecho, según vuestra señoría, lo puede compro-bar por los propios actos de dichos “instruidos en leyes.”
2do. Que dichos señores “abogados” del Municipio de San Juan, no saben, no ya derecho, sino que tampoco, saben leer, ni tan siquiera inglés; ¿qué clase de estadistas? Ni buscan la fuente para asesorarse, pues de haber leído la Regla, dado que ex profeso hubiesen inducido a error.
Ambas conclusiones nos llevan a cuestionarnos ¿de qué clase de abogados se ha rodeado el Señor Alcalde de la Capital^]
¿Son estos los señores, con posibilidad de tener en sus ex-tremidades superiores, (no puede hacerse referencia a mente), la interpretación y aplicación del derecho en nuestro País, tal vez en un futuro cercano[?]
¿Son estos señores, los capacitados para asesorar a un “po-sible” gobernador? Estos son o podrán ser los futuros Secre-tarios de Justicia, Procuradores Generales, Fiscales, etc., etc.
3r[o]. La otra deducción, única y maquiavélica, pero con mucha probabilidad — de estos señores como ya lo ve el Honorable Tribunal, puede creerse cualquier cosa. Es que estos, ellos alegan nuestra solicitud de protección bajo el Capítulo XI de la Ley de Quiebras, en igual forma denigrante y alevosa que la usaron contra nosotros, cuando hubimos de ser candi-dato a un puesto, en el propio partido que el Señor Alcalde y sus “abogados” militan. Usaron nuestra “Cobija” bajo el Once (11) como propaganda diz que denigranos (sic). Ello por su-puesto, por su total desconocimiento del derecho. Moción de 3 de octubre de 1988, pág. 2.

Ello nos obliga a ir a los antecedentes del caso para eva-luar justamente y en conformidad a la letra, al propósito y al espíritu de los cánones de ética profesional, la conducta del abogado.

A tenor con dicho historial, forzoso es concurrir con el juez de instancia de que el vocabulario utilizado no aporta en nada al decoro y a la deferencia que merecen los tribunales y que el mismo resulta ofensivo y de falta de consideración a los abogados de la parte contraria.

La conducta admitida viola, en esencia, la disposi-ción del mencionado Cánon 29() y atenta contra el criterio general de los deberes del abogado en relación con sus com-pañeros y su profesión.() Esta conducta, a su vez, es lesiva a la dignidad del tribunal. In re Cardona Álvarez, 116 D.P.R. 895 (1986).()

Ahora bien, en vista de que el licenciado Córdova González afirma que su intención no fue herir la sensibilidad y tachar la reputación de sus compañeros abogados, y evaluada su conducta a la luz de todas las circunstancias presentes, nos limitamos en este momento a amonestarlo por su conducta impropia. Se le apercibe que de repetirse esta conducta estará sujeto a sanciones más drásticas.

El Juez Presidente Señor Pons Núñez se inhibió. El Juez Asociado Señor Negrón García no intervino.

      (1) “Canon 29. Cuestiones personales entre abogados

      “Los clientes, no los abogados, son los litigantes. Cualquier rencor que exista entre los clientes no debe afectar la conducta de los abogados entre sí ni las relaciones hacia el litigante contrario. Debe evitarse escrupulosamente toda cuestión personal entre los abogados. En el transcurso de un juicio es impropio aludir a la historia personal o peculiaridades individuales o idiosincracias del abo-gado adversario. Los coloquios entre abogados que causan dilaciones y provocan disputas deben también evitarse.
      “Será altamente impropio de un abogado hacer imputaciones falsas que afecten la reputación y el buen nombre de un compañero. Cuando existan fun-dados motivos de quejas graves contra colegas, es el deber del abogado someter sus cargos a las autoridades competentes, debiendo utilizar para ellos los medios propios que dispone la ley. — Diciembre 24, 1970, ef. Diciembre 24, 1970.” 4 L.P.R.A. Ap. IX.

      (2) “Criterio general

      “La preservación del honor y la dignidad de la profesión y la buena relación entre compañeros es responsabilidad ineludible de todo miembro de la profesión legal y para ello todo abogado debe observar con sus compañeros una actitud respetuosa, sincera, honrada y de cordialidad y cooperación profesional, velando siempre por el buen ejercicio de la profesión legal.” 4 L.P.R.A. Ap. IX.

      (3) Aquí señalamos que el abogado no tiene licencia absoluta para poner en entredioho o mancillar la dignidad de los jueces. Ese pensamiento es extensivo a los abogados contrarios.


author: La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón Juez Presidente Señor Pons Núñez. Juez Asociado Señor Rebollo López.

text:
    El Pueblo de Puerto Rico, demandante y peticionario, v. Saulo Hernández Torres y Henry Barreda, Jr., demandados y recurridos; Puerto Rico Telephone Company, amicus curiae.

      Número: CE-87-296

      Resuelto: 2 de marzo de 1990

      Rafael Ortiz Carrión, Procurador General, Norma Cotti Cruz, Subprocuradora General, y Josefa A. Román García, Procu-radora General Auxiliar, abogados de El Pueblo; José Davi-son Lampón, Manuel Torres Delgado y Roberto De Jesús Cin-trón, abogados de los recurridos; José Luis Verdiales Morales y Jay A. García Gregory, de Fiddler, González & Rodríguez, abogados de la Puerto Rico Telephone Company, amicus curiae.

   La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón

emitió la opi-nión del Tribunal.

El presente caso plantea la interrogante de si las personas que trabajan en la Puerto Rico Telephone Company (en adelante Telefónica) están comprendidas dentro del término “[funcionario o empleado público”, según definido por el Art. 7(16) del Código Penal, 33 L.P.R.A. see. 3022(16), y si en consecuencia les son aplicables las disposiciones de dicho código relativas a los delitos contra la función pública, Arts. 200-215 (33 L.P.R.A. secs. 4361-4366).()

En cuanto a la referida definición del Art. 7(16), supra, ésta dispone lo siguiente:

. . . Funcionario o empleado público. — Toda persona que ejerza un cargo o desempeñe una función retribuida o gra-tuita, permanente o temporal, en virtud de cualquier tipo de nombramiento, contrato o designación, para la rama legisla-tiva, ejecutiva o judicial del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o en cualquiera de sus municipios, agencias o corpora-ciones públicas, subdivisiones políticas y demás dependencias públicas.

Por su parte, de entre las disposiciones que regulan los delitos contra la función pública, a continuación transcri-bimos los artículos pertinentes a los hechos en el caso de autos. Éstos disponen como sigue:

Toda omisión voluntaria en el cumplimiento de un deber im-puesto por la ley o reglamento a un funcionario o empleado público, o persona que desempeñare algún cargo de confianza o empleo público de no existir alguna disposición señalando la pena correspondiente a dicha omisión, se penará con reclusión que no excederá de seis meses o multa que no excederá de quinientos dólares o ambas penas a discreción del Tribunal. Art. 214 (33 L.P.R.A. sec. 4365).
Todo funcionario o empleado público que obstinadamente descuidare cumplir las obligaciones de su cargo o empleo, o que infringiere cualquiera disposición legal relativa a sus obli-gaciones o las del cargo o empleo, de no existir alguna disposi-ción especial señalando la pena correspondiente, será sancio-nado con pena de reclusión que no excederá de seis meses o multa que no excederá de quinientos dólares, o ambas penas a discreción del tribunal. Art. 215 (33 L.P.R.A. sec. 4366).

Esbozadas las disposiciones estatutarias que gobiernan la determinación de este recurso, examinemos los hechos que dan lugar a la controversia planteada.

I

El 12 de junio de 1985 se presentaron en el Tribunal de Distrito, Sala de Bayamón, denuncias contra Henry Ba-rreda, Jr. y Saulo Hernández Torres, aquí recurridos. Se les imputó violaciones a los Arts. 214 y 215 del Código Penal, supra, los cuales tipifican respectivamente como delito la omisión y/o negligencia en el cumplimiento del deber.

En cuanto al acusado Barreda, se alegó en la denuncia que éste de forma ilegal, maliciosa, voluntaria y con inten-ción criminal omitió voluntariamente el cumplimiento de un deber que como funcionario o empleado público de la Telefó-nica le imponía la ley o el reglamento. La conducta acrimi-nada consistió en violar la práctica Núm. FI-601 establecida por la Telefónica, al permitir el reemplazo masivo no autori-zado de líneas negras o bajantes y certificar como correctas facturas por trabajos no realizados, lo cual tuvo como conse-cuencia que terceras personas defraudaran a la Telefónica. Todo esto lo hizo en concierto y de común acuerdo con otros funcionarios de la Telefónica.

Al acusado Hernández Torres, por su parte, se le imputa-ron básicamente los mismos hechos con la variante de que obstinadamente descuidó cumplir con las obligaciones de su cargo o empleo.

Ambos acusados presentaron, primero ante el Tribunal de Distrito y luego ante el Tribunal Superior, una solicitud de desestimación mediante la cual alegaron que la Telefónica es una corporación privada y, por lo tanto, no son de aplicación los referidos artículos del Código Penal, ya que éstos inciden únicamente sobre personas que son empleados o funciona-rios públicos. El planteamiento, aunque no fue acogido por el Tribunal de Distrito, encontró respaldo en el Tribunal Superior. Éste concluyó que la Telefónica es una corporación pri-vada, organizada bajo las Leyes de Delaware, y puesto que la cuestión planteada es de carácter penal, ello lo distingue de los casos de Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982); P.R. Tel. Co. v. Rivera, 114 D.P.R. 360 (1983), y Torres v. P.R. Telephone Co., 118 D.P.R. 198 (1987). En la alternativa también señaló que aunque las corporaciones público-pri-vadas estuvieran incluidas en la definición del Código Penal, habría que concluir que el estatuto resulta vago e impreciso en tanto no define con claridad qué personas están incluidas en el mismo.

De tal determinación recurre el Procurador General me-diante petición de certiorari. Decidimos revisar y expedimos el recurso.

II

Aunque en más de una ocasión han llegado ante nuestra consideración distintas controversias derivadas de la natura-leza particular de la Telefónica, el planteamiento que hoy se nos presenta varía de lo hasta ahora resuelto, ya que re-quiere nuestra incursión en el ámbito del derecho penal.

Sin embargo, es preciso aclarar que la diferencia de materias no justifica que por ello debamos ignorar o descartar lo resuelto hasta el presente conforme a controversias de índole civil. Después de todo, el derecho civil y el derecho penal no están totalmente desligados el uno del otro. Cuando en materia penal se utilizan conceptos de derecho civil para tipificar un delito hay que recurrir a éste para interpretar el ámbito y la cubertura de la prohibición. En el caso de autos específicamente, si los empleados de la Telefónica están o no incluidos dentro de la definición que establece el Art. 7(16) del Código Penal, supra, depende de la naturaleza de la Tele-fónica, según ésta quedó plasmada en su estatuto orgánico y en la jurisprudencia interpretativa del mismo. Con esto en mente, pasemos ahora a analizar la ley y jurisprudencia so-bre esta materia.

En Torres Ponce v. Jiménez, supra, expresamos que la Telefónica es una “corporación público-privada.” Este término, nuevo en nuestra jurisprudencia, se incorporó para distinguir las corporaciones de emisión de acciones organizadas al amparo de las leyes de corporaciones privadas, las cuales son controladas total o parcialmente por el Gobierno, de aquellas otras que son creadas por estatuto, como serían las corporaciones públicas puras y las agencias o departamentos del Gobierno. Esta distinción, sin embargo, no descartó la condición pública de dichas corporaciones aun frente a los argumentos de que por haberse incorporado bajo las leyes de un estado, éstas debían considerarse como corporaciones privadas. Por el contrarío, se dijo que “[a] pesar de que se aproximan al status de personas legales privadas, esta característica no puede tener supremacía sobre las responsabilidades públicas que su organización conlleva (Énfasis suplido.) íd.s pág. 65.

En la referida opinión se expresó, además, que si bien estas corporaciones deben funcionar como una corporación privada, esto sería a los únicos fines de lograr unos propó-sitos, los cuales en el caso de la Telefónica se señalaron en la misma opinión y aquí mencionamos más adelante. Además, y con tono de conclusión, la opinión termina acotando que de acuerdo con el caso en particular se considerará a la Telefó-nica como corporación pública o como corporación privada.

Esta última expresión con gran probabilidad es la causa de que con frecuencia exista incertidumbre en cuanto a cómo tratar a la corporación frente a las distintas situaciones que se presentan. Por tal razón, nos parece apropiado delimitar el ámbito de la expresión como paso previo y necesario antes de disponer de la controversia principal. En tal caso, resulta imperativo aclarar las circunstancias bajo las cuales puede considerarse a la corporación como pública, antes de decidir si sus empleados deben considerarse parte de la mencionada definición del Código Penal.

Para lograr nuestro propósito nos parece que el punto de partida, al momento de evaluar el carácter de la Telefónica de acuerdo con determinada controversia, debe estar en con-formidad con las razones por las cuales el legislador favore-ció adquirir la corporación para el Pueblo de Puerto Rico. En este caso, el análisis del historial legislativo del estatuto en cuestión revela que el propósito del legislador al adquirir la corporación fue lograr un servicio de calidad adecuado, ya que, de acuerdo con varios estudios, se había concluido que la comunicación telefónica de Puerto Rico no se había desarro-llado a la par con el crecimiento económico y poblacional del país.

Para enfrentar el referido problema, mediante la ley que crea la Autoridad de Teléfonos, Ley Núm. 25 de 6 de mayo de 1974 (27 L.P.R.A. see. 401 et seq.), se le confirió a dicha enti-dad la capacidad para adquirir todas las acciones de la en-tonces corporación privada, Puerto Rico Telephone Company.

Específicamente, la Exposición de Motivos de la ley ex-presa que:

Esta Asamblea Legislativa reitera la necesidad de un sis-tema eficiente de comunicaciones para el continuado desarro-llo económico y social de Puerto Rico y para el bienestar y tranquilidad de los puertorriqueños. Esta Asamblea Legisla-tiva entiende que para lograr este fin es necesario que las “facilidades de comunicación” de Puerto Rico... sean pose-ídas y operadas por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Énfasis suplido.) 1974 Leyes de Puerto Rico (Parte 1) 142, 144.

Según se puede apreciar de estas expresiones, la Telefó-nica, más que un apéndice de la Autoridad de Teléfonos, se convirtió en el medio mediante el cual se habrían de hacer viable las funciones que el legislador impuso a la Autoridad de Teléfonos en su estatuto habilitador.

De otra parte, en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 92 de 4 de junio de 1983, la cual permite al Contralor de Puerto Rico fiscalizar las finanzas de la Telefónica, se se-ñaló entre otras cosas que:

La facultad y obligación constitucional del Contralor de Puerto Rico cubre a todos los departamentos, agencias e ins-trumentalidades del Estado, así como también a sus munici-pios. Dentro de nuestro régimen constitucional no existe es-tructura gubernamental alguna que se encuentre exceptuada de la intervención y fiscalización del Contralor de Puerto Rico.
El historial de la legislación que conduce a la eventual ad-quisición de la Puerto Rico Telephone Company es completa-mente claro en cuanto a la intención de establecer como polí-tica pública que dicha empresa, la Puerto Rico Telephone Company, una vez adquirida por el Gobierno, fuese operada como Una propiedad o instrumentalidad del Estado ....
Por tal motivo, es la intención de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico reiterar la condición de instrumentalidad pú-blica de la Puerto Rico Telephone Company una vez ésta fue adquirida por el Gobierno del Estado Libre Asociado dé Puerto Rico.... (Énfasis suplido.) 1983 Leyes de Puerto Rico 238-239.

La consideración de las expresiones anteriores, según éstas se manifiestan en los referidos estatutos, claramente establecen la visión y el propósito de la Legislatura al proveer para la adquisición de la Telefónica. Esto se traduce en la intención inequívoca de que ésta fuera una instrumentalidad del Estado revestida con la obligación de cumplir una función de gran interés público. Asimismo, tampoco podemos obviar el importantísimo papel que la comunicación telefónica desempeña hoy en todos los renglones de nuestro país, sean éstos económicos, políticos, sociales, comerciales, de seguridad, de salud, entre otros. En vista de todo lo anterior, no podemos decir nada más apropiado que lo que recien-temente expresamos ante una situación similar en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 129 (1989), “Mo debemos sobreponer la forma a la sustancia”. (Énfasis su-plido.) Además, “[piara interpretar correctamente una ley, debe buscarse la intención legislativa, no en una frase ais-lada o en una de sus secciones, sino en el contexto de todo el estatuto, teniendo en cuenta el propósito perseguido por el legislador. Pueblo v. De Jesús, 70 D.P.R. 37, 42 (1949)”. R. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 484.

En conclusión, la Telefónica, vista dentro del contexto de todo el proceso y los propósitos de su adquisición, debe considerarse una dependencia pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, independientemente de la reserva de carácter privado que para unos fines específicos se haya mantenido.

HH 1 — i HH

De la opinión Torres Ponce v. Jiménez, supra, surgen con meridiana claridad las razones por las cuales se mantuvo el carácter privado de la corporación, cosa que como veremos no alteró en nada la contraparte de su aspecto público.

De la citada opinión se desprende que mediante la con-servación del carácter privado, aparte de intentar flexibilizar la planificación y estructuración de la corporación para así poder ofrecer un mejor servicio, también se perseguía un fin de orden económico” lograr asegurar la tributabilidad de los intereses que se pagaran sobre ciento veinte millones de dó-lares ($120,000,000) en obligaciones vigentes (debentures). Un análisis del historial legislativo del estatuto en cuestión demuestra que éste fue el propósito. Véase, también, Torres Ponce v. Jiménez, supra, págs. 67-68.

En síntesis, la Telefónica debe considerarse como una entidad cuya naturaleza es mixta o dual y, en consecuencia, según sea la situación que se tenga ante sí, ha de variar la forma en que se ha de tratar. No obstante, las situaciones bajo las cuales se considere como empresa privada son aquellas donde hacer lo contrarió afectaría los propósitos que tuvo el legislador al aprobar el estatuto viabilizador. Esto es, el trato que como corporación privada reciba esta entidad ha de ser a los únicos fines de facilitar el fin económico que se persigue y su funcionamiento independiente con miras a ofrecer un mejor servicio. Por ese medio, según se hizo cons-tar específicamente en Torres Ponce v. Jiménez, supra, se permite que la corporación no se vea obligada a esperar por asignaciones anuales de fondos, ya que de esa forma la corporación produce y genera su propio capital, puede reinvertir el sobrante y ahorrar o reducir las tarifas de los consumidores. Fuera de los propósitos aquí mencionados, resulta lógico pensar que para cualquier otro evento su trato ha de ser cónsono con su carácter público.

En vista de lo anterior, en todo caso donde la consideración de la Telefónica como corporación privada no sea necesaria para promover los propósitos por los chales se retuvo el carácter privado, procede resolver el asunto de acuerdo con las disposiciones aplicables a las corporaciones públicas.

Precisamente, conforme al carácter público de esta entidad y a los principios de política pública de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 (3 L.P.R.A. see. 1301 y ss.), Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, este Tribunal reconoció en Torres Ponce v. Jiménez, supra, la obligación de la Telefónica de implantar un sistema de mé-rito para sus empleados no unionados según se les exige a las corporaciones públicas propiamente. De igual modo, en P.R. Tel. Co. v. Rivera, supra, se reconoció la validez de la inter-vención y fiscalización del Contralor de Puerto Rico en sus finanzas,() y en Torres v. P.R. Telephone Co., supra, pág. 203, reiteramos que debido a la naturaleza particular de la Telefónica “ésta deb[e] considerarse [como] una de las agen-cias o instrumentalidades del Gobierno que funcionan como empresas o negocios privados . .

Todo lo anterior apunta a que si bien la Telefónica no es upa corporación pública propiamente esto, sin embargo, no altera su finalidad de instrumentalidad pública adquirida con fondos del Gobierno para cumplir un propósito de servicio público esencial. Cf. McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra.

> H-j

Aclarado el aspecto del reconocido carácter público de la Telefónica y las circunstancias bajo las cuales le ha sido de aplicación dicho carácter, no vemos que exista argumento razonable alguno que impida concluir que su personal sea considerado como empleados o funcionarios públicos de acuerdo con la definición que a tales efectos brinda el Código Penal nuestro. Después de todo, si el principio de mérito le es aplicable a los empleados de la Telefónica, resulta lógico que también su conducta esté sujeta a las normas que rigen los ideales de servicio público y, por ende, a las disposiciones que protegen la función pública.

Cabe señalar, además, que en el presente caso la identifi-cación de los empleados de la Telefónica como empleados pri-vados no adelanta los propósitos que hemos mencionado para los cuales se retuvo en parte la personalidad privada de la corporación. En otras palabras, no hay razón para decir que la inclusión de los empleados de la Telefónica dentro de la susodicha definición altera o entorpece los propósitos del legislador relativos al aspecto funcional y económico de la corporación.

Por otra parte, el hecho de que éstos no son parte del sistema central de personal, no altera su condición de empleados públicos. La Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico expresamente excluye de la aplicación de la ley a todos los empleados de corporaciones públicas. Sin eim bargo, esto no significa que sean empleados privados. Por el contrario, del lenguaje de la referida disposición lo que se desprende es que aunque éstos se consideran empleados públicos, por razones de política pública se decidió no someterlos a la aplicación detallada de la ley, aunque sí a los prim cipios de mérito. Véanse: Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40 (1980); Laboy v. E.L.A., 115 D.P.R. 190 (1984).

En cuanto al Art. 7(16) del Código Penal, supra, se refiere, éste define ampliamente el término “funcionario o empleado público”. Ante esta situación, se hace innecesario que tengamos que recurrir a intrincados procesos de interpretación para determinar si dentro de la definición están incluidos los empleados de la Telefónica. El estatuto dista mucho de ser vago o impreciso. Por el contrario, la definición de “funcionario o empleado público” es abarcadora y per-mite que en la situación particular de la Telefónica se pueda exigir a sus empleados el mismo celo que se requiere de los demás empleados públicos en cuanto a la puridad de sus servicios.

Aunque en el historial legislativo del Código Penal no aparecen debates referentes al citado Art. 7(16), el texto del proyecto original se amplió. La definición de “funcionario o empleado público” que originalmente aparecía en el pro-yecto disponía lo siguiente:

A los efectos de la ley penal se consideran funcionarios pú-blicos a todos los que ejercen un cargo o desempeñan una fun-ción retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de ca-rácter legislativo, ejecutivo o judicial en el Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, en cualesquiera de sus municipios o en cualquier agencia, junta o corporación pública. Proyecto de Código Penal para Puerto Rico, redactado por Francisco Pa-gán Rodríguez, LL.D., New Hampshire, Equity Pub., 1967, Art. 267, pág. 92.

La ampliación agregó lo siguiente: “en virtud de cualquier tipo de nombramiento, contrato o designación”, y al final se añade “subdivisiones políticas y demás dependencias públicas”. (Énfasis suplido.) Art. 7(16) del Código Penal, supra. Resulta evidente, pues, que la intención legislativa fue abarcar a toda aquella persona que de alguna forma o capacidad intervenga en llevar a cabo la gestión pública. Se incorporó a la definición a toda persona que aun mediante servicios gratuitos, permanentes o temporales advinieran en contacto con alguna de las distintas facetas del funcionamiento del quehacer público.

Por otra parte, hay que tener presente que “‘[l]a regla ... de que los estatutos penales deben interpretarse restrictivamente, no exige que a las palabras de un estatuto deba dárseles su significado más limitado o que deba hacerse caso omiso de la evidente intención del legislador’”. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891, 903 (1987). Por el contrario, “[u]na vez descubierto el deseo y voluntad del legislador, el fin de la interpretación ha sido logrado y no resulta necesario aplicar ninguna regla de hermenéutica, porque éstas no son sino una ayuda para determinar esa voluntad legislativa que se busca”. Bernier y Cuevas Segarra, op. cit., págs. 241-242.

Acorde con todo ío antes discutido, no procede por lo tanto el argumento de los acusados recurridos de que por no mencionarse específicamente a las corporaciones público-privadas en la definición del citado Art. 7(16) del Código Penal, no se les puede aplicar las disposiciones relativas a los empleados públicos. Por ende, tampoco existe impedimento alguno que los excluya de la aplicación de las disposiciones relativas a los delitos contra la función pública.()

Por todo lo antes expuesto, se dictará sentencia me-diante la cual se revoque la resolución dictada el 17 de marzo de 1987 por el Tribunal Superior, Sala de Bayamón, y se devuelva el caso al tribunal de instancia para que con-tinúen los procedimientos compatibles con esta opinión.

El Juez Presidente Señor Pons Núñez emitió opinión disidente. El Juez Asociado Señor Rebollo López emitió voto particular de conformidad.

—O—

Opinión disidente emitida por el

Juez Presidente Señor Pons Núñez.

Aun cuando la conclusión del Tribunal en el caso de autos, en cuanto establece que los empleados de la Puerto Rico Telephone Company (la Telefónica) son empleados o funciona-rios públicos, pueda ser la más acertada jurídicamente y la más fiel al espíritu de la Ley Núm. 25 de 6 de mayo de 1974 (27 L.P.R.A. see. 401 et seq.), que permitió que la Telefónica pasara a ser poseída y operada por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico,() no estamos de acuerdo con la aplicación de tal determinación a los hechos del presente caso y por eso disentimos.

Este Tribunal ha tenido la necesidad de expresarse en varias ocasiones sobre diferentes controversias relacionadas con la. peculiar naturaleza de la Telefónica. Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982); Torres v. P.R. Telephone Co., 118 D.P.R. 198 (1987). No obstante, este Tribunal nunca antes se había manifestado en relación con el carácter pú-blico o privado de los empleados de la Telefónica.() Más aún, la misma opinión mayoritaria en la pág. 571 del presente caso, reconoce que la Telefónica “debe considerarse como una entidad cuya naturaleza es mixta o dual y, en consecuen-cia, según sea la situación que se tenga ante sí, ha de variar la forma en que se ha de tratar”. Entendemos que la opinión mayoritaria es buen ejemplo de que la naturaleza pública o privada de la Telefónica no es un asunto de fácil determina-ción o uno que pueda tratarse en términos genéricos. En consecuencia, no nos parece razonable pretender que los em-pleados de la Telefónica, con anterioridad a esta decisión, se sintieran debidamente informados sobre su carácter de em-pleados públicos. En esa medida, consideramos que la aplica-ción de la doctrina mayoritaria a los hechos de este caso es contraria al principio de la legalidad establecido en el Art. 8 de nuestro Código Penal, 33 L.P.R.A. see. 3031. El principio de legalidad, el cual es parte del derecho constitucional a un debido proceso de ley, está plasmado en nuestro ordena-miento en el mencionado Art. 8 del Código Penal, el cual dis-pone:

No se instará acción penal contra persona alguna por un hecho que no esté expresamente definido por la ley como de-lito, ni se impondrán penas o medidas de seguridad que la ley no hubiere previamente establecido.
No se podrán crear por analogía delitos, penas, ni medidas de seguridad.

“El artículo, en tanto requiere que los hechos por los cuales se inste acción penal contra una persona estén expre-samente definidos por ley, recoge la prohibición de las leyes vagas. Esta prohibición responde al requisito de que las leyes deben dar un aviso adecuado de las consecuencias pe-nales de la conducta que ordenan o proh[í]ben .... El exa-men judicial a utilizar para determinar si una ley es vaga será, si el lenguaje de la misma da un aviso definido con res-pecto a la conducta prohibida u ordenada, de acuerdo al sig-nificado común y corriente.” D. Nevares-Mufiiz, Código Penal de Puerto Rico: revisado y comentada, San Juan, Ed. Rev. C. Abo. P.R., 1986, pág. 17.

Los artículos del Código Penal pertinentes a los hechos de este caso son claros en cuanto a cuál es la conducta que criminalizan. Son suficientemente claros también en cuanto responsabilizan a los “'funcionarios o empleados públicos” por la omisión o negligencia en el cumplimiento del deber. De manera que hasta ahí no hay problema de vaguedad. Ahora bien, cuando se trata de si estos artículos dan a una persona prudente y razonable una advertencia adecuada sobre qué personas están incluidas en los mismos, nos preguntamos si es razonable pretender que un empleado de la Telefónica se sienta debidamente informado sobre su carácter de funcio-nario público y en esa medida sujeto a las obligaciones de los Arts. 214 y 215 del Código Penal, 33 L.P.R.A. sees. 4365 y 4366. Tal determinación no había sido hecha por este Tribunal y se había señalado expresamente en Torres v. P.R. Telephone Co., supra, que no se había decidido que los empleados de la Telefónica fueran empleados públicos, cuando ya la Te-lefónica había sido clasificada en Torres Ponce v. Jiménez, supra, como “público-privada” —una novel clasificación de cuño judicial no comprendida expresamente en el Código Penal— y cuando este propio Tribunal ha tenido que examinar la naturaleza privada o pública de la Telefónica caso a caso haciendo sus determinaciones.

Contestamos la pregunta retórica en la negativa pues consideramos irrazonable pretender que en las circunstan-cias antes apuntadas los empleados de la Telefónica pudiesen entender que eran empleados públicos para efectos de los aludidos artículos de nuestro Código Penal. En consecuen-cia, confirmaríamos la determinación del Tribunal Superior que declaró con lugar la moción de desestimación presentada por los acusados.

Voto particular de conformidad emitido por el

Juez Asociado Señor Rebollo López.

Al disentir de la mayoría del Tribunal en Torres v. P.R. Telephone Co., 118 D.P.R. 198, 204 (1987), expresamos, entre otras cosas y en lo pertinente, que:

La opinión mayoritaria, en primer lugar, evade enfrentarse y resolver, de una vez y para siempre, el punto verdadera-mente importante y crucial que plantea el presente recurso; esto es, si los hombres y mujeres que laboran en la Puerto Rico Telephone Co. son efectivamente empleados públicos, y, como tales, tienen los mismos derechos que le garantiza nuestro ordenamiento jurídico a los empleados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Énfasis suplido.)

Acogemos con beneplácito el hecho de que, por fin, este Tribunal haya decidido reconocer que los empleados que la-boran en la Puerto Rico Telephone Company efectivamente son empleados públicos conforme las disposiciones perti-nentes de nuestro ordenamiento jurídico. Dicha determina-ción naturalmente conlleva, como expresáramos en nuestro disenso en Torres v. P.R. Telephone Co., ante, que a estas personas se les tiene que brindar los mismos derechos que le garantiza nuestro ordenamiento a los demás empleados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Procede que se enfatice el hecho de que la opinión que hoy se emite necesariamente implica —aun cuando no se diga en forma expresa en la misma— que la decisión emitida en el citado caso de Torres v. P.R. Telephone Co., ante, ha quedado revocada en tanto y en cuanto la misma refrendó el procedimiento disciplinario, a nuestro juicio ilegal, vigente en la Puerto Rico Telephone Company mediante el cual el presidente de la mencionada entidad personalmente selec-ciona y designa al oficial examinador que va a presidir, y resolver, los cargos que contra un empleado le ha radicado la misma, “controlando” de esta forma la Compañía el proceso adjudicativo a nivel administrativo.

Dicho procedimiento —violativo del debido procedi-miento de ley— no puede subsistir después de la decisión hoy emitida. Ello necesariamente es así ya que como em-pleados públicos que son, y a los cuales Íes cobija el “princi-pio del mérito”, los hombres y las mujeres que laboran en la Puerto Rico Telephone Company tienen el derecho a contar con un procedimiento disciplinario, a nivel administrativo, cuando menos equivalente al que tienen los demás em- pleados del Gobierno de Puerto Rico bajo las disposiciones de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico.

Como expresáramos en nuestro disenso en Torres v. P.R. Telephone Co., ante, pág. 207:

Debe mantenerse siempre presente que la esencia misma de la garantía del “debido procedimiento de ley”, y, por ende, de lo que constituye un procedimiento justo e imparcial, reside precisamente en la imparcialidad y neutralidad de aquel que tiene que decidir la cuestión en controversia. In re Murchison, 349 U.S. 133 (1965). Esta visión, como sabemos, ha sido extendida por analogía a las determinaciones de las agencias administrativas. Withrow v. Larkin, 421 U.S. 35 (1975).
Resultan pertinentes e iluminantes las expresiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos en Marshall v. Jerrico, Inc., 446 U.S. 238, 242 (1980), a los efectos de que:
“The Due Process Clause entitles a person to an impartial and disinterested tribunal in both civil and criminal cases. This requirement of neutrality in adjudicative proceedings safeguards the two central concerns of procedural due process, the prevention of unjusitified or mistaken deprivations and the promotion of participation and dialogue by affected individuals in the decisionmaking process. See Carey v. Piphus, 435 U.S. 247, 259-262, 266-267 (1978). The neutrality requirement helps to guarantee that life, liberty, or property will not be taken on the basis of an erroneous or distorted conception of the facts or the law. See Mathews v. Eldrige, 424 U.S. 319, 344 (1976). At the same time, it preserves both the appearance and reality of fairness, ‘generating the feeling, so important to a popular government, that justice has been done,’ Joint Anti-Fascist Committee v. McGrath, 341 U.S 123, 172 (1951) (Frankfurter, J., concurring), by ensuring that no person will be deprived of his interests in the absence of a proceeding in which he may present his case with assurance that the arbiter is not predisposed to find against him.” (Én-fasis suplido y en el original.)

      (1) Dada la naturaleza especial de los delitos contra la función pública, en la mayor parte de los casos, para que se puedan imputar algunos de éstos, es medu-lar que el acusado sea funcionario o empleado público. Esto es así ya que “[e]sta sección tipifica los delitos que violan el orden moral y los valores fundamentales de la administración pública puertorriqueña”. Pueblo v. Bigio Pastrana, 116 D.P.R. 748, 755 (1985).

      (2) Poco tiempo después de la opinión de P.R. Tel. Co. v. Rivera, 114 D.P.R. 360 (1983), mediante la Ley Núm. 92 de 4 de junio de 1983 (27 L.P.R.A. see. 409), la Asamblea Legislativa reconoció expresamente la función físcalizadora del Con-tralor de Puerto Rico en relación con la Puerto Rico Telephone Company.

      (3) Cabe señalar que la determinación a la que hoy llegamos no puede clasifi-carse como una interpretación imprevisible o sorpresiva, o que antes de ella exis-tiera algún estado de derecho que razonablemente justificara una conclusión diferente. Todo lo contrario. La opinión de Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982), sentó bases claras tanto respecto al carácter público de la corporación como al de sus empleados. Interpretado en su justa perspectiva, no debió haber dudas de que los aquí acusados debían haberse considerado como empleados pú-blicos a los fines del Código Penal.

      (1) Nos parece que resultaría más adecuado que la determinación que al res-pecto corresponda se haga dentro de un procedimiento en que la Puerto Rico Telephone Company sea parte y pueda ilustrar a este Tribunal en cuanto a todos los aspectos y las consecuencias de esa determinación genérica. Véase esc. 2.

      (2) En Torres v. P.R. Telephone Co., 118 D.P.R. 198, 204-205 esc. 1 (1987), el Juez Asociado Señor Rebollo López, con ánimo previsor, nos alertó sobre la im-portancia de tal determinación en el ámbito del derecho penal) y a esos efectos se expresó así:
      “Merece señalarse que la cuestión de si las personas que laboran para la Puerto Rico Telephone Company son o no empleados públicos trascienda la es-fera de las relaciones obrero patronales. Así —entre otros y meramente a manera de ejemplo— debe destacarse la importancia de dicha determinación en el ámbito penal. Debemos recordar que nuestro Código Penal establece delitos especiales en relación con actos cometidos por empleados públicos. Ello es una razón adicio-nal por la cual consideramos que este Tribunal debió haber resuelto la referida cuestión.”


text:
    Junta de Relaciones del Trabajo, peticionaria, v. Vigilantes, Inc., demandado.

      Número: CE-87-807

      Resuelto: 6 de marzo de 1990

      Luis B. Osorio Díaz, abogado de la peticionaria; Enrique Bray, de Domínguez & Totti, abogado del demandado.
   El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

emitió la opinión del. Tribunal.

Las disposiciones de un convenio colectivo no pueden violar la política pública salarial en cuanto al pago de licencia por enfermedad acumulada y no utilizada por el em-pleado según fijado por la Junta de Salario Mínimo en los decretos mandatorios. Confirmamos el laudo de arbitraje que da margen a este recurso.

I

La Hermandad de Guardias de Seguridad de Vieques (Hermandad) sometió al Negociado de Conciliación y Arbi-traje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos (Negociado) una querella para someterla a arbitraje. Alegó que su patrono, Vigilantes, Inc. (Vigilantes) no le había pa-gado a sus miembros los beneficios siguientes: días feriados, licencia por enfermedad acumulada y no utilizada, retroacti-vidad salarial y aportación a procedimientos de solicitud de licencia de portar armas para el período comprendido entre 1983 y 30 de septiembre de 1986.

El Negociado nombró un árbitro para que resolviera con-forme al siguiente acuerdo de sumisión entre las partes:

Determinar si la Compañía ha cumplido con las disposiciones del convenio colectivo y las leyes aplicables al pagar a los em-pleados los beneficios siguientes:
a) retroactividad salarial
b) licencia por enfermedad acumulada y no utilizada
c) días feriados
d) aportación a procedimientos de solicitud de licencia de portar armas
De determinarse que la Compañía no ha cumplido, que el Ar-bitro provea el remedio o remedios que procedan de acuerdo al Convenio Colectivo y las leyes laborales. (Escolio omitido.) Petición de 9 de diciembre de 1987, pág. 2.

Durante el período comprendido en la reclamación (1983-1986) estuvieron vigentes dos (2) convenios colectivos que regulaban las relaciones laborales entre las partes. Ambos disponían un procedimiento de arbitraje de querellas y limi-taban las decisiones del arbitraje para que se conformaran a derecho. El primer convenio entró en vigor el 1ro de junio de 1981 y expiró el 1ro de octubre de 1985, fecha en que entró en vigor el segundo convenio. Este último expiró el 30 de sep-tiembre de 1988.

El 13 de noviembre de 1987, luego de celebrar la vista, la árbitro emitió su laudo. En éste determinó que el patrono había cumplido con todas las disposiciones del convenio ex-cepto la relativa al pago de licencia por enfermedad acumu-lada y no utilizada por los empipados. Luego de analizar las disposiciones de los convenios colectivos aplicables en cuanto al pago de dicha licencia y el decreto mandatorio aplicable a la industria de Servicios de Vigilancia y Protección (Decreto Mandatorio Núm. 74), determinó que. procedía el pago de la licencia en dos (2) formas:

Primero: El pago de aquella parte de la reclamación que cubre el período desde 1983 al 30 de septiembre de 1985 (pe-ríodo cubierto por el primer convenio colectivo) sería liqui-dado conforme a lo dispuesto en el Decreto Mandatorio Núm, 74. Esto se debía, según la árbitro, a que dicho conve-nio no contenía una cláusula similar a la del segundo conve-nio para el pago de la referida licencia.

Segundo: El pago de aquella parte de la reclamación que comprende el período desde 1ro de octubre de 1985 al 30 de septiembre de 1986 se liquidaría conforme a lo dispuesto en el Art. XI del segundo convenio colectivo.

El laudo de la árbitro dispuso, además, el pago de una cantidad igual a la dejada de satisfacer por concepto de licen-cia por enfermedad acumulada, según lo requiere la See. 27 de la Ley Núm. 96 de 26 de junio de 1956, según enmendada, Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico, 29 L.P.R.A. see. 246b(a).

El 24 de junio de 1987 la Hermandad acudió a la Junta de Relaciones del Trabajo (Junta) para que le ayudara a poner en vigor el laudo emitido por la árbitro en lo referente a la reclamación de licencia por enfermedad. El patrono alegó que había pagado el dinero adeudado a los empleados en tal concepto. La Junta, luego de una investigación de las nó-minas del patrono, determinó que el patrono no había de-mostrado que con posterioridad a la fecha de emisión del laudo se hubiera efectuado el pago en cumplimiento del mismo. En consecuencia, acudió ante nos para que hicié-ramos cumplir el laudo. En su comparecencia, la Junta sos-tiene que el “[l]audo objeto de esta Petición es válido toda vez que no adolece de ninguna de las causas de nulidad ...”. Petición de 9 de diciembre de 1987, pág. 3.

Oportunamente emitimos resolución que ordenó a Vigilantes a mostrar causa por la cual no debíamos poner en vigor el laudo.

El patrono ha comparecido para oponerse a que se ponga en vigor el laudo. Solicita que ordenemos a la Junta realizar un estudio con miras a determinar la licencia por enferme-dad que alega haber liquidado entre 1983 y 30 de septiembre de 1985, y determinar, además, si existe licencia por enfer-medad aún por liquidar correspondiente a ese período. En cuanto a la licencia por enfermedad para el período entre 1ro de octurbre de 1985 y 30 de septiembre de 1986, solicita que no pongamos en vigor esa parte del laudo por ser contraria a la política pública salarial que, en cuanto a licencia por enfer-medad acumulada, quedó plasmada en el decreto mandatorio que cubre su industria. Decreto Mandatorio Núm. 74.

La Junta sostiene que el patrono no ha demostrado que ha pagado la reclamación comprendida entre 1983 y 30 de septiembre de 1985. Tras adoptar la decisión del árbitro alega, además, que la voluntad de las partes —plasmada en el convenio— debe prevalecer en cuanto al pago del equiva-lente en dinero de toda la licencia por enfermedad acumu-lada y no utilizada por el empleado. Además, sostiene que procede la concesión de la doble penalidad más los intereses desde que se emitió el laudo. Resolvemos.

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La reclamación para el pago de licencia por enfermedad acumulada y no usada por el empleado para el período entre 1983 y 30 de septiembre de 1985 estaba regulada por lo dis-puesto en el Art. XI del convenio colectivo vigente entre las partes desde 1ro de junio de 1981 hasta 31 de marzo de 1984. Disponía el referido artículo, en lo pertinente:

D. En lo referente a licencia por enfermedad los empleados cubiertos por este Convenio disfrutarán de los derechos y res-ponsabilidades aquí señalados y los del Decreto Mandatorio vigente y aplicable a la Junta de Salario Mínimo del Departa-mento del Trabajo de Puerto Rico y nunca podrán recibir menos derechos que los que en dicho decreto se provean al presente o al futuro. (Énfasis suplido.) Exhibit I, Art. XI D, pág. 18.

El decreto mandatorio vigente y aplicable en este caso es el Núm. 74, el cual dispone, en lo pertinente:

La licencia por enfermedad no usada por el empleado du-rante el curso del año quedará acumulada para los años su-cesivos hasta un máximo de veinticuatro (24) días a los que acumulen un (1) día laborable y doce (12) días a los que acumu-len medio (VSs) día laborable. Si los días de licencia por enfer-medad acumulados excedieren de once (11) días a los que acu-mulan hasta un máximo de 24 días y de cinco (5) días a los que acumulan hasta un máximo de doce (12) días, a la fecha en que el empleado empezare a disfrutar sus vacaciones regulares el patrono vendrá obligado a pagarle en efectivo el exceso de once (11) días a los primeros y de cinco (5) a los segundos a razón de ocho (8) horas diarias y a base del tipo por hora regular que esté recibiendo el empleado a la fecha. (Énfasis su-plido.) Exhibit IV, Art. IX pág. 66.

El patrono alega haber pagado, conforme al decreto, la licencia por enfermedad correspondiente a este período de 1983 a 1985 y que así lo pudo comprobar la Junta cuando examinó sus nóminas para esos años. La Junta, por el con-trario, sostiene que el patrono no presentó evidencia ni ante la árbitro ni ante la Junta de que con posterioridad a la emi-sión del laudo pagó la licencia por enfermedad correspon-diente a este período.

Del récord no surge evidencia de tal pago. La árbitro concluyó al emitir su laudo que los pagos aún se debían; el patrono no presentó ante la Junta, ni posteriormente ante el Tribunal Superior en la acción de impugnación del laudo, la referida evidencia. El patrono nos hace una invitación a que examinemos las nóminas. Éste debió preseiitár tal evidencia ante la árbitro para que formara parte del récord. Matos v. P.R. Ry., Lt. & P. Co., 58 D.P.R. 160 (1941).

Por ello procede que confirmemos aquella parte del laudo que ordena el pago de la licencia por enfermedad acumulada y no usada por el empleado, conforme al Decreto Mandatorio Núm. 74, para el período comprendido entre 1983 y 30 de septiembre de 1985.

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El pago de licencia por enfermedad acumulada y no utili-zada por los empleados de Vigilantes, para el período entre 1ro de octubre de 1985 y 30 de septiembre de 1988, estaba regulado por el segundo convenio colectivo.

Dicho convenio entró en vigor el 1ro de octubre de 1985. Este nuevo convenio dispuso en su Art. XI que:

Licencia por enfermedad y bono de productividad
A. Cada empleado cubierto por este Convenio Colectivo tendrá derecho a licencia por enfermedad con sueldo completo a razón de VA día laborable por cada mes en que haya traba-jado por lo menos 120 horas y a razón de Wu día laborable por cada mes en que haya trabajado menos de ciento veinte (120) pero no menos de 60 horas en cualquier mes.
B. La licencia por enfermedad no usada por el empleado durante el curso del año quedará acumulada para los años su-cesivos hasta un máximo de veinticuatro (24) días a los que acumulen VA día laborable y doce (12) días a los que acumulen % día laborable.
C. Salvo en caso de fuerza mayor[,] el empleado o un repre-sentante de ést[e d]eberá notificar a su patrono el hecho de su enfermedad el mismo día de su ausencia con cinco (5) horas de anticipación al comienzo de su turiio.
D. En lo referente a licencia por enfermedad los empleados cubiertos por este Convenio disfrutarán de los derechos y res-ponsabilidades aquí señalados y los del Decreto Mandatorio vigente y aplicable en la Junta de Salario Mínimo del Departa-mento del Trabajo de Puerto Rico y nunca podrán recibir menos derechos que los que en dicho decreto se provean al presente o al futuro.
E. La licencia por enfermedad no interrumpirá la an-tig[ü]edad del empleado.
F. El patrono le pagará al empleado durante el mes aniver-sario de cada empleado el equivalente de dinero de toda la licencia por enfermedad acumulada y no utilizada por el em-pleado durante el año en curso. (Énfasis suplido.) Exhibit II, Art. XI, pág. 45.

A la industria de Servicios de Vigilancia y Protección, a la que se dedica Vigilantes y a quien no le aplica la Ley Federal de Normas Razonables del Trabajo de 1938 (29 U.S.C. see. 201-219), le aplica el Decreto Mandatorio Núm. 74, cuya cuarta revisión entró en vigor el 23 de febrero de 1983. Este decreto obliga al patrono a liquidarle al empleado, en con-cepto de licencia por enfermedad acumulada y no utilizada, sólo el exceso de once (11) días (a aquellos empleados que acumulan un máximo de veinticuatro (24) días) o de cinco (5) días (en caso de empleados que acumulen un máximo de doce (12) días) a la fecha en que el empleado empieza a disfrutar sus vacaciones regulares. Art. IV del Decreto Mandatorio Núm. 74. Los once (11) o cinco (5) días, en cada caso, los acumula el empleado como reserva para el próximo año y, por lo dispuesto en él decreto, son iliquidables en dinero.

La médula de la controversia ante nos gira en torno a la interpretación que debe darse al convenio a la luz de lo dis-puesto por el Decreto Mandatorio Núm. 74. Ante tal contro-versia, la árbitro consideró que debía prevalecer la voluntad de las partes según dispuesta en el convenio colectivo. La Junta sostuvo igual posición.

El patrono sostiene que la forma de pago dispuesta en el Art. XI F del convenio colectivo es nula por contravenir la política pública sobre la forma de pago de la licencia por en-fermedad dispuesta en el Decreto Mandatorio Núm. 74. No le asiste la razón. Veamos.

En virtud de las disposiciones de la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico, Ley Núm. 96, supra, la Asamblea Legislativa delegó en la Junta de Salario Mínimo la facultad de implantar la política pública salarial del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sobre salarios mínimos, vacaciones y licencias por enfermedad de todas las industrias no incluidas en la Ley Federal de Normas Razonables del Trabajo de 1938 (29 L.P.R.A. see. 245). Para fijar esas condiciones mínimas de trabajo, la Junta de Salario Mínimo aprueba decretos mandatorios y determina a qué industria, actividad o negocio aplican los mismos. 29 L.P.R.A. sec. 246j; cf. Ley Núm. 8 de 5 de abril de 1941, según enmendada, 29 L.P.R.A. ants. sees. 211-241.

Aprobado un decreto mandatorio conforme al trámite dispuesto en ley, 29 L.P.R.A. see. 245 et seq., éste se convierte en un documento cuasi legislativo con fuerza de ley. J.R.T. v. Junta Adm. Muelle Mun. de Ponce, 122 D.P.R. 318 (1988); Srio. del Trabajo, etc. v. P.R. Cereal Extracts, Inc., 83 D.P.R. 267 (1961). El mismo cristaliza la política del Estado sobre las condiciones mínimas en la industria regulada. Cf. Beauchamp v. Dorado Beach Hotel, 98 D.P.R. 633 (1970). Ello no es obstáculo ni menoscaba la oportunidad del empleado de obtener mejores condiciones mediante la contratación individual o colectiva. Véase V.M. Caparros González, Alcances de la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico, X (Núms. 38-39) Rev. Trabajo 42 (1982).

Esta es la situación en el caso de autos. De una lectura del referido Art. XI del convenio colectivo se desprende que las partes pactaron la apíicabilidad del Decreto Mandatorio Núm. 74 y, además, establecieron que el patrono pagaría un bono de productividad montante ál equivalente en dinero de toda la licencia por enfermedad acumulada y no utilizada por él empleado durante él año en curso. Tal bono serviría como incentivo para que el empleado no utilizara la licencia.

Además, el convenio establece una reserva iliquidable de veinticuatro (24) y doce (12) días de licencia por enfermedad.

Esta interpretación integral del Art. XI del convenio co-lectivo es razonable y hace efectivo lo estipulado por las partes. C.M. Updegraff, Arbitration of Labor Disputes, Washington D.C., BNA Incorporated, 1961, págs. 225-226.

El lenguaje de la cláusula claramente sostiene tal interpretación. Cuando las cláusulas del convenio son claras y no dejan lugar a dudas sobre la intención de las partes hay que atenerse al sentido literal de las mismas. A.M.A. v. J.R.T., 114 D.P.R. 844 (1983). No erró, pues, la árbitro al disponer en su laudo que debía prevalecer la voluntad de las partes según dispuesta en el convenio. Esa voluntad consiste en pagar las vacaciones acumuladas conforme al Art. XI del convenio colectivo y al Decreto Mandatorio Núm. 74. Aquellos empleados que no hubiesen utilizado la licencia acumulada durante el año serían acreedores al bono de productividad allí dispuesto.

El patrono confunde la forma de pago del bono de pro-ductividad, Art. XI F del convenio colectivo, con la forma de pago de las vacaciones, Art. XI A, B y C.

Si las partes hubieran pactado que el pago de la licencia por enfermedad fuera la liquidación en efectivo de toda la licencia, sin duda, al finalizar el año, estarían pactando en contra de la política pública fijada en los decretos mandato-ríos.

Al tener un decreto mandatorio con fuerza de ley, cualquier cláusula contractual sobre salario mínimo, vacaciones o licencia por enfermedad, en contravención a las condiciones mínimas sobre esas materias —según fijadas por el decreto para la industria regulada— es ineficaz y nula. Cf. Encarnación v. Jordán, 78 D.P.R. 505, 513 (1955); Melgar v. P.R. Auto Corporation, 76 D.P.R. 431, 434 (1954); Caguas Bus Line v. Sierra, Comisionado, 73 D.P.R. 743, 747 (1952); Sierra, Comisionado v. San Miguel, 70 D.P.R. 604, 607 (1949); Acosta v. Floor Coverings Co., 78 D.P.R. 490, 495 (1955).

Ello es así toda vez que un decreto mandatorio, vigente al momento en que se negoció un convenio en la industria aplicable, representa la expresión de política pública laboral en cuanto a las condiciones mínimas de trabajo allí dispuestas y se ponsidera incorporado al contrato de trabajo. Cf. Encarnación v. Jordán, supra; Beauchamp v. Dorado Beach Hotel, supra; J.R.T. v. Junta Adm. Muelle Mun. de Ponce, supra.

Los convenios colectivos representan la ley entre las partes siempre y cuando sus disposiciones no estén reñidas con la ley, la moral y el orden público. Pérez v. Autoridad Fuentes Fluviales, 87 D.P.R. 118 (1963). Cualquier disposición contractual en contravención a la ley, la moral y el orden público carece de eficacia. Nazario v. Tribunal Superior, 98 D.P.R. 846, 853 (1970); Beauchamp v. Dorado Beach Hotel, supra; Pagán v. Fund. Hosp. Dr. Pila, 114 D.P.R. 224 (1983). Del mismo modo, un laudo de arbitraje fundamentado en un convenio con tales defectos no es válido en la parte en que conflija con ello.

Ordinariamente los laudos de arbitraje en el campo laboral merecen de los tribunales una gran deferencia, salvo cuando se demuestra la existencia de fraude, con-ducta impropia del árbitro, falta de debido proceso de ley a las partes, falta de jurisdicción del árbitro, omisión de resolver todas las cuestiones en disputa o violación a la política püblica.( ) J.R.T. v. Junta Adm. Muelle Mun. de Ponce, supra; J.R.T. v. Corp. Crédito Agrícola, 124 D.P.R. 846 (1989). Además, las decisiones del árbitro contrarias a las leyes y “normas interpretativas de derecho sustantivo emitidas por los Tribunales Supremos de Estados Unidos y Puerto Rico en el campo de derecho laboral” invalidan jurídicamente el laudo cuando las partes han acordado que el laudo se con-forme a derecho. J.R.T. v. Hato Rey Psychiatric Hosp., 119 D.P.R. 62, 68 (1987).

Un convenio colectivo puede conceder más beneficios que un decreto mandatorio. Sin embargo, no puede privar a un obrero de los beneficios que le concede dicho decreto porque las partes estarían pactando en contra de la política pública fijada por el mismo. Una disposición así pactada sería nula.()

El Art. IV del Decreto Mandatorio Núm. 74 contiene una reserva iliquidable de once (11) y cinco (5) días de licencia por enfermedad del empleado. La política pública que se persigue es la de evitar la posibilidad de que un obrero se encuentre en la situación de no tener licencia por enfermedad acumulada cuando necesite acogerse a la misma por razones de salud, así como la de evitar el ausentismo injustificado. Como expresamos en J.R.T. v. Junta Adm. Muelle Mun. de Ponce, supra, págs. 332-333:

En su esencia, la licencia por enfermedad con sueldo es algo más que un beneficio marginal común y corriente de un em-pleado. Es una necesidad fundamental para el trabajador puertorriqueño que surge de una necesidad involuntaria no imputable al trabajador. Cuando esta licencia se hace acumu-lativa, tanto el patrono como el empleado derivan beneficios de la misma, pues con ella se disuade el ausentismo y se le provee al trabajador la oportunidad de acumular la licencia para cuando la necesite por razones de enfermedad. (Énfasis suplido.)

La reserva dispuesta en el decreto adelanta dicha política laboral

El convenio colectivo contiene una reserva iliquidable de veinticuatro (24) y doce (12) días de licencia por enfermedad de cada empleado. Esa reserva adelanta, de forma más bene-ficiosa para el empleado, dicha política pública laboral.

Pero, además, el bono de productividad dispuesto en el Art. XI F del convenio colectivo evita el ausentismo injustifi-cado. Por el contrario, dicho bono fomenta la asistencia continua del empleado a su lugar de trabajo de manera más efectiva y beneficiosa que la reserva; aunque no la sacrifica en perjuicio del empleado.

Por todo lo anterior, en el caso de autos las disposiciones del convenio son más beneficiosas para el obrero que las dis-posiciones de política pública contenidas en el Decreto Man-datorio Núm. 74. El laudo emitido por la árbitro armoniza con las exigencias de la ley Por ello concluimos que el mismo se conforma a derecho, según las partes se lo exigieron. Vé-anse: J. Young, The Authority and Obligation of a Labor Arbitraror to Modify or Eliminate a Provision of a Collective Bargaining Agreement because in His Opinion it Vio lates Federal Law, 32 Ohio St. L.J. 395-409 (1971); A. Cox, The Place of Law in Labor Arbitration, en The Profession of Labor Arbitration: Selected Papers from the First Seven Annual Meetings of the National Academy of Arbitrators, 1H8-195U, Washington D.C., BNA Incorporated, 1957, págs. 76-89; R. Mittenthal, The Role of Law in Arbitration, en Developments in America and Foreign Arbitration: Proceedings of the Twenty-First Annual Meeting, National Academy of Arbitrators, Washington D.C., BNA Incorporated, 1968, págs. 42-75; J.R.T. v. National Packing Co., 112 D.P.R. 162 (1982).

Concluimos, pues, que la liquidación de las cantidades adeudadas a estos obreros para el período entre 1ro de octu-bre de 1985 y 30 de septiembre de 1986 debe realizarse a tenor con las disposiciones del Art. XI del convenio colectivo.

Aquí existe una política pública importante en pro de la reserva de licencia por enfermedad, y tanto el Decreto Man-datorio Núm. 74 como el convenio colectivo promueven ra-cionalmente esa política pública. ()

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Réstanos pasar juicio sobre la procedencia de la penali-dad impuesta por la árbitro al patrono por lo dejado de satis-facer en concepto de licencia por enfermedad acumulada.

Procede la concesión de la misma sobre lo dejado de sa-tisfacer por el patrono según lo aquí resuelto.

Al enmendarse la Sec. 30(a) de la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico en 1979, 29 L.P.R.A. sec. 246b(a), se incluyó lo adeudado por concepto de licencia por enfermedad como una de las partidas por las cuales el obrero tiene dere-cho a recibir una compensación adicional. Véase la Ley Núm. 114 de 17 de julio de 1979, Leyes de Puerto Rico, pág. 281.

De esa manera la Asamblea Legislativa reafirmó lo que, a tenor con la Sec. 30(a) de la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico, supra, anterior a la enmienda habíamos resuelto en J.R.T. v. Ventanas Yagüez, Inc., 103 D.P.R. 933, 935 (1975), en el sentido de que “las penalidades no se presumen y que su imposición se justifica solamente cuando la ley expresamente lo dispone”. Bajo dicho estado de derecho no se disponía para el pago de una compensación adicional por lo adeudado en concepto de licencia por enfermedad. Al aprobarse la enmienda de 1979, la Asamblea Legislativa ex-presamente dispuso para ello. D. Fernández y C. Romany, Derecho Laboral: Casos y Materiales, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1987, T. II, pág. 1154.

Por los fundamentos expuestos, expedimos el auto y con-firmamos el laudo emitido en el caso de autos. Se dictará sentencia que ordene a Vigilantes a cumplir con el laudo emitido por el árbitro en este caso.

      (1) Las fuentes de la política pública son la Constitución, las leyes (que inclu-yen los decretos mandatarios) y los precedentes legales en el ámbito del derecho laboral. Cf. Hurd v. Hodge, 334 U.S. 24 (1948).

      (2) Cf., por analogía, con Doctors Hospital, Inc. v. Silva Recio, 658 F.2d 619 (1er Cir. 1977), Chabrán v. Bull Insular Line, 69 D.P.R. 269, 284-296 (1948), sobre la regla de mayor beneficio entre la Ley de Salario Mínimo local y la Ley Federal de Normas Razonables del Trabajo de 1938. Si las disposiciones del con-venio conceden más beneficios al obrero que el mínimo requerido por el Decreto Mandatorio Núm. 74, prevalecerán las disposiciones contractuales más favora-bles. Esta norma no aplica a los permisos especiales otorgados por el Secretario del Trabajo a tenor con la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico (29 L.P.R.A. secs. 245u y v).

      (3) Los hechos de este caso, la política pública aquí discutida y el decreto mandatorio aplicable hacen de este caso uno distinto al de Unión de Tronquistas L. 901 v. Falgship Corp., 554 F.2d 8 (1er Cir. 1977).