text:
    José Luis López y Federación de Comerciantes Unidos del Viejo San Juan, demandantes; Estado Libre Asociado de Puerto Rico, interventor, demandante y recurrido, v. Municipio de San Juan, demandado y recurrente.

      Número: RE-88-40

      Resuelto: 21 de abril de 1988

      Alex González, Alberto J. Pérez Hernández y Juan J. Vilella Ja-neiro, de González & Pérez-Hernández, abogados del recu-rrente; Rafael Ortiz Carrion, Procurador General, abogado del recurrido.
   El Juez Asociado Señor Negrón García

emitió la opinión del Tribunal.

I

El 5 de junio de 1986 el Alcalde de San Juan, Lie. Balta-sar Corrada del Río, mediante orden administrativa —y por un período de 26 días— limitó el acceso de vehículos del pú-blico en general en ciertos tramos de las calles San Francisco y Fortaleza en el Viejo San Juan, los cuales designó como paseos peatonales. El 2 de julio extendió esta orden por 30 días adicionales.

El 14 de julio la Asamblea Municipal aprobó la Orde-nanza Núm. 1, Serie 1986-87, 0535A, que establecía perma-nentemente el “Plan de Reorganización de Tránsito Vehicular y Flujo Peatonal en el Viejo San Juan”. El Alcalde la refrendó el 15 de agosto.

Esta reglamentación forma parte de un proyecto de obras urbanísticas de mayor envergadura conocido como “San Juan Abre Sus Puertas” o “San Juan Peatonal”. Afecta el carácter y ambiente en general de la zona antigua e histó-rica de San Juan, pues aparte del tránsito “incluye diversas obras y actuaciones en la zona histórica del Viejo San Juan como el cierre de calles; el arrendamiento privado de vías públicas, aceras y espacios en plazas para actividades artís-ticas y culturales; la instalación de mobiliario; habilitación de áreas sobre las aceras y calles para la ubicación de negocios al aire libre tales como cafés, y venta de flores, la instalación de plataformas de extensión de las aceras, la provisión de espacios en áreas públicas para el arrendamiento de nego-cios privados dedicados a la preparación, venta y servicio de comidas y bebidas; la provisión de paseos peatonales, áreas de estacionamiento de vehículos y otros controles de tránsito vehicular y peatonal. Otras actuaciones relacionadas con el indicado programa incluyen además el pintado de líneas amarillas sobre adoquines de las calles; sembrado de postes metálicos en aceras; restauraciones de las Plazas de Armas, de Colón y San José y mejoras de otras; la construcción de un elevador panorámico; la construcción de un terminal de vehículos; la instalación de toldos de cafés al aire libre, de materos, plataformas y tiestos. (Véase la Ordenanza Núm. 1 y la Declaración Jurada del Sr. Elias López Sobá, Director Ejecutivo del Instituto de Cultura Puertorriqueña del 28 de octubre de 1966)”.

Al momento de aprobarse la ordenanza, al amparo del Art. 204 de la Ley Orgánica de los Municipios, 21 L.P.R.A. see. 2054, y el Art. 4 de la Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico, 9 L.P.R.A. see. 1708, los municipios estaban fa-cultados a reglamentar, con sujeción a ciertos requeri-mientos, el tránsito en las calles y vías públicas dentro de sus límites geográficos. En cuanto a otras obras municipales en zonas históricas y turísticas, la Ley de Zonas Antiguas His-tóricas —Ley Núm. 374 de 14 de mayo de 1949— en lo perti-nente disponía:

—Aprobación de planos; normas
La Administración de Reglamentos y Permisos, a los fines de las sees. 161 a 166 de este título y en adición a sus otras obligaciones y deberes, dictaminará sobre la propiedad de todos y cada uno de los aditamentos (incluyendo rótulos), rasgos arquitectónicos, color, y demás características de cualquier edificación, estructura, pertenencia o parte de la misma que, a partir de la vigencia de esta ley, desee erigirse, reconstruirse, ampliarse, alterarse, restaurarse, demolerse, o en cualquier modo desarrollarse dentro de cualquier zona antigua o histórica o de interés turístico. En ambos casos, dicho dictamen deberá incluir el uso a que se destina la pro-piedad, debiendo contar la Administración de Reglamentos y Permisos en los casos de interés turístico, con el endoso de la Compañía de Turismo, y en los casos en zonas antiguas o históricas con el endoso del Instituto de Cultura Puertorri-queña. (Énfasis suplido.) 23 L.P.R.A. see. 162.

El 4 de agosto, un grupo de comerciantes representados por la Federación de Comerciantes Unidos del Viejo San Juan impugnó la Ordenanza Núm. 1 en el Tribunal Superior, Sala de San Juan. El 5 de diciembre intervino el Estado Li-bre Asociado para cuestionarla también y pidió que se orde-nara al municipio cesar de implantar el proyecto “San Juan Peatonal”.

El 14 de octubre, el tribunal denegó una solicitud para que interlocutoriamente se dejara sin efecto la ordenanza. Concluyó que la reglamentación establecida no constituía un cierre permanente de calles, según provisto en el Art. 12.07 de la Ley Orgánica de los Municipios, 21 L.P.R.A. see. 3457.

Subsiguientemente acaecieron varios incidentes proce-sales. El 5 de noviembre de 1987, mediante sentencia parcial, se desestimó la acción de la Federación de Comerciantes. Mientras tanto, entró en vigor la Ley Núm. 8 el 10 de octu-bre de 1987 (23 L.P.R.A. see. 161 et seq.), que enmienda la Ley Núm. 374 de 14 de mayo de 1949, supra. Según su histo-rial, la Ley Núm. 8, supra, fue una reacción de la Asamblea Legislativa a proyectos y programas análogos al “San Juan Peatonal”, con el objetivo de preservar las zonas antiguas o históricas del país y conferir a la Junta de Planificación auto-ridad expresa para intervenir en lo relativo al tránsito vehicular y los proyectos de ese tipo en esas zonas. En su Exposición de Motivos se consigna el propósito de “estable-cer los mecanismos necesarios para que los organismos gu-bernamentales encargados de administrar esta ley puedan evaluar los proyectos que se desarrollen en estos lugares y requerir las modificaciones o cambios que sean indispensables para asegurar la preservación de estas zonas. Se esta-blece, además, claramente que el foro con jurisdicción para revisar actuaciones de los organismos administrativos per-tinentes, al amparo de dicha ley lo constituye el Tribunal Superior, Sala de San Juan o la Sala de ese Tribunal corres-pondiente al lugar donde ubiquen dichas zonas”. (Énfasis su-plido.) 23 L.P.R.A. see. 163.

En vista de esa nueva legislación, el municipio y el Es-tado acordaron solicitar al foro de instancia para que deci-diera sobre su aplicabilidad al caso. Oportunamente, éste dictó sentencia contra el municipio. Resolvió que el proyecto peatonal “San Juan Abre Sus Puertas” estaba sujeto a la Ley Núm. 8, supra, y ordenó —efectivo el 15 de febrero de 1988— la suspensión de los efectos de la Ordenanza Núm. 1 hasta que el municipio obtuviera los permisos correspon-dientes de la Junta de Planificación. En síntesis, el foro judicial determinó que la conservación y mantenimiento de las zonas históricas y turísticas constituía materia ocupada por el Estado y que el municipio no podía legislar en forma con-traria.

Inconforme, el municipio recurrió ante nos para ale-gar que la Ley Núm. 8, supra, representaba —en su aplica-ción retroactiva— una intervención indebida del Estado en la autonomía municipal,’ infringía el debido proceso de ley y era un menoscabo de obligaciones contractuales según la Constitución. El 28 de enero de 1988, en auxilio de nuestra jurisdicción, paralizamos los efectos de ese dictamen. Opor-tunamente expedimos el auto y concedimos a las partes tér-mino para alegatos simultáneos. El 8 de febrero compareció en escrito separado, en calidad de amicus curiae, la Asam-blea Municipal. Ordenamos que se uniera a los autos dicha comparecencia. El 9 de marzo el Estado presentó su ale-gato en conjunto con una moción donde nos pide que modifi-cáramos y aclaráramos la resolución de paralizar los efectos de la sentencia. Esta última solicitud la reiteró el pasado 9 de abril. Por estar esta solicitud inextricablemente unida a los planteamientos principales del caso, en buena metodología adjudicativa, optamos por resolver el recurso en sus méritos.

HH HH

El Art. VI, Sec. 1 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, concede facultad a la Asamblea Legislativa para “crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función”. (Énfasis suplido.) Véase Colón v. Municipio de Guayama, 114 D.P.R. 93 (1983). Al amparo de este poder, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Orgánica de los Municipios, 21 L.P.R.A. see. 2001 et seq. Esta ley creó a los municipios como entidades jurídicas y políticas, y dispuso lo relativo a sus estructuras, facultades, deberes y funciones. American Express Co. v. Mun. de San Juan, 120 D.P.R. 339 (1988).

Desde esta perspectiva panorámica, nuestro ordenamiento jurídico recoge principalmente la visión legislativa que propugna que las municipalidades son entidades de ex-clusiva creación legislativa o criaturas del Estado. E. Cordova, Curso de Gobierno Municipal, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1964, pág. 38; C. Ramos de Santiago, El Gobierno de Puerto Rico, 2da ed. rev., Río Piedras, Ed. U.P.R., 1979, pág. 706.

La intención de la Asamblea Constituyente al aprobar el Art. VI, Sec. 1 de nuestra Constitución, supra, fue mantener, esencialmente, las mismas facultades que poseía la Asamblea Legislativa bajo la Ley Jones sobre los gobiernos municipales, que concedía control sobre sus poderes de regular la autonomía operational. Con ello se descartó una propuesta de mayor autonomía municipal. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2040, 2046 (1952); J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, Vol. III, pág. 215. La disposición constitucional aprobada, aunque ha sido objeto de críticas, no reconoce ningún grado de autonomía a los municipios. Como se ha señalado, esta ausencia de autonomía local puede plantear situaciones donde se vulneren nuestros valores de-mocráticos. Ramos de Santiago, op. cit., pág. 705.

No obstante la prevalecencia de este enfoque clásico constitucional —que subraya la preeminencia de la Asam-blea Legislativa sobre los municipios— nuestro ordena-miento, por imperativo circunstancial, ha reconocido la fa-cultad municipal de reglamentar el tránsito y el estaciona-miento en sus vías públicas como parte del ejercicio del po-der de razón de Estado. Salas v. Municipio de Moca, 119 D.P.R. 625 (1987); Pueblo v. Miranda, 56 D.P.R. 601 (1940); El Pueblo v. Padilla, 20 D.P.R. 276 (1914).

La regulación del tránsito constituye otra preocupación fundamental del gobernante de una ciudad moderna. El nú-mero creciente de vehículos de motor, la congestión de las vías públicas y el aumento alarmante del índice de accidentes, le impone la necesidad de establecer medidas encaminadas a fa-cilitar la circulación y a exigir se adopten por automovilistas y peatones las precauciones indispensables. Se trata, fuera de toda duda, de una actividad de policía que entra naturalmente dentro del área de competencia del municipio. ... Y de ahí el gran número de ordenanzas municipales que se relacionan con la reglamentación de cuáles calles son de una sola o de dos direcciones, cuáles son las velocidades autorizadas, cuáles los sitios permitidos de estacionamiento, en qué forma habrán de usarse las bocinas o las luces, etc. Córdova, op. cit., pag. 378.

Sin embargo, este poder de regular el tránsito no es absoluto. Está sujeto al poder más amplio del Estado y a las áreas en que éste ocupe determinado campo. Así, toda ordenanza municipal regulatoria tiene que estar en armonía con el ordenamiento estatal, el cual ha de prevalecer en situaciones conflictivas. Córdova, op. cit., págs. 373-374; Reynolds, Local Government & Law, 1982, pág. 20. A tal efecto, en Cabassa v. Rivera, 68 D.P.R. 706, 712 (1948), resolvimos que una “ordenanza municipal no puede, por supuesto, estar en pugna con las leyes de nuestra Asamblea Legislativa. Sin embargo, cuando en el ejercicio de su poder de policía tanto el estado como un municipio tratan de reglamentar determinada materia, la ordenanza se considerará válida a menos que sea imposible armonizarla con la ley general”. En Vélez v. Municipio de Toa Baja, 109 D.P.R. 369, 374-375 (1980), reiteramos así este enfoque:

[A]un en asuntos de naturaleza municipal, la Asamblea Municipal no tiene autoridad para intervenir cuando la Asamblea Legislativa ha ocupado el campo. C.J. Antieau, Municipal Corporation Law, Vol. 1, sec. 2A.27 (1979).
La intención de la Asamblea Legislativa de reglamentar la materia puede constar expresamente en la legislación estatal o puede deducirse de la naturaleza de ésta al establecer un plan o esquema detallado que abarcadoramente lo reglamente todo, demostrando la intención de ocupar el campo para sí. El que un estatuto en particular o un grupo de estatutos sean suficientemente abarcadores para demostrar que ha habido una intención de ocupar el campo, ciertamente no puede de-terminarse a base de una norma preestablecida. Cada caso en particular hay que considerarlo por sus propios méritos. En People v. Llewellyn, 237 N.W. 2d 902, 905 (Mich. 1977), cert. den. City of East Detroit v. Llewellyn, 435 U.S. 1008 (1978), se especifican las normas que usualmente deben tenerse en cuenta para determinar si el Estado ha ocupado el campo, a saber:
“Primero, donde la ley estatal dispone expresamente que la autoridad del estado para reglamentar determinada materia es exclusiva, resulta claro que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.]
Segundo, la intención de la Asamblea Legislativa de ocupar el campo puede constar implícitamente en el historial legisla-tivo de la ley. [Citas omitidas.]
Tercero, la existencia de un esquema de reglamentación es-tatal abarcador podría apoyar una conclusión de que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.] Aunque la existencia de un esquema de reglamentación estatal abarcador general-mente no es suficiente de por sí para inferir la ocupación del campo, es un factor que debe considerarse como evidencia de la ocupación del campo.
Cuarto, la naturaleza de la materia reglamentada puede exigir reglamentación estatal exclusiva para lograr la unifor-midad necesaria para cumplir los propósitos o intereses del estado.”

A. tenor con los principios expuestos, es evidente que los municipios puedan reglamentar el tránsito en las ca-lles y vías públicas bajo su jurisdicción,, siempre que no exista conflicto con la Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico, 9 L.P.R.A. see. 1703, y claro está, con otros estatutos en vigor. Este esquema, en interacción con ciertas disposi-ciones constitucionales y legales, es determinante para la fiel solución del recurso. Expongámoslas.

III

El Art. VI, Sec. 19 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 379, en lo pertinente, pro-clama la importancia de nuestro patrimonio cultural e histó-rico y consigna como “política pública del Estado Libre Asociado ... la conservación y mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico o artístico por la Asamblea Legislativa”. Desde esta visión —recogida inicialmente por la Asamblea Legislativa mediante la Ley Núm. 374 de 14 de mayo de 1949 antes transcrita— el Es-tado ocupó el campo referente a toda determinación de las zonas históricas y encomendó a la Junta de Planificación, en coordinación con el Instituto de Cultura Puertorriqueña, im-plantar dicha política pública mediante la delimitación y re-glamentación de dichas zonas. A tenor con ese mandato, la Junta de Planificación, desde el 28 de marzo de 1951, me-diante la Resolución Z-7, delimitó al San Juan antiguo como zona histórica. El 26 de mayo de ese año adoptó y promulgó el Reglamento de Planificación Núm. 5, posteriormente en-mendado, sobre Zonas Antiguas e Históricas. Por su perti-nencia reproducimos varias de sus disposiciones más impor-tantes:

En su interpretación de la ley ... la Junta tomará en consi-deración que la zona antigua e histórica debe ser un área vi-viente de la ciudad donde se presume que los usos normales existentes han de continuar y donde el desarrollo de usos nuevos y especiales deberán ser estimulados. Se propone mantener un ambiente en el cual se estabilicen los valores de las propiedades, y se atraiga capital nuevo e inversiones, espe-cialmente para actividades turísticas o relacionadas con el tu-rismo. (Énfasis suplido.) 23 R.&R.P.R. sec. 162-3.
Una vez establecida la zona antigua e histórica, el propósito primordial en la interpretación y administración de la Ley . . . será lograr que tanto las fachadas de los edificios y estructuras así como el interior, reparto y otras caracterís-ticas de los mismos estén en armonía con los estilos exis-tentes en dicha zona. (Énfasis suplido.) 23 R.&R.P.R. see. 162-5.
La Junta decidirá sobre la adaptabilidad de cualquier pro-yecto de construcción, reconstrucción, destrucción, repara-ción, cambio, o pintura de cualquier edificio, estructura, per-tenencia, o parte de los mismos, incluyendo el diseño, la forma, material, color, estilo arquitectónico y características tales como rótulos, detalles arquitectónicos y otros. Conside-rará también su relación con las características de edificios cercanos y de la vecindad en general. (Énfasis suplido.) 23 R.&R.P.R. sec. 162-6.

Además, el Art. 7 de dicho Reglamento provee la renovación y reinstalación de líneas eléctricas o de comunicación a base de que las obras a realizarse se hagan de tal manera que estén en armonía con el carácter de la Zona Antigua e Histórica, “o sea, que no conflija con la apariencia o el ambiente general de la misma”. 23 R.&R.P.R. see. 162-8.

De toda esta legislación y reglamentación surge que la política pública constitucional —según visualizada por la Asamblea Legislativa e implantada por la Junta de Planificación, aun antes de aprobarse la Ley Núm. 8, supra— con excepción del tránsito, cubre no sólo los edificios y sus pertenencias, sino plazas, parques y aquellas otras áreas corres-pondientes de mantener el ambiente y características de una zona histórica.

Difícilmente es armonizable la preservación de una zona histórica si su ambiente y características incidentales físicas no compaginan. Debe prevalecer el espíritu de los siglos. Una zona histórica es la suma total de todas las partes que componen el medio ambiente.

A partir de este mandato y diseño legislativo, las obras antes enumeradas y aquellas consignadas en el “Listado de Proyectos de Mejoras Capitales - San Juan Abre Sus Puertas” —de 12 de enero de 1988— requieren permiso previo o dispensa de la Junta o de A.R.P.E., previo el endoso del Instituto de Cultura Puertorriqueña o de la Compañía de Turismo, en los casos correspondientes. Este estado de derecho opera desde antes de la Ley Núm. 8, supra.

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A su vez, según antes hemos indicado, preocupada por el impacto que sobre esa zona previamente ocupada conllevaba el plan municipal de “San Juan Abre Sus Puertas”, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 8, supra, que requiere someter a la Junta de Planificación, o a la Administración de Reglamentos y Permisos, cualquiera acción modificativa del tránsito en zonas históricas o de interés turístico. En lo pertinente, el estatuto establece:

Artículo 6.—
En armonía con lo dispuesto en esta ley, no podrá implan-tarse sin la previa aprobación de la Junta de Planificación o de la Administración de Reglamentos y Permisos, según co-rresponda, acción alguna en una zona antigua o histórica o en una zona de interés turístico que modifique el tránsito o altere los edificios, estructuras, pertenencias, lugares, plazas, par-ques o áreas de la zona por parte de personas particulares o agencias gubernamentales, incluyendo los municipios. La agencia pertinente no podrá aprobar ninguna de las acciones señaladas sin contar con el previo endoso favorable por es-crito del Instituto de Cultura Puertorriqueña, en el caso de una zona antigua o histórica y de la Compañía de Turismo, en el caso de una zona de interés turístico.
Para aquellas acciones de la naturaleza señalada en el pá-rrafo anterior que hayan sido implantadas previo a la apro-bación de esta ley o se implanten en el futuro, la Junta de Planificación, motu proprio, con el asesoramiento del Instituto de Cultura Puertorriqueña en el caso de zonas antiguas o his-tóricas y de la Compañía de Turismo en [el] caso de zonas de interés turístico, o a petición de cualquiera de dichas agencias o de cualquier funcionario, organismo o persona interesada, podrá iniciar la investigación correspondiente para deter-minar si la acción de que se trata está conforme a los propó-sitos y fines de esta ley. La Junta de Planificación podrá requerir la información necesaria de todas las fuentes que es-time pertinente, ofrecerá un término razonable a las partes para expresarse sobre la información recibida o generada y podrá celebrar vista administrativa o audiencia pública para recibir información en los casos que estime necesario. Luego de evaluada la información y evidencia obtenida, la Junta de Planificación podrá ordenar, entre otras cosas, la paralización de la implantación de la acción de que se trate y la restitución de la zona a su estado original, requerir la modificación de la acción implantada o implantándose, o condicionar la continua-ción de la implantación de la acción al cumplimiento de los requisitos pertinentes para garantizar los propósitos y fines de esta ley.
Cualquier parte afectada por la determinación de la Junta de Planificación o de la Administración de Reglamentos y Permisos podrá recurrir en revisión al Tribunal Superior, a tenor con lo dispuesto en el Artículo 5 de esta ley. (Énfasis suplido.) 1987 Leyes de Puerto Rico 1029-1030.

Se observa, pues, que la Ley Núm. 8, supra, constituyó un ejercicio válido de la Asamblea Legislativa apuntalado en el poder que se le delegó, conforme con la Constitución, para reglamentar —por su valor social y bienestar público— las áreas que forman parte de nuestro pa-trimonio histórico y cultural, incluso el tránsito. Hasta ese momento los municipios tenían poder genérico para regla-mentar el tránsito de las vías públicas dentro de sus límites. Con la Ley Núm. 8, supra, ello quedó limitado. Ahora, se exige la aprobación de la Junta de Planificación para cual-quier acción a “implantarse” modificativa del tránsito en una zona histórica o turística. No obstante, advertimos que el nuevo estatuto no dispone que cualquier acción sobre el trán-sito implantada legalmente antes de la aprobación del esta-tuto quede automáticamente sin efecto. Para cubrir estas últimas —acciones antes de su aprobación— la única autori-zación legislativa es que sean evaluadas por la Junta de Pla-nificación quien, luego de realizar los correspondientes estu-dios, podrá ordenar la paralización, restitución al estado original, modificación, o condicionar su continuación al cumpli-miento de ciertos requisitos.

Resolvemos, pues, que la Ley Núm. 8, supra, aplica a las acciones implantadas antes de su aprobación. Ahora bien, su efectividad dependerá del proceso previo de evaluación por la Junta de Planificación. De acuerdo con este enfoque, el Legislador salvó inicialmente toda objeción fundada en su retroactividad. En este sentido es correcta la sentencia del ilustrado tribunal de instancia con respecto a la facultad del Estado para reglar asuntos de interés público, sin infringir la autonomía municipal. “[L]os gobiernos municipales operan no como un mero instrumento de función local o privado, sino como un organismo de gobierno y elemento de coordinación dentro de la esfera gubernamental del Gobierno de Puerto Rico. Sobre este tema, véase, Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. 1, págs. 267-274; Cast[le] Enterprises, Inc. v. Registrador, 87 D.P.R. 775, 780 (1963); Pa[m]blanco v. Union Carbide, 90 D.P.R. 712, 721 (1964); Pou Estape v. F. S. E., 108 D.P.R. 336, 340 (1979); Piñeiro v. C.R.U.V., 106 D.P.R. 300, 302 (1977); E.L.A. v. Mercado Carrasquillo, 104 D.P.R. 784, 789 (1976). Les está vedado excederse de la facultad concedida por ley en sus funciones o actuaciones administra-tivas, las cuales deberán estar en armonía eon la ley y nin-guna ordenanza municipal puede ir por sobre claras e inequívocas disposiciones constitucionales o legislativas.” Exhibit O, págs. 126-127.

Lo expuesto no milita totalmente en contra del Municipio de San Juan. Es obvio que, en virtud del transcrito segundo párrafo del Art. 6 de la Ley Núm. 8, supra, no procedía el dictamen emitido que dejaba en suspenso, efectivo el 15 de febrero, la referida ordenanza. En autos no hay prueba de que la Junta de Planificación, en el ejercicio de su discreción y a instancia propia, haya requerido al municipio someter su programa vehicular contenido en dicha ordenanza según provee la Ley Núm. 8, supra.

Se trata de un importante trámite pautado a nivel administrativo ante la Junta de Planificación para evaluar proyectos ya establecidos como el de “San Juan Peatonal”. Advertimos que la determinación de dicha junta, a su vez, está sujeta al trámite posterior de revisión judicial ante el Tribunal Superior. Todo ese trámite puede resultar en la aprobación o no —total o parcial— del proyecto sobre la reglamentación del tránsito. Máxime, ante los innumerables detalles que cubre y fija la Ordenanza Núm. 1. Basta señalar que interactúan en la seguridad peatonal y en el orden vehicular de la zona histórica de esa ciudad capital. El decreto del tribunal de instancia anuló toda esa reglamentación de dirección vehicular, peatonal, de estacionamiento y otros controles de tránsito. De resultar procedente, para evitar el caos, su eliminación debería ser por etapas, en particular si afectan la vigencia de sus disposiciones penales.

V

Finalmente, el Estado argumenta y nos pide que sostengamos el injunction con base en que “bajo las disposiciones de la Ley 374 el Municipio venía obligado a solicitar permiso para llevar a cabo todas aquellas obras y alteraciones de elementos que se realizaron en las calles y aceras del viejo San Juan como parte de la reestructuración del tránsito. La Ley Núm. 374 impedía al Municipio actuar de la manera que lo hizo, sin someter para la aprobación de las agencias correspondientes toda una serie de alteraciones físicas, como lo han sido la construcción de reatas de concreto permanentes, desaparición de adoquines por haberse construido sobre éstos en más de un lugar, colocación de ‘materos’, extensiones a las aceras y otras. La Ley Núm. 374 claramente dispone que para todas estas acciones tenía que obtenerse permiso. El injunction emitido por el tribunal en cuanto al plan de tránsito se sostiene bajo las disposiciones de la Ley 374 por sí sola”. (Énfasis suplido.) Alegato del Procurador, pág. 20. Además, solicita que aclaremos que la Junta de Planificación “tiene la facultad para iniciar motu proprio las investigaciones que se consideren necesarias para determinar si todas las obras realizadas como parte del proyecto ‘San Juan Abre Sus Puertas’ se han llevado a cabo conforme a los propósitos y fines de las leyes aplicables, y tomar posteriormente las acciones que corresponda en ley”. (Énfasis suplido.) Moción de 9 de marzo de 1988, pág. 7.

Ya hemos aclarado el ámbito de la legislación preexis-tente. También expuesto las razones por las cuales el injunction en cuanto a la ordenanza sobre el tránsito es insos-tenible sin el trámite pautado en la Ley Núm. 8, supra, a nivel de la Junta de Planificación.

La decisión emitida hoy adjudica en lo necesario las cues-tiones centrales del recurso. Ciertamente la misma no limita la facultad de la Junta de Planificación antes de la aproba-ción de la Ley Núm. 8, supra. Tampoco sus acciones con pos-terioridad a la vigencia de ese estatuto. Declinamos, por tanto, extender nuestros pronunciamientos más allá del tras-fondo jurídico y fáctico del recurso. La encuesta en torno a si el Municipio de San Juan cumplió con el ordenamiento legal y obtuvo todos los permisos necesarios para otras obras rela-cionadas con el programa “San Juan Abre Sus Puertas” — según relacionados con el inicio de esta ponencia— no está madura ni, por ende, ante nuestra consideración. El propio Procurador General acepta que “no existe actualmente un r[é]cord apropiado siquiera para que los foros judiciales pue-dan pasar juicio sobre la procedencia de algunos de los pro-yectos en controversia. Esto es asi porque no hubo vista evidenciaría alguna en el tribunal de instancia. No hay ré-cord en cuanto a la existencia de los permisos. Sólo existen alegaciones. No está claro si el Municipio ha pedido los per-misos a las agencias a las que por disposición de ley debió haberlos pedido, aunque éste alega en sus escritos que ha pedido todos los permisos y endosos correctamente”. Ale-gato del Procurador, pág. 22.

Resumamos. En cuanto a la reglamentación sobre el tránsito establecida en la Ordenanza Núm. 1, Serie 1986-87, 0535A, si la Junta de Planificación lo estima necesario, “po-drá iniciar la investigación correspondiente para determinar si la [reglamentación] de que se trata está conforme a los propósitos y fines de [la Ley Núm. 8, supra]”. Moción, supra, pág. 8. En el caso de autos no se aportó prueba sobre los permisos que se deben obtener en relación con el proyecto “San Juan Abre Sus Puertas”. Sin esta prueba el injunction es improcedente. A tenor con el estado de derecho declarado en esta opinión, el municipio deberá someter y obtener los permisos o dispensas correspondientes. En ausencia de tales permisos o dispensas el Estado podrá, entre otros meca-nismos legales, acudir al tribunal de origen el cual, al fun-darse en la declaración de derechos aquí contenida, previa la aportación de la prueba necesaria, podrá dictar los remedios apropiados incluso entredicho provisional, injunction preli-minar y permanente.

Por los fundamentos expuestos, se dictará sentencia que modifique la del Tribunal Superior, Sala de San Juan según aclarada en su Resolución de 11* de enero de 1988— a los fines de revocar el pronunciamiento que deja sin efecto la Ordenanza Núm. 1, Serie 1986-87, 0535A. Así modifi-cada, como decreto declarativo será confirmada en sus res-tantes extremos. Se devolverá el caso al foro de instancia para trámites compatibles con lo resuelto.

       Quedaron exentos los vehículos de transportación colectiva interna del proyecto “San Juan Abre Sus-Puertas”, los de transporte público, los de servi-cio y emergencia, y los de carga y descarga durante el horario de 6:00 A.M. a 10:30 A.M. ■

       Sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan, de 29 de diciembre de 1987. Anejo 8, págs. 28-29.

       Esta ley, según enmendada en los años 1972 y 1975, en lo atinente, en sus Arts. 1 y 3 dispone:

        “Con el propósito de preservar los valores históricos de Puerto Rico y desa-rrollar el turismo mediante la conservación y protección de especiales lugares y estructuras, y mediante la planificación armoniosa de la construcción de nuevas estructuras, por la presente se dispone que toda solicitud de permiso de construcción, permiso de uso, o cualquier otra solicitud de permiso que se radi-que ante la Administración de Reglamentos y Permisos para realizarse dentro de los límites de una zona antigua o histórica o dentro de los límites de una zona de interés turístico ha de ser previamente realizada y autorizada en cuanto a sus detalles, rasgos arquitectónicos y apropiada relación con el carácter de tal zona, en la forma más adelante dispuesta y conforme a las demás leyes aplicables.
      “En el caso de una zona antigua o histórica la Administración de Regla-mentos y Permisos requerirá la recomendación favorable del Instituto de Cultura Puertorriqueña, antes de autorizar cualesquiera permisos de construcción o de uso.” (Énfasis suplido.) 23 L.P.R.A. see. 161.
      “Es una zona antigua o histórica un área dentro de la cual los edificios, es-tructuras, pertenencias y lugares son de básica y vital importancia para el de-sarrollo cultural y del turismo por la asociación de los mismos con la historia; por su peculiar estilo colonial español, incluyendo color, proporciones, forma y detalles arquitectónicos; por ser parte o relacionarse con una plaza, parque o área cuyo diseño o disposición general debe conservarse y/o desarrollarse acorde a determinado plan basado en motivos o finalidades culturales, histó-ricas o arquitectónicas en general.

      “A partir de la vigencia de esta ley y con el fin de preservar el carácter de las zonas antiguas o históricas, y de las zonas de interés turístico, será necesario obtener autorización de la Administración de Reglamentos y Permisos para la construcción, reconstrucción, alteración, ampliación, traslado o demolición parcial o total, de cualquier edificio dentro de las áreas com,prendidas en las zonas antiguas o históricas, y de las zonas de interés turístico, a tenor con el proeedimiento que por las sees. 161 a 166 de este título o reglamento se esta-blezca.” (Énfasis suplido.) 23 L.P.R.A. see. 163.

       En lo pertinente establece:
      “El municipio podrá . . . efectuar el cierre permanente de cualquier calle o camino dentro de sus límites territoriales, previa celebración de vista pública....
      “Se autoriza a los municipios a vender, eximiendo del requisito de pública subasta, los senderos o pasos para peatones existentes en las urbanizaciones, a los colindantes de dichos senderos o pasos para peatones. Dicha venta estará sujeta al procedimiento establecido en el párrafo anterior.” 21 L.P.R.A. see. 3457.

       Como recurso de revisión separado, la comparecencia de la Asamblea Municipal es improcedente. En acciones de esta naturaleza, en que se cuestiona una ordenanza, es el municipio —como ente total, integrado y verdadera parte— el que tiene la capacidad de demandar y ser demandado. En esas acciones no es necesario emplazar individualmente a los miembros de la Asamblea Municipal. Por mandato de ley, el municipio es representado, como en el caso de autos, por su Alcalde. 21 L.P.R.A. see. 1255.

       La facultad constitucional de conferir poder a las entidades municipales tiene sus antecedentes en la See. 37 de la Ley Jones. Disponía:
      “La autoridad legislativa estatuida por la presente, se aplicará a todos los asuntos de carácter legislativo que no sean localmente inaplicables, incluyendo la facultad de crear, consolidar y reorganizar los municipios, según fuere necesario, y proveer y derogar leyes y ordenanzas para los mismos; y también la facultad de alterar, reformar, modificar o derogar cualquiera o todas las leyes y ordenanzas, de cualquier clase, actualmente vigentes en Puerto Rico o en cualquier munici-pio o distrito del mismo, hasta donde dicha alteración, reforma, modificación o derogación fuere compatible con las disposiciones de esta Ley.
      “No se creará por la Asamblea Legislativa ningún departamento ejecutivo no provisto por esta Ley; pero la Asamblea Legislativa podrá consolidar departa-mentos, o suprimir cualquier departamento, con el consentimiento del Presidente de los Estados Unidos.” (Énfasis suplido.) Documentos Históricos, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, págs. 124-125.

       En el Informe de la Comisión de Disposiciones Transitorias y Asuntos Generales sobre Asuntos Generales • — con relación a la medida propuesta— se dijo lo siguiente:
      “El propósito de esta sección es señalar con la mayor claridad que el poder del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para estructurar el sistema municipal, lo delega en la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. Los municipios son y serán criaturas jurídicas de la Asamblea Legislativa. La sección comprende tres as-pectos fundamentales, a saber:
      “(a) La facultad de la Asamblea Legislativa para crear, consolidar y reorga-nizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a sus funciones y régimen.
      “(b) La facultad de la Asamblea Legislativa para autorizar a los municipios a desarrollar programas de bienestar general.
      “(c) La limitación que se señala a la Asamblea Legislativa para que, cuando ejercite la facultad de abolir, o de fusionar o consolidar municipios, venga obli-gada a consultar directamente a los electores de los municipios concernidos.
      “Analicemos cada aspecto separadamente.

        “(a) [Crear, consolidar, etc.] La Asamblea Legislativa de Puerto Rico debe tener la facultad de crear, consolidar y reorganizar los municipios y modificar sus límites territoriales y determinar por ley lo relativo a sus funciones y régimen. Las necesidades económicas de Puerto Rico aconsejan que continuemos el mismo sistema que existe hasta el presente. Los municipios podrán desarrollarse como hasta ahora, pero sujetos siempre a que la Asamblea Legislativa, teniendo en consideración el bienestar general de la Isla, pueda determinar por ley aquello que estime aconsejable.” (Énfasis suplido.) 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2615, 2618 (1952).

      s) “Hay que mencionar todavía otra cuestión básica muy principal para la tarea constituyente en Puerto Rico: el problema de crear las estructuras necesa-rias para el crecimiento de autonomía local efectiva. Bajo las leyes orgánicas, este pre-requisito esencial de toda democracia genuina y eficaz ha permanecido des-cuidado. Ha existido una super concentración de poder y autoridad en el centro. Por eso ha debido fijarse constitucionalmente una esfera de genuina autonomía local, como se la encuentra en todos los estados de la Unión Norteamericana. Esa autonomía local no necesita menoscabar la eficiencia administrativa, sino que puede ser una importante ayuda para ella, si se la maneja con cuidado. La expe-riencia de los estados norteamericanos suministra varios modelos prácticos que pueden ser adaptados a las condiciones de Puerto Rico. En todo caso, debe esta-blecerse una estricta supervisión financiera sobre las autoridades locales. Mu-chos ciudadanos aprenden a participar eficazmente en los asuntos públicos comenzando por el nivel local, y las ciudades, municipios y condados de gobierno autónomo han sido llamados con razón en Estados Unidos la ‘Escuela de la Demo-cracia’. Esto debe ser particularmente cierto en un país con mucho analfabe-tismo. Por desgracia, la Convención Constituyente de Puerto Rico —artículo VI, sección 1— ha perpetuado el sistema de control completamente centralizado, en lugar de garantizar la autonomía del gobierno local. Ésta es la más seria falla de la nueva Constitución.” La Nueva Constitución de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1954, págs. 24-25.

       Para ser remediadas por acción de la Asamblea Municipal advertimos que la Ley Orgánica de los Municipios exige que una vez aprobada una ordenanza, sus “disposiciones penales comenzarán a regir diez (10) días después de la publica-ción de las mismas en uno o más periódicos de circulación general en Puerto Rico”. 21 L.P.R.A. sec. 3061(d).


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license: Public Domain

text:
    Catalytic Industrial Maintenance Co., etc., patrono y recurrente, v. Fondo del Seguro del Estado, asegurador y recurrido.

      Número: CE-86-649

      Resuelto: 21 de abril de 1988

      Waldemar Del Valle Armstrong y Miguel Limeres Grau, de Pa-rra, Del Valle, Grau & Limeres, abogados del recurrente; José M. Fernández, del Fondo del Seguro del Estado, abogado del recurrido.
   La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón

emitió la opi-nión del Tribunal.

El caso de autos tiene su génesis en un accidente laboral ocurrido el 16 de diciembre de 1975 en los predios de la Puerto Rico Olefins, en el complejo petroquímico de Pe-ñuelas. Como resultado de una desastrosa explosión, los obreros Vicente Almodóvar Vargas, Justo R. Texeira Ma-rrero, Ismael Texeira Marrero, Carlos J. Borrero y Raúl Costas, que se encontraban realizando labores de manteni-miento para su patrono, Catalityc Industrial Maintenance Company, Inc. (en adelante C.I.M.Co.), sufrieron graves y serias quemaduras. “Debido a la referida situación de emer-gencia y por prescripción médica, y previa consulta, notifica-ción y autorización del Dr. Miguel. A. Tulla, Director Médico de la Oficina Regional de Ponce del Fondo del Seguro del Estado (Asegurador), el patrono procedió de inmediato a contratar y realizar las gestiones necesarias para trasladar urgentemente a los obreros lesionados al Centro de Quema-duras del Hospital John Sealy, en Galv[es]ton, Texas.’ Exhibit A, pág. 5. A pesar de todas las diligencias realizadas, los obreros Costas y Borrero murieron antes de que pudie-ran ser trasladados a Tejas, y los obreros Almodóvar Vargas e Ismael Texeira Marrero fallecieron en el Hospital John Sealy mientras recibían tratamiento. El único sobreviviente de la tragedia fue el obrero Justo Texeira Marrero. Éste quedó total y permanentemente incapacitado. C.I.M.Co. re-clamó ante el Fondo del Seguro del Estado (en adelante F.S.E.) los gastos incurridos en relación con este accidente.

Luego de aproximadamente once (11) años, y tras una azarosa trayectoria en al ámbito administrativo, el 11 de sep-tiembre de 1986 la Comisión Industrial (en adelante C.I.), en reconsideración, emitió la resolución que es objeto de este recurso. Denegó la solicitud de C.I.M.Co. por no constar en los expedientes del F.S.E. prueba del pago de los gastos in-curridos. La controversia gira alrededor de si bajo las cir-cunstancias específicas de este caso la C.I. actuó correcta-mente al denegar el reembolso de los gastos reclamados por C.I.M.Co. y requerir, once (11) años después de la reclama-ción original, prueba de dichos gastos. Veamos.

I-H

En su alegato el F.S.E. plantea que la solicitud hecha por C.I.M.Co. el 5 de mayo de 1976 fue informal; que el requeri-miento formal fue hecho por el presidente de la compañía el 15 de mayo de 1978; que no obstante, el F.S.E., el 30 de enero de 1978, emitió una decisión en el caso del obrero Almodóvar Vargas que autorizaba los gastos iniciales reclamados, pero que, sin embargo, los gastos autorizados no se pagaron por-que la recurrente no presentó comprobantes de pago ni evi-dencia alguna de haberlos hecho.

Resulta inaceptable la posición del F.S.E. Ahora pretende alegar que, a pesar de que el administrador celebró vista y autorizó el reembolso de unos gastos, esta determinación la hizo sin contar con la evidencia necesaria para avalar que la reclamante realmente incurrió en ellos. No es en la etapa de ejecución donde se exige la prueba. “Después de todo, los procedimientos y las decisiones ante un organismo administrativo tienen a su favor una presunción de regulari-dad y corrección que debe ser respetada mientras la parte que la impugne no produzca suficiente evidencia para derro-tarla.” Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194 (1987); M.& B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699 (1975). Ni de los expedientes a nivel administrativo ni de los documentos sometidos con este re-curso surge evidencia para derrotar esta presunción.

En cuanto a los casos de los obreros Ismael Texeira Ma-rrero, Justo R. Texeira Marrero y Carlos J. Borrero, arguye el F.S.E. que “todo aparenta que antes de [notificar a estos obreros], el Director Regional se percató de que quien recla-maba el reembolso no era el obrero o una persona en su nom-bre sino el patrono y también de que no existía una política administrativa o norma [del Tribunal Supremo] otorgando el derecho al patrono”. Alegato del F.S.E., pág. 3. Por estas razones, alega ahora el F.S.E. que se paralizaron las ges-tiones en estos casos por prácticamente ocho (8) años. Un análisis y estudio detallado de los voluminosos expedientes administrativos, los alegatos de las partes y la documenta-ción que se acompañó, nos lleva a concluir que la C.I. erró al dejar sin efecto en su totalidad la resolución y orden de 15 de marzo de 1985. Veamos.

En los expedientes administrativos consta una carta de 23 de septiembre de 1976 del Director de Servicios Legales del F.S.E. al abogado de C.I.M.Co. en la cual, refiriéndose a la reclamación, indica:

Examinando los documentos que sometiste con posteriori-dad, noto que nos hacen [sic] falta r[é]cords clínicos de todos y cada uno de los obreros por los cuales reclaman reembolso de gastos. Te agradeceré que nos suministres dichos r[é]cords tanto de los hospitales de Puerto Rico como el de Texas. (Én-fasis suplido.) Exhibit A, pág. 73.

Como podrá observarse, en septiembre de 1976 los únicos documentos que aparentemente le hacían falta al F.S.E. eran los récord médicos. No hay en los expedientes otra solicitud por documentos contemporánea con la antes mencionada.

En relación con el obrero Almodóvar Vargas, el 30 de enero de 1978 el Administrador del F.S.E. emitió una deci-sión en la cual resolvió que:

... La [C.I.M.Co.], no obtuvo permiso ni autorización del [F.S.E.] para trasladar al lesionado al Hospital en Galvestone, Texas; ni para incurrir en gast[o] algun[o] en este caso.
Vistos los hechos que anteceden, la prueba obrante en autos y el criterio de emergencia que consigna la Ley y la jurisprudencia para que proceda el reembolso de los gastos médicos, SE RESUELVE que los gastos médicos incurridos en el Hospital de Damas de Ponce ($1,278.86) y en Médico Privado, Dr. Sala, ($50.00), caen dentro del criterio de emer-gencia que consigna la Ley y la jurisprudencia, y deben ser reembolsados a la [C.I.M.Co.], patrono del lesionado occiso. El remanente solicitado ascendente a $4-5,551.4.9, equiva- lentes a gastos de viaje y tratamiento médico en el John Se-aly Hospital NO son reembolsahles, ya que el [F.S.E.] NO autorizó dichos gastos y NO caen dentro del criterio de emer-gencia que consigna nuestra Ley y la jurisprudencia. (En-fasis suplido.) Exhibit A, pág. 79.

La decisión también señaló que C.I.M.Co. reclamaba “el reembolso de los gastos incurridos en este caso, en medi-cinas y tratamiento en facilidades médicas privadas”. (Én-fasis suplido.) Exhibit A, pág. 79. Desglosó los gastos así:

Hospital de Damas $ 1,267.86

John Sealy Hospital 30,606.74

Cuidado de Enfermeras 8,600.81

Patología 1,010.50

Patología 924.50

Departamento de Medicinas 79.00

Departamento de Medicinas 65.00

Departamento de Cirugía 75.00

Radiología 178.50

Otorrinolaringólogo 25.00

Dr. Sala 50.00

Pasaje Avión Ponce-San Juan 110.00

Pasaje Avión San Juan-Houston 2,000.00

Otros Gastos 1,873.44

TOTAL_ $46,873.44

Exhibit A, pág. 79.

De esta decisión se desprende que el Administrador del F.S.E. fundó sus determinaciones de hecho y de derecho en la prueba presentada. Concedió, como gastos incurridos y razonables, por estar sostenidos por la prueba, el reembolso de los reclamados en relación con el Hospital de Damas ($1,267.86) y el doctor Sala ($50). Denegó el resto por enten-der que no eran reembolsables por no haber sido autorizados y no estar cubiertos por el concepto de emergencia. La deci-sión no hace mención de que estos gastos no se hubiesen in-currido, no hubiese prueba para sostenerlos o fuesen irra-zonables. Tampoco indica que sólo se está resolviendo una cuestión de derecho. En la actualidad la prueba sometida en la vista no consta en los expedientes administrativos de estos casos.

C.I.M.Co. apeló la decisión a la C.I. Tomando en conside-ración los fundamentos de la misma, la apelación giró alrede-dor de si los hechos apoyaban o no una determinación de que había existido una situación de emergencia extrema que jus-tificaba los gastos reclamados incurridos fuera de . Puerto Rico. Luego de celebrar una vista la C.I., el 26 de junio de 1980, emitió una resolución que determinaba que hubo una situación de extrema emergencia que justificaba los gastos incurridos fuera de Puerto Rico. Observó expresamente “que en este caso el Asegurador aceptó reembolsar parte de los gastos —aquellos incurridos en Puerto Rico— lo cual es una admisión tácita del derecho del patrono al reembolso. Lo que el [F.S.E.] cuestionó fue la naturaleza de la emergen-cia del caso, la cual ya hemos determinado como claramente presente”. (Énfasis suplido.) Exkibit B, pág. 11. En ese mo-mento, la C.I. entendió que el F.S.E. había pasado juicio so-bre si los gastos se habían incurrido o no y que sólo restaba determinar si de acuerdo con la ley y jurisprudencia proce-día el reembolso. Ordenó a la Administradora del F.S.E. “pa-gar al patrono la totalidad de los gastos reclamados en este caso, descontando lo pagado anteriormente y luego de deter-minar si los mismos son o no razonables”. Exhibit B, pág. 12. De esta decisión el F.S.E. no solicitó reconsideración ni apelo ante este Tribunal.

HH I — I

Aquí comienza la odisea de C.I.M.Co.: Se desarrolló por parte del F.S.E. un patrón de conducta inexplicable de negli-gencia, falta de diligencia y temeridad. El 11 y 15 de sep-tiembre de 1980 se cursaron varios memorandos internos, en los cuales el Director de la Oficina de Asuntos Legales reco-mendó que se pagase la reclamación, pero que antes de ha-cerlo se constatase que el patrono no adeudaba primas y que ningún plan privado las hubiese pagado, y que se reembolsa-sen sólo las partidas de gastos médicos a base de tarifas pa-gadas por la agencia. En estos momentos la agencia no tenía dudas de que se contaba con evidencia de que los gastos re-clamados se habían incurrido. El mandato de la C.I. para que se comprobara la razonabilidad de los gastos obviamente se refería a que éstos estuvieran de acuerdo con las tarifas mencionadas en los memorandos.

El 7 de abril de 1981 C.I.M.Co. solicitó de la C.I. que ordenase al F.S.E. cumplir con la resolución. En su moción hizo mención también de los casos de los obreros Ismael Texeira Marrero, Justo R. Texeira Marrero y Carlos Bo-rrero que aún se encontraban ante el F.S.E. sin decidir. El 24 de abril de 1981 la C.I. emitió otra resolución que le concedía al F.S.E. treinta (30) días para cerrar el caso. El 3 de sep-tiembre de 1981 C.I.M.Co. solicitó a la C.I. que interviniese en el caso de los tres (3) obreros antes mencionados. El 6 de noviembre de 1981 C.I.M.Co. reiteró su solicitud de inter-vención y el 17 de febrero de 1982 la C.I. nuevamente conce-dio al F.S.E. treinta (30) días para cumplir. El 22 de junio de 1982 C.I.M.Co. renovó su solicitud de cumplimiento y el 28 de junio la C.I. concedió treinta (30) días más al F.S.E., aper-cibiéndolo esta vez de que si no cumplía asumiría jurisdicción sobre el caso. El 5 de agosto de 1982, como el F.S.E. aún no había cumplido, C.I.M.Co. recurrió nuevamente a la C.I. para solicitar el cumplimiento. El 12 de mayo de 1983 C.I.M.Co. presentó ante la C.I. una moción para solicitar que asumiera jurisdicción y resolviera definitivamente el caso. El 31 de enero de 1985, ante la total inactividad, tanto de la C.I. como del F.S.E., C.I.M.Co. presentó una petición de mandamus ante el Tribunal Superior, Sala de Ponce. El 12 de febrero de 1985 la C.I. emitió una orden para asumir juris-dicción en el caso de Almodóvar Vargas y de los otros tres (3) obreros, y el 15 de marzo de 1985 ordenó al F.S.E. pagar a C.I.M.Co. $104,037.92 por concepto de gastos médicos incu-rridos, intereses legales sobre dicha cantidad a partir del 8 de junio de 1977, gastos y honorarios de abogado por temeri-dad, por la cantidad de $10,000. En esta resolución la C.I. consignó su:

. . . reprobación e insatisfacción por la conducta contumaz, temeraria, negligente y dilatoria del Asegurador [F.S.E.] ha-bida en el trámite de los casos de autos, la cual atenta contra los principios más elementales de lógica, sentido común, moral pública y JUSTICIA. Su “proceder desvirtúa el propósito de la Ley de Compensaciones y desperdicia esfuerzo y dinero que otros obreros necesitan”. Exhibit C, pág. 72.

Nos hacemos eco de esta manifestación de preocupación y repudio.

No consta en los expedientes administrativos de estos casos que durante todo este tiempo el F.S.E. hiciera ges-tiones para verificar si los gastos reclamados habían sido pa-gados por un plan privado o por C.I.M.Co.

De esta última resolución el F.S.E. oportunamente soli-citó reconsideración. Planteó que el caso no estaba completo “por cuanto las facturas y records médicos de los gastos mé-dicos, cuyo reembolso se solicita no fueron presentados como prueba en la vista”. Exhibit D, pág. 139. El 7 de agosto de 1985 la C.I. emitió una orden dirigida a C.I.M.Co. para que, en vista de que no surgía de los expedientes del caso eviden-cia alguna demostrativa del pago por parte del patrono, mos-trara causa por la cual no se debía dejar sin efecto la resolución de 15 de marzo de 1985. El 26 de agosto de 1985 C.I.M.Co. presentó ante la C.I. una moción titulada “Moción en Cumplimiento de Orden”, la cual acompañó con una serie de documentos. Entre éstos se encontraba una carta del Chase Manhattan Bank que respondía a una solicitud de C.I.M.Co. En ésta le informaba que no podía acceder a en-viar las copias de los estados de cuenta y cheques solicitados porque el banco conservaba las microfichas por sólo siete (7) años. También incluyó una declaración jurada de 13 de agosto de 1985 del Ayudante del Tesorero (Assistant Treasurer) de C.I.M.Co. que lee como sigue:

I. JOSEPH A. DI GIORGIO, being first duly sworn, do hereby depose and state as follows:
1. I am Assistant Treasurer of Catalytic Industrial Maintenance Company, Inc. (the “Company”) and in such capacity I have custody of all the Company’s records, including those relating to financial, tax and insurance matters. I have been an officer of the Company and/or its parent company, Catalytic, Inc., for more than ten (10) years and am familiar with the accident which occurred in Puerto Rico on December 15,1975 in which Catalytic employees Justo R. Texeira, Ismael Texei-ra and Vincente Almodovar were seriously burned (the “accident”).
2. Attached to this affidavit as Exhibit A is a true and correct copy of the excerpts from Field Accounts Payable Voucher Register (the “Register”) for the Company for the months December, 1976, January, 1977, June, 1978 and March, 1979. The Register was contemporaneously prepared by the Company’s field accounting department in the ordinary course of business. The excerpts from the Register reflect expenses incurred by the Company, some of which relate to the accident. Specifically, the checks relating to the accident are as follows:
CHECK NO. DATED PAYEE AMOUNT
2695 11/29/76 University of Texas $32,526.54
2920 1/13/77 Hospital Damas 4,332.27
2939 1/14/77 University of Texas 78.46
2858 12/28/76 University of Texas 641.50
2866 12/29/76 Pila Hospital 22.50
After a thorough search of the Company’s files both in the home office, Philadelphia, PA, and at the site location in Puerto Rico, I have been unable to locate originals or copies of the Register for any of the months preceding November of 1976.
3. Based on a review of Company documents other than the Register, I believe that prior to November, 1976 the Company incurred expenses relating to the accident. Attached to this affidavit as Exhibits B and C respectively are true and correct copies of hand-written reports prepared by Michaal F. Dashiell, Home Office Accountant responsible for the Company’s accounts, and Thomas Troup, Home Office Insurance Administrator responsible for the Company’s insurance matters. Exhibit B was prepared by Mr. Dashiell in September of 1976 in the ordinary course of business based on original Company records such as the Register. Likewise, Exhibit C was prepared by Mr. Troup early in 1977 in the ordinary course of business based upon the same or similar original Company records. These exhibits indicate that prior to December of 1976 the Company incurred significant expenses related to the accident, including a payment in February of 1976 to the University of Texas Hospital in the amount of $8^,360.22.
4. To the best of my knowledge and belief, the Company was not reimbursed by any private or commercial insurance company or any other third parties for any of the hospital or medical expenses incurred by the Company in connection with the accident. At the time of the accident, the Company’s only insurer was Liberty Mutual Insurance Company of Boston, Massachusetts (hereinafter “Liberty Mutual”). Attached to this affidavit as Exhibit D is a true and correct copy of a letter dated August 9, 1985 from T.W. Jones, Assistant Vice-President for Liberty Mutual, attesting that Liberty Mutual is not permitted to and does not write workers’ compensation coverage in Puerto Rico and made no payments to or on behalf of the Company in connection with the accident.
5. I have made an exhaustive search of the Company’s files and have been unable to locate any documents other than those attached hereto which would show whether the Company paid specific medical bills or other expenses relating to this accident. In my opinion, the absence of such records is to be expected in view of the Company’s document destruction policy.
6. Based on my review of the records and experience with the Company, it is my understanding and belief that the Company made direct and unreimbursed payments of medical and other expenses relating to the accident, including but not limited to, payments to the University of Texas Hospital of $84,360.22 in February of 1976 and an additional payment of $32,526.54 in November of 1976. (Énfasis suplido.) Exhibit C, págs. 178-180.

Además, acompañó una carta de su única compañía de seguros para la época del accidente, la Liberty Mutual Insurance Company of Boston (en adelante Liberty Mutual). Allí expresó que esta compañía de seguros no había hecho pago alguno en relación con los gastos médicos y de hospital de estos obreros. También suministró copia del registro de comprobantes de cuentas a pagar de campo {field accounts payable voucher register), un informe detallado a manus-crito del Sr. Michael F. Dashiell sobre estos gastos y copia de los récord de gastos del John Sealy Hospital.

En su moción C.I.M.Co. solicitó que se tuviera por cum-plida la orden de 7 de agosto de 1985 mostrando causa, que se mantuviese en vigor la decisión y orden de 15 de marzo de 1985, que se ordenase al F.S.E. a proceder al pago inmediato y que, de no efectuarse el pago, se acudiese al Tribunal Supremo a hacer cumplir dicha decisión.

El 11 de septiembre de 1986 la C.I. reconsideró y dejó sin efecto su resolución de 15 de marzo de 1985. Ordenó al Se-cretario de la C.I. señalar una vista “a los únicos efectos de recibir la evidencia que deben ofrecer las partes sobre el re-embolso de [los] gasto[s] solicitado[s]”. Exhibit L, pág. 300. Esta es la resolución que tenemos ante nuestra considera-ción.

H-I H — I I

De un análisis integral de la totalidad del expediente en el caso del obrero Almodovar Vargas, se puede razonablemente inferir que, a pesar de no constar en la actualidad en dicho expediente evidencia directa sobre los gastos incurridos re-clamados, la misma se presentó ante los funcionarios del F.S.E. que evaluaron la reclamación y determinaron origi-nalmente que la totalidad de la misma no procedía. Si la con-tención del F.S.E. era que la reclamación de C.I.M.Co. no procedía porque no se había presentado la evidencia necesa-ria para sostenerla, debió solicitar la reconsideración de la resolución de la C.I. de 1980 que ordenó el pago de la totali-dad de los gastos reclamados en este caso. No podía cruzarse de brazos por casi cinco (5) años para luego, mediante mo-ción a la C.I., expresar que estaba en espera de copia de las facturas pagadas por el patrono. La C.I. erró al reconsiderar su resolución de 15 de marzo de 1985, en cuanto a la reclama-ción relacionada con el obrero Almodovar Vargas.

Cabe señalar, además, que aunque estuviéramos de acuerdo con el F.S.E. en cuanto a que C.I.M.Co. no presentó prueba del pago, este defecto quedó subsanado al C.I.M.Co. someter a la C.I. la moción de 7 de agosto de 1985, acompañada de evidencia suficiente para sostener los reembolsos. Regla 65(F) de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV; H.R. Stationery, Inc. v. E.L.A., 119 D.P.R. 129 (1987).

> I — I

Las reclamaciones de los otros tres (3) obreros presentan una pequeña variante. El F.S.E. nunca celebró vista ni hizo determinación alguna en relación con los reembolsos solici-tados. Los expedientes que se elevaron a la C.I., y a base de los cuales la C.I. resolvió que procedía la reclamación, no contenían la evidencia necesaria para comprobar que los gastos fueron realmente incurridos por C.I.M.Co. Sin embargo, de la documentación que sí obra en dichos expe-dientes se puede razonablemente inferir que esta evidencia fue sometida al F.S.E. cuando se estaba tramitando la recla-mación. Además, la evidencia que C.I.M.Co. acompañó con su moción de 7 agosto de 1985, era suficiente para sostener también estas reclamaciones.

La actitud de negligencia, dilación y temeridad demostrada por el F.S.E. fue lo que causó que estos casos no se pudieran resolver cuando la prueba estaba fácilmente accesi-ble. Quisiéramos consignar, además, que la conducta del F.S.E. contrasta con la diligencia desplegada por la recu-rrente C.I.M.Co. Ante estas circunstancias, principios de equidad impedirían que después de prácticamente catorce (lk) años de estar litigando una reclamación en los foros administrativos y judiciales, se le exigiese a una parte aportar prueba directa de los hechos, especialmente cuando con toda probabilidad ya le sea imposible conseguirla. No hay justificación para que la adjudicación final en este caso haya tardado casi once (11) años. “Este proceder des-virtúa el propósito de la Ley de Compensaci[ón por Acci-dentes del Trabajo] y desperdicia esfuerzos y dinero que otros obreros necesitan.” Rodríguez Febo v. F.S.E., 116 D.P.R. 31, 34 (1984). La conducta desplegada por el F.S.E. está reñida con los principios más elementales del debido proceso de ley, el juego limpio y la justicia sustancial. Recor-demos que “el requisito de la buena fe es también exigencia general de nuestro derecho y que como tal se extiende a la totalidad de nuestro ordenamiento jurídico. El contenido de eticidad de cada acto deberá examinarse a la luz de sus cir-cunstancias particulares, pero el comportamiento conforme a la buena fe es precepto general que abarca toda actividad jurídica”. (Énfasis suplido.) Vetilla v. Pueblo Supermarkets, Inc., 111 D.P.R. 585, 587-588 (1981).

V

Los honorarios de abogado y los intereses legales, concedidos a partir de 8 de junio de 1977 en la resolución de 15 de marzo de 1985, no proceden. Fundamentada en la doctrina de inmunidad soberana, la norma general es que no procede la imposición de honorarios de abogado e intereses por temeridad contra el Estado. Acevedo v. E.L.A., 91 D.P.R. 796 (1965); Colondres Vélez v. Bayrón Vélez, 114 D.P.R. 833, 838-841 (1983); Rodríguez Cancel v. A.E.E., 116 D.P.R. 443, 459-462 (1985); De León v. Sria. de Instrucción, 116 D.P.R. 687, 688-689 (1985). Regla 44.3(b) de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III; Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado, Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según en-mendada, 32 L.P.R.A. sees. 3077-3084. Esta norma es aplica-ble tanto en el ámbito judicial como en el administrativo. Para propósito de estas disposiciones, el F.S.E. es una ins-trumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y, salvo disposición expresa en contrario, no procede ni la im-posición de honorarios de abogado ni los intereses por teme-ridad. En relación con el pago de honorarios de abogado, el esquema de la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo, Art. 35 (11 L.P.R.A. see. 36), sólo autoriza al F.S.E. a sufragar los honorarios de los abogados de los beneficia-rios. Wiscovitch v. Comisión Industrial, 99 D.P.R. 651 (1971); Herrera Ramos v. Comisión Industrial, 108 D.P.R. 316 (1979).

O I — -i

Por todo lo antes expuesto, se dictará sentencia revocato-ria de la resolución de la C.I. de 11 de septiembre de 1986, que modificaba la resolución de la C.I. de 15 de marzo de 1985, para eliminar la cantidad concedida por concepto de honorarios de abogado y la imposición de intereses legales por temeridad y devolver el caso al F.S.E. para que proceda, de forma compatible con esta opinión, a dar cumplimiento inmediato a la resolución de 15 de marzo de 1985 de la C.I.

El Juez Asociado Señor Rebollo López concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado Señor Ortiz disiente de la Parte V de la opinión. El Juez Asociado Señor Negrón García no intervino.

       Decisión y orden de la Comisión Industrial de 15 de marzo de 1985, notifi-cada el 8 de mayo de 1985.

       En el expediente del obrero Justo R. Texeira Marrero aparece una deci-sión fechada 13 de febrero de 1978 y firmada por el Sr. Octavio García Alvarado, Director Regional de Ponce, en representación de la Administradora del Fondo del Seguro del Estado (en adelante F.S.E.). Aparentemente esta decisión no fue notificada. En la misma se indica lo siguiente:
      “Vistos los hechos que anteceden, la prueba obrante en autos y el criterio de emergencia que consigna la Ley y la jurisprudencia para que proceda el reem-bolso de los gastos médicos, SE RESUELVE que los gastos médicos incurridos en el Hospital de Damas en Ponce ($1,211.96) y en Médico Privado, Dr. Sala, ($50.00), caen dentro del criterio de emergencia que consigna la Ley y la juris-prudencia, y deben ser reembolsados a la Catalytic Ind. Maintenance Co., pa-trono del lesionado. El remanente solicitado ascendente a la cantidad de $29,221.60, equivalentes a gastos de viajes y tratamiento médico en John Sealy Hospital NO son reembolsables, ya que el Fondo del Seguro no autorizó dichos gastos y NO caen dentro del criterio de emergencia que consigna nuestra Ley y la jurisprudencia." (Énfasis suplido.) Exhibit C, pág. 107.

       Nos circunscribiremos a discutir sólo aquellos hechos que están avalados por las constancias en autos y las inferencias que razonablemente se deriven de ellos.

       Esta decisión se notificó el 1 de mayo de 1978.

       En el expediente del F.S.E. del obrero Almodóvar Vargas (78-06-09060) el primer documento que aparece es esta decisión del administrador.

       Cabe señalar que del expediente del obrero Almodóvar Vargas surge que, aunque a tenor con esta decisión el F.S.E. acordó pagar los gastos incurridos en el Hospital de Damas y por el doctor Sala, éstos no se pagaron alegadamente por haberse apelado de la decisión. Sin embargo, en su alegato el F.S.E. ahora alega que no se pagaron porque la recurrente C.I.M.Co. no aportó la prueba necesaria para determinar que realmente había incurrido en estos gastos.

       ei f.s.e. argumenta en su alegato que la indicación en la resolución a que el F.S.E. determinase que los gastos eran razonables se refería a que la agencia no podía pagar hasta que C.I.M.Co. aportara prueba de que había incurrido en estos gastos.

       Los expedientes de los obreros Ismael Texeira Marrero, Justo R. Texeira Marrero y Carlos Borrero comienzan con esta resolución o con las gestiones que condujeron a la misma.

       En su carta C.I.M.Co. solicitó copias de cheques con número, fecha, can-tidad y persona o entidad a quienes se hacía el pago, relacionados con los gastos reclamados.

       También consta en los expedientes un “Consolidating Financial Statements as of September 30, 1976” de C.I.M.Co. preparado por la firma de conta-bles Arthur Anderson, Co. La Nota Núm. 3 de este informe lee así:
      “(3) CLAIMS AND CONTINGENCIES:

      “As a result of an accident in December, 1975, which involved serious injuries and a number of fatalities, the Company incurred considerable expenses, principally related to care and treatment of affected employees. The Company has submitted claims to an agency of the government of Puerto Rico (approximating $130,000) for reimbursement of these expenses, of which approximately one-half is included in accounts receivable-other. In the opinion of management the full amount of these expenses (about $130,000) is reimbursable; however, the eventual resolution of the claims is not currently predictable.” Exhibit F, pág. 285.

       Del récord surge que tanto el Hospital John Sealy como el Chase Manhattan Bank informaron que ellos destruyen los récord después de siete (7) años.


author: El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

text:
    El Vocero de P.R. (Caribbean International News Corp.); Condominio Parque de las Fuentes, demandantes y recurridos, v. Junta de Planificación, demandada y recurrente.

      Número: RE-86-617

      Resuelto: 21 de abril de 1988

      Emilio Vidal Pérez Rosado, abogado de la recurrente; Juan R. Marchand Quintero, de Rivera Cestero & Marchand Quin-tero, abogado de los recurridos; Rafael Ortiz Carrión, Procu-rador General, y Dora T. Peñagarícano Soler, Procuradora General Auxiliar, en cumplimiento de resolución; Héctor Russe Martínez, abogado de la Junta de Calidad Ambiental de Puerto Rico, en cumplimiento de resolución.
   El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

emitió la opinión del Tribunal.

Disponemos sobre el alcance de la enmienda introducida por la Ley Núm. 143 de 18 de julio de 1986 a la Regla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979 (32 L.P.R.A. Ap. III). Tam-bién en torno a si se ha convertido en académica la contro-versia sobre si la Junta de Planificación de Puerto Rico venía obligada a cumplir con las disposiciones de la Ley sobre Polí-tica Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. see. 1121 y ss.

I

El 7 de marzo de 1986, el periódico El Vocero de Puerto Rico y otros presentaron demanda para solicitar sentencia declaratoria, mandamus e injunction ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan. Alegan que la Junta de Planificación de Puerto Rico (en adelante la Junta) se proponía promulgar enmiendas sustanciales al Reglamento de Planificación Núm. 13, denominado Reglamento sobre Control de Edifica-ciones y Desarrollo de Terrenos en Zonas Susceptibles a Inundaciones, sin tomar en cuenta las disposiciones de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, conocida como Ley sobre Política Pública Ambiental, supra, así como del Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental, promulgado por la Junta de Calidad Ambiental de Puerto Rico el 4 de julio de 1984.

En esencia, el planteamiento de los demandantes recu-rridos puede resumirse en que la Junta estaba llevando a cabo un proceso encaminado a enmendar el Reglamento de Planificación Núm. 13, sin cumplir con las disposiciones de la Ley Núm. 9, supra.

El foro de instancia concluyó que la Junta había comen-zado a formular enmiendas globales al Reglamento de Plani-ficación Núm. 13 desde comienzos de 1985, y que se encon-traba preparada para la celebración de vistas públicas a ser celebradas durante el mes de marzo de 1986, a los fines de adoptar dicho reglamento.

Al dictar sentencia, el tribunal le ordenó a la Junta que se abstuviera de celebrar las referidas vistas públicas hasta tanto diera cumplimiento a la legislación ambiental y a las directrices que tuviera a bien formular la Junta de Calidad Ambiental. Ordenó, además, que “cuando la Junta de Planifi-cación se prop[usiera] promulgar una Hoja 9 permanente para sustituir el Mapa Provisional que entró en vigor el 20 de agosto de 1986”, tendría que “cumplir con la Ley 9 de 1970, el Reglamento [sobre Declaración de Impacto Ambien-tal, así como con] las directrices e interpretaciones de la Junta de Calidad Ambiental”. (Énfasis suplido.) Anejo IX, pág. 149.

La Junta, no conforme con el dictamen de instancia, pre-sentó ante nos la solicitud de revisión que nos ocupa por con-ducto de su propia representación legal. Solicita la revoca-ción de la sentencia a base de que: (1) el caso ameritaba un juicio plenario; (2) que no se habían agotado los remedios administrativos, y (3) que los recursos de mandamus, injunction y sentencia declaratoria eran improcedentes.

En oposición, los demandantes recurridos sostienen que la controversia en cuestión es académica. Piden que se tome conocimiento judicial de un aviso de vistas públicas publi-cado en el periódico El Mundo, pág. 67, de 27 de noviembre de 1986. Nos señalan que en el último párrafo del aviso se anuncia que la Junta había preparado un documento me-diante el cual se había evaluado el impacto ambiental de las enmiendas propuestas al reglamento de marras y el cual ya había sido sometido a la Junta de Calidad Ambiental el 18 de noviembre de 1986 para su consideración. La Junta se opuso.

Así las cosas, el 23 de diciembre de 1986 determinamos que no procedía el recurso de revisión por carecer de juris-dicción, por haberse presentado el mismo fuera del término jurisdiccional de treinta (30) días.

Posteriormente, la parte recurrente compareció y plan-teó que el plazo o término para presentar la revisión en este caso era sesenta (60) días y no treinta (30), a tenor con la enmienda que la Ley Núm. 143 , supra, introdujera a la Re-gla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979, supra.

Oportunamente ordenamos a las partes, así como al Pro-curador General de Puerto Rico, que se expresaran sobre el alcance de la enmienda a la Regla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979, supra, en lo referente a la ampliación del tér-mino para acudir en revisión a este Tribunal, cuando el Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, sus funcionarios o una de sus instrumentalidades, que no sean corporaciones pú-blicas, son partes en un pleito. Ordenamos, además, que se expresaran sobre la aplicación de dicha regla a partes guber-namentales no representadas ante este Tribunal por el Pro-curador General, su aplicación a partes privadas en las circunstancias por ella previstas y a la Junta de Planificación en particular, quien había comparecido ante nos represen-tada por su propia representación legal y no mediante el Procurador General.

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Consideraremos primero el aspecto jurisdiccional y, por consiguiente, el alcance de las enmiendas introducidas a la Regla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979, supra, por la Ley Núm. 143, supra, incluso los casos en que la entidad gubernamental no es representada ante este Tribunal por el Procurador General, sino por sus propios abogados como es el caso de autos.

La enmienda introducida a la Regla 53.1(b) de Procedi-miento Civil de 1979, supra, dispone que:

... En aquellos casos en que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus funcionarios, o una de sus instrumentali-dades que no fuere una corporación pública, sean parte en un pleito, el recurso de revisión se formalizará, por cualquier parte, presentando una solicitud en la Secretaría del Tribunal Supremo dentro de los sesenta (60) días siguientes al archivo en autos de una copia de la notificación de la sentencia dictada por el Tribunal Superior. (Énfasis suplido.)

Por otra parte, el Art. 11(2) de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, 23 L.P.R.A. see. 62j(2), le confiere a ésta facultad para comparecer ante todos los tribunales de justicia y otros foros administrativos, re-presentada por sus propios abogados o por cualquier abo-gado particular que al efecto contrate, a los fines de lograr el cumplimiento de la ley. No se trata de dos leyes en conflicto o de una ley general y otra especial, sino de dos materias dis-tintas reguladas en forma distinta.

El Art. 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A sec. 14, dis-pone que:

Cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu.

Tal principio de interpretación legal general ha sido sos-tenido reiteradamente por nuestra jurisprudencia. Rojas v. Méndez & Co., Inc., 115 D.P.R. 50 (1984); Lasalle v. J.A.C.L., 115 D.P.R. 805 (1984); Municipio de Mayagüez v. Rivera, 113 D.P.R. 467 (1982); Rodríguez v. Fidelity Bond Mortg. Corp., 108 D.P.R. 156 (1978).

El texto de la Ley Núm. 143, supra, es claro y su contenido no da margen a establecer distinciones entre agencias o funcionarios que recurran ante nos representados por el Procurador General y aquellas agencias públicas que comparezcan por sí mismas. Esta ley proveyó al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a sus instrumentalidades y a sus funcionarios gubernamentales, que no sean una corporación pública, un término de sesenta (60) días para presentar el recurso de revisión ante nos. La misma claramente ex-cluye a las corporaciones públicas, sin distinguir entre aquellas que operan como negocios o empresas privadas y las que no tienen dicha característica.

Por otra parte, la enmienda a la Regla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979, supra, no altera términos más cortos establecidos por leyes especiales.

En cuanto a la extensión de la aplicabilidad de la referida ley a otras partes públicas o privadas, el texto es claro. En lo pertinente, dispone que el término para recurrir al Tribunal Supremo en recurso de revisión se extiende a sesenta (60) días para cualquier parte en el pleito.

Cualquier parte en el pleito, sea ésta demandante, demandada, tercero demandante, tercero demandado o interventor, entre otros, tiene el beneficio del término de sesenta (60) días provistos por la Regla 53.1(b) de Procedí-miento Civil de 1979, supra. En el ámbito federal, la Regla 4(a) de las Reglas Federales sobre Procedimientos Apela-tivos, 28 U.S.C., junto con 28 U.S.C. see. 2107, es sustancial-mente igual a nuestra Regla 53.1(b), según enmendada. Allí, en los casos en que Estados Unidos o un funcionario o agen-cia de Estados Unidos fuere parte en un pleito civil, la apela-ción se formalizará dentro de los sesenta (60) días del archivo en autos de una copia de la notificación de la senten-cia apelada del Tribunal de Distrito al Tribunal de Apela-ciones de Estados Unidos.

El Informe de la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, sobre el P. del S. 841 de 7 de mayo de 1986, relacionado con la Regla 53.1(b) de Procedimiento Civil de 1979, supra, citó con aprobación los comentarios del Comité Asesor de la Conferencia Judicial de Estados Unidos que recomendó la aprobación de la enmienda a la regla federal. El mismo expresó que la ampliación del plazo beneficiaba a todas las partes en el pleito y cualquiera de ellas podría pre-sentar el escrito de apelación en igual término de sesenta (60) días.

Resumiendo, la Junta es una instrumentalidad, aunque no una corporación pública, del Estado. La facultad concedida en su ley orgánica de comparecer a los tribunales mediante sus propios abogados no desvirtúa su naturaleza de agencia pública. Por ello le beneficia el término de sesenta (60) días para recurrir ante nos, ya sea que esté representada por el Procurador General o por sus propios abogados.

III

Nos resta por considerar los méritos de la solicitud de revisión presentada por la demandada recurrente, así como las alegaciones vertidas en la oposición de los demandantes recurridos.

La Junta cuestiona la sentencia dictada por el Tribunal Superior, que le ordenó abstenerse de celebrar vistas pú-blicas sobre la adopción del Reglamento de Planificación Núm. 13, hasta tanto preparara el documento ambiental per-tinente, por razón de que ella no había plasmado la versión final del mismo. Por su parte, los recurridos plantean que estamos frente a un recurso que es a todas luces acadé-mico.

Los tribunales de justicia existen para resolver controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tengan un interés real en obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas. Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980); E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

En E.L.A. v. Aguayo, supra, pág. 584, expusimos lo que constituye un caso académico, citando de Ex parte Steele, 162 F. 694, 701 (N.D. Ala. 1908):

. . . que un caso académico ... es “uno en que se trata de obtener un fallo sobre una controversia disfrazada, que en re-alidad no existe, o una determinación de un derecho antes que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto, que al dictarse, por alguna razón no podrá tener efectos prác-ticos sobre una controversia existente”. (Énfasis suplido.)

El concepto de academicidad recoge la situación en que, aun cumplidos todos los requisitos de justiciabilidad, los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial de una controversia tornan en académica o ficticia su solución. Los fundamentos en que se apoya dicha doctrina son: “(1) evitar el uso innecesario de los recursos judiciales; (2) asegurar [la existencia de] suficiente contienda adversa-tiva sobre las controversias para que sean competentes y vi-gorosamente presentad[as ambas partes]; y (3) evitar un precedente innecesario.” Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra, pág. 725.

Se han elaborado también una serie de excepciones a la aplicación de la doctrina de academicidad. Éstas cobran vigencia en aquellos casos en los que, aun cuando la decisión del tribunal no afecta a las partes involucradas, presenta una cuestión recurrente o repetitiva del asunto planteado —Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973); Moore v. Ogilvie, 394 U.S. 814 (1969); So. Pac. Terminal Co. v. Int. Comm. Comm., 219 U.S. 498 (1911)— en aquellos casos en que la propia parte demandante termina voluntariamente su conducta ilegal —Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra; City of Mesquite v. Aladdin’s Castle, Inc., 455 U.S. 283 (1982)— y en aquellos donde la situación de hechos ha sido cambiada voluntariamente por el demandado, pero que no tiene visos de permanencia, United States v. W.T. Grant Co., 345 U.S. 629 (1953). De igual manera se plantea una excepción cuando en un caso se ha certificado por el tribunal una clase, de conformidad con la Regla 20 de Procedimiento Civil de 1979 (32 L.P.R.A. Ap. III), y la controversia se torna académica para un miembro de la clase, mas no para el representante de la misma, Sosna v. Iowa, 419 U.S. 393 (1975); Franks v. Bowman Transportation Co., 424 U.S. 747 (1976), y en los casos que aparentan ser académicos pero en realidad no lo son por sus consecuencias colaterales. R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, págs. 122-126; L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, The Foundation Press, 1988.

Si luego de la debida investigación se comprueba que no existe una controversia genuina, es deber del tribunal, dependiendo de las circunstancias del caso, desestimar el recurso desde su incepción o desestimar la revisión sin considerar el mérito de los planteamientos. E.L.A. v. Aguayo, supra, págs. 561-562.

La Junta nos plantea que el error cometido por el tribunal a quo consistió en confundir la controversia real del caso. Sostiene que no estaba en controversia si ella debía o no pre-parar un documento ambiental antes de celebrar vistas pú-blicas, puesto que ya se había comprometido de antemano a prepararlo. Su argumento medular estriba en sostener que no era mandatorio preparar y someter el informe sobre im-pacto ambiental, puesto que aún no se había plasmado la ver-sión final del Reglamento de Planificación Núm. 13.

Los alegados errores que se traen a nuestra atención se circunscriben, en última instancia, a si la Junta venía obli-gada o no a preparar una declaración de impacto ambiental antes de formular las enmiendas propuestas al Reglamento de Planificación Núm. 13.

Luego que el tribunal de instancia dictara sentencia, en que ordenaba a la Junta que se abstuviera de celebrar Vistas Públicas respecto a la adopción del Reglamento de Planifica-ción Núm. 13, hasta tanto cumpliera con la Ley de Política Pública Ambiental, ésta publicó en la prensa un aviso de vistas públicas a celebrarse durante el mes de diciembre de 1986. En el mismo anunció que había preparado un docu-mento ambiental en el que se había evaluado el impacto am-biental que pudieran tener las enmiendas propuestas al Reglamento de Planificación Núm. 13 y que el mismo le fue sometido a la Junta de Calidad Ambiental.

La Junta celebró vistas públicas relacionadas a la adop-ción del reglamento el 12 de diciembre de 1986 en los munici-pios de San Juan, Ponce y Mayagüez y, luego de ponderar los planteamientos vertidos en esas vistas, adoptó el Regla-mento de Planificación Núm. 13 el 18 de febrero de 1987.

Ante estos hechos nos encontramos con un caso aca-démico. La Junta, al presente, ha cumplido con lo ordenado en la sentencia dictada por el tribunal de instancia. Tampoco están presentes las excepciones aquí expuestas a la doctrina de academicidad. La Junta, tanto en el foro de instancia como en su comparecencia ante nos, ha expresado que aca-tará la Ley Núm. 9, supra. Así lo indicó en la declaración jurada de uno de sus miembros asociados sometida junto con su oposición a la sentencia.

La revisión ante nos es sobre la sentencia y no sobre sus fundamentos. Collado v. E.L.A., 98 D.P.R. 111 (1969); Rodríguez v. Serra, 90 D.P.R. 776 (1964). Nuestra intervención implicaría emitir una opinión sobre una controversia que ha dejado de existir.

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Finalmente atenderemos el dictamen emitido en la sen-tencia de instancia, en el sentido de que la Junta deberá cum-plir con la Ley Núm. 9, supra, el Reglamento sobre Declara-ciones de Impacto Ambiental y las directrices de la Junta de Calidad Ambiental, cuando se proponga promulgar una Hoja 9 permanente para sustituir el mapa provisional que entró en vigor el 20 de agosto de 1986.

Los demandantes de autos habían alegado en su demanda que la Junta tenía el deber de preparar una declaración de impacto ambiental cuando se propusiera enmendar la Hoja 9. Sin embargo, sobre dicha alegación no se trabó controver-sia alguna.

Un examen cuidadoso de los autos refleja que no se desfiló prueba ni se discutió este aspecto durante la vista del caso celebrada el 2 de octubre de 1986. Las alegaciones de una demanda sólo tienen el propósito de notificar a grandes rasgos las reclamaciones y defensas de las partes. Polanco v. Tribunal Superior, 118 D.P.R. 350 (1987); Sierra v. Tribu nal Superior, 81 D.P.R. 554 (1959). Por ello le correspondía a los demandantes sustanciar con prueba la validez de sus ale-gaciones, cosa que no hicieron en este caso.

Por otra parte, surge de los autos que para que la Junta pueda enmendar la referida Hoja 9 es necesario, precisa-mente, que se inicie el estudio para delimitar el cauce mayor del Río Piedras y ello ni siquiera ha comenzado.

Cuando la controversia planteada en un caso no está completa o lista para adjudicación, la opinión que emita el Tribunal es de naturaleza consultiva. Serrano Geyls, op. cit., pág. 195. No es la función de los tribunales brindar asesoramiento o producir decisiones en el abstracto y bajo hipótesis de índole especulativa. Hernández Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R. 79, 86-87 (1986); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra, pág. 721; E.L.A. v. Aguayo, supra, págs. 558-560.

El único fundamento fáctico para dicho dictamen fue el siguiente: “El Tribunal toma conocimiento judicial de que la Junta de Planificación recientemente restituyó la Hoja 9 del Mapa de Zonas Susceptibles a Inundaciones por un Mapa Provisional de Zonas Inundables.” (Énfasis suplido.) Anejo IX, pág. 149.

Concluimos, por ello, que el dictamen del tribunal de ins-tancia —que impone a la Junta el deber de cumplir con la Ley Núm. 9, supra, el Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental y las directrices de la Junta de Calidad Ambiental, cuando se proponga promulgar una Hoja 9 permanentemente para sustituir el mapa provisional que en-tró en vigor el 20 de agosto de 1986— fue prematuro y de naturaleza consultiva. La intervención con este asunto, cuando todavía no se han iniciado los estudios necesarios para promulgar la Hoja 9 permanente, es un pronuncia-miento en abstracto de índole consultiva. El hecho de que se trate de una demanda titulada sentencia declaratoria, mandamus e injunction no altera esta conclusión.

En vista de lo expuesto, se expide el recurso y se modifica la sentencia del tribunal de instancia.

El Juez Asociado Señor Ortiz se inhibió.

       El asunto sobre en qué momento la Junta de Planificación de Puerto Rico (en adelante la Junta) viene obligada a cumplir con la Ley de Política Pública Ambiental, en qué situaciones y de qué manera, así como la relación legal entre ésta y la Junta de Calidad Ambiental, no es un asunto que podemos considerar bajo las circunstancias del presente caso.

       El Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1984, T. II, pág. 1110, define promulgar de la manera siguiente: “Publicar una cosa solemnemente; hacerla saber a todos. 2. fig. Hacer que una cosa se divul-gue y propague mucho en el público. 3. Der. Publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obli-gatoria.” (Énfasis suplido.) La promulgación de un reglamento es la publicación del mismo. Su aprobación ocurre en una etapa anterior a dicha promulgación. Ley sobre Reglamentos de 1958, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 1041 y ss. La Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sees. 63 y 63a) contiene disposiciones particulares para la vigencia y promulgación de los reglamentos, planes, programas, planos y mapas de dicha agencia.