author: El Juez Asociado Señor Alonso Alonso Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri.

text:
    Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc., etc., demandantes y recurridos, v. Dra. Ivette Morales y el Colegio de Optometras de Puerto Rico, demandados y recurrentes, Academia Puertorriqueña de Oftalmología, Inc. y la Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico, interventores y recurrentes, y Tribunal Examinador de Médicos de Puerto Rico, recurrente.

      Números: CE-89-622
    CE-89-651

      Resueltos: 1ro de febrero de 1993

      Fermín M. Fracinetti Rivas, de Fracinetti & Archilla, abogado del Colegio de Optómetras de Puerto Rico, recurrente; Marcos Pérez Cruz, de Marcos Pérez Cruz Law Offices, abo-gado de la Dra. Ivette Morales, recurrente; Antonio Fernós López-Cepero, abogado de la Academia Puertorriqueña de Oftalmología, Inc., recurrente; César J. Dones Magáz, abo-gado de la Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico, recurrente; Abrahán Díaz González, abogado del Tribunal Examinador de Médicos de Puerto Rico, recurrente; Héctor M. Collazo Maldonado, abogado de la Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc., recurrida; Demetrio Fernández, abogado de la Asociación Médica de Puerto Rico, Inc., y Jorge Pérez Díaz, Procura-dor General, y Sylvia Cando Bigas, Procuradora General Auxiliar, abogados del Secretario de Salud de Puerto Rico, ambos como amicii curiae.

   El Juez Asociado Señor Alonso Alonso

emitió la opinión del Tribunal.

Recurren ante nos el Tribunal Examinador de Médicos de Puerto Rico (en adelante T.E.M.), la Academia Puerto-rriqueña de Oftalmología, Inc., la Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico y los demandados doctora Morales y el Colegio de Optómetras de Puerto Rico de una sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan, que revocó el dictamen del T.E.M., el cual sostuvo que los mé-dicos generalistas no estaban facultados ni adiestrados para realizar exámenes de refracción visual y expedir re-cetas de espejuelos o lentes, y que cualquier actuación de este tipo sería una violación de la ley que regula la práctica de la medicina. Consolidadas las peticiones de certiorari, y con el beneficio de los alegatos de las partes, la prueba que obra en autos y las comparecencias de la Asociación Mé-dica de Puerto Rico, Inc. y del Secretario de Salud, quienes a solicitud de este Foro comparecieron como amicii curiae, procedemos a resolver.

La controversia presente puede ser sintetizada de la siguiente forma: ¿Están los médicos generalistas (médicoscirujanos), en virtud de las leyes especiales que rigen la materia,() autorizados a realizar exámenes de refracción de la vista y a recetar lentes correctores al igual que los optómetras y médicos-oftalmólogos? Luego de un análisis cuidadoso y sosegado de los extensos escritos sometidos ante nos, resolvemos que no lo están. Así lo sostienen todas las partes que han comparecido ante nos, salvo la Asocia-ción de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc.

I — I

La recurrida Asociación de Doctores en Medicina al Cui-dado de la Salud Visual, Inc. y los doctores miembros de la Asociación, incoaron una demanda en daños y perjuicios contra el Colegio de Optómetras de Puerto Rico y su presi-denta, Dra. Ivette Morales, por causa de una alegada cam-paña de difamación en su contra realizada por dicho Colegio. Alegaron que la campaña difamatoria consistió en la denuncia pública realizada por el Colegio de Optómetras de Puerto Rico respecto a que los médicos de la mencio-nada asociación estaban haciendo exámenes de refracción de la vista, recetando espejuelos y anunciándose como es-pecialistas (oculistas, especialistas en salud visual) sin au-toridad en ley para ello. Luego de varios trámites iniciales ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, el tribunal paralizó el caso y refirió el asunto ante el T.E.M. en virtud del planteamiento de jurisdicción primaria presentado por la parte demandada.

El 13 de enero de 1986, el T.E.M. determinó su jurisdic-ción sobre la controversia de autos y emitió una resolución a los efectos de delimitar las controversias bajo su consideración. Determinó que las controversias que ha-brían de resolverse por dicho foro serían las siguientes:

1. Si los médicos cirujanos que hagan exámenes de refracción y que expidan recetas de espejuelos o lentes, están o no facul-tados, en virtud de su licencia, a realizar tales exámenes y a expedir tales recetas.
2. Si los médicos cirujanos que han estado realizando exáme-nes de. refracción y recetando espejuelos o lentes, han violado o violan el Artículo 9 o el Artículo 17 de la Ley Núm. 112 del 4 de junio de 1980, según enmendada!, sobre la prática legal de la medicina al anunciarse como especialistas y ejercer como tales]. Apéndice VIII, págs. 1-2.

A esos efectos, el T.E.M. celebró la correspondiente vista administrativa con la participación de la demandante Aso-ciación de Doctores en Medicina al Ciudadano de la Salud Visual, Inc., la demandada Colegio de Optómetras de Puerto Rico y la interventora Academia Puertorriqueña de Oftalmología, Inc.()

La vista comenzó el 4 de noviembre de 1986 con la pre-sentación del testimonio del oftalmólogo perito Dr. Vicente Alcaraz, Presidente de la Academia Puertorriqueña de Of-talmología, Inc. por parte de estos interventores. En sínte-sis, éste atestó que durante sus cuatro (4) años de medicina general no se le preparó para hacer exámenes de refracción de la vista y recetar lentes. Que no fue hasta su segundo año de estudio de especialidad y residencia en oftalmología que comenzó a hacer exámenes de refracción. Que a los estudiantes de oftalmología se les requiere realizar un mí-nimo de mil quinientos (1,500) exámenes de refracción como requisito de graduación, conforme a las especificacio-nes de la Junta Acreditadora de la Escuela de Oftalmología. Exhibit V, págs. 16-20. Finalmente, atestó que el estudio de la refracción no constituye parte del es-tudio básico de la carrera de medicina, que se trata de un área en la que la práctica bajo supervisión es fundamental para adquirir los conocimientos y destrezas adecuados, y sobre la necesidad de que el profesional que realiza el exa-men, a la hora de hacer la receta para los espejuelos, pueda discernir sobre la condición del paciente más allá de los resultados o lecturas que ofrecen los instrumentos especia-lizados diseñados a esos fines. Id., págs. 23-32. Sobre esto último, puntualizó que, si bien los instrumentos técnicos y computadorizados son de gran ayuda para el oftalmólogo a los fines de determinar la condición del paciente, es respon-sabilidad del especialista el refinar los resultados obteni-dos acorde con su pericia. Destacó que en su caso, no había habido una sola receta ofrecida por el equipo a la cual él no le hubiese hecho alguna variación. Id., pág. 31.

En el contrainterrogatorio al que fuera sometido por el abogado de la demandante, el doctor Alcaraz insistió en su testimonio. Atestó sobre la importancia cardinal de tener un adiestramiento médico para hacer un examen del ojo y de la vista en ciertas circunstancias, pero negó que fuera una condición suficiente para el buen ejercicio de la prác-tica de exámenes de refracción y receta de espejuelos. Atestó que la carrera médica capacita al estudiante para hacer un examen general del ojo pero no de la visión, y que el grueso de los estudiantes durante la residencia no rota por oftalmología. Finalmente, aceptó que el entrenamiento sobre cómo utilizar el autorefractor que actualmente posee se lo brindó el propio vendedor, pero insistió en que es ne-cesario suplementar los resultados ofrecidos por las máqui-nas con el expertise profesional. Esto es así dado que los resultados brindados por la máquina pueden variar por in-finidad de circunstancias no relacionadas a la condición visual del paciente.

Los procedimientos ante el T.E.M. continuaron el 13 de noviembre de 1986. En esta ocasión testificó el Dr. Raúl Marcial Rojas, Decano de la Escuela de Medicina y Presi-dente de la Universidad Central del Caribe. Este atestó sobre el currículo de estudio de la facultad de medicina de la universidad que preside, la Universidad de Puerto Rico, donde fue profesor, y de otras en Estados Unidos. Para esto se fundamentó en documentos de la Asociación Americana de Colegios de Medicina y del Comité de Enlace para la Educación Médica de Estados Unidos, los cuales fueron ad-mitidos en evidencia. Transcripción de la vista administra-tiva, págs. 35 y 36, estipulado de 4 de diciembre de 1986, T.V.A., pág. 3.

Al igual que el doctor Alcaraz, el perito Dr. Marcial Rojas atestó que el currículo de medicina general no incluye el estudio de las materias constitutivas de la especialidad de la oftalmología. Declaró que sólo nueve (9) de las ciento veintisiete (127) facultades de medicina acreditadas en todo Estados Unidos ofrecen un curso independiente de of-talmología, de las cuales la mayor parte (98%) lo configu-ran como un curso lectivo (sin práctica) de ocho (8) horas. Exhibit VI, pág. 23. Declaró que entre los exámenes del ojo que aprende a realizar el estudiante en estos cursos no se incluye el examen de refracción de la vista. Señaló que existen otras siete (7) escuelas que enseñan oftalmología dentro de un bloque multidisciplinario en las que, por ejemplo, en el caso de la Escuela de Medicina de la Univer-sidad de Puerto Rico, se expone al estudiante a diez (10) subespecialidades, entre las cuales se encuentra oftalmolo-gía, dentro de un término de ocho (8) semanas. Exhibit VI, págs. 23-24. Añadió que durante el internado, el estu-diante, mientras rota o hace pasantías por distintas espe-cialidades, rara vez atiende o realiza exámenes de la vista “por que no se hospitaliza a pacientes por problemas visua-les nada más”. Exhibit VI, pág. 29. Puntualizó que cada vez más la educación médica va dirigida a brindarle al es-tudiante una formación básica que lo capacite para conti-nuar estudios especializados. Así también, que el estu-diante adquiere unos conocimientos mínimos sobre la anatomía, fisiología y patología del ojo, pero no adquiere un conocimiento teórico real sobre problemas visuales de refracción y mucho menos adquiere destrezas prácticas para ir a evaluar los errores de refracción de los pacientes. Exhibit VI, págs. 32-34. Señaló que definitivamente no se le adiestra para realizar un examen de refracción. Exhibit VI, pág. 45. Atestó que los términos “oculista” y “oftalmó-logo” son sinónimos.

En el contrainterrogatorio reafirmó que, a su entender como educador, el graduado de medicina no está capaci-tado para atender responsablemente a un paciente sin supervisión. Exhibit VI, pág. 65. Admitió que los exámenes de refracción son un procedimiento que no plantea mayo-res riesgos, aunque un diagnóstico equivocado podría plan-tear problemas serios a largo plazo. Exhibit VIII, pág. 72. Finalmente, puntualizó que de nada vale obtener cursos de educación continuada en un área si no se tienen las bases para poder entender y poner al día esos conocimientos. Exhibit VIII, págs. 126-131.

Surge del récord administrativo que se estipuló por las partes, que los decanos de las otras dos (2) facultades de medicina acreditadas en Puerto Rico por el Comité de En-lace para la Educación Médica, el doctor Méndez de la Uni- versidad de Ponce y la Doctora De Jesús de la Universidad de Puerto Rico, declararían lo mismo que el perito Dr. Mar-cial Rojas. La Academia Puertoriqueña de Oftalmología, Inc. presentó y ofreció el testimonio de ambos decanos, como prueba acumulativa, que no fue contrainterrogada, estipulándose su contenido. Resolución del Tribunal Exa-minador de Médicos Núm. 88-1 de 27 de enero de 1988, pág. 3, Apéndice VIII, pág. 3.

Por su parte, la demandante Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc. procedió con su desfile de prueba en una vista celebrada el 15 de enero de 1987. Presentó como primer testigo a la Dra. Isabel Le-brón Lugo, especialista en Medicina de Familia. Surge de la resolución del T.E.M. que ésta atestó que durante sus primeros cuatro (4) años de estudios en la Facultad de Me-dicina del Recinto de Ciencias Médicas de Río Piedras, tuvo la oportunidad de relacionarse y aprender a hacer exámenes de refracción, y que había practicado personal-mente varios exámenes de refracción durante esos años de estudios. La testigo presentó evidencia documental refe-rente a aquellos cursos relacionados con la enseñanza y práctica de la oftalmología, que alegadamente incluyen el estudio y la práctica de exámenes de refracción, aunque no pudo precisar los nombres de los profesores que le enseña-ron ni aquellos bajo cuya supervisión practicó exámenes de refracción. Declaró haber tomado tanto el curso básico Ophtalmology, así como un electivo adicional Clinical Ophtalmology. Se estipularon como exhibit el récord acadé-mico completo y la transcripción de créditos de la Dra. Isabel María Lebrón Lugo. Transcripción de la vista adminis-trativa, págs. 60 y 90-91,13 de enero de 1987. No obstante, el T.E.M., antes del análisis del currículo de la Escuela de Medicina de la Universidad de Puerto Rico, determinó que el curso de “Clinical Ophtalmology” no incluye refracción en su aspecto teórico ni en su aspecto práctico.

Por otro lado, la doctora Lebrón Lugo declaró que posee conocimientos en refracción derivados de los libros de texto asignados por sus profesores en diversos cursos sobre ana-tomía, fisiología y fisiopatología, y que ella leyó por su cuenta. Exhibit V, págs. 62-66 y 68-70.

Finalmente, la testigo demostró qué tiene conocimiento preciso de todos y cada uno de los instrumentos que se utilizan para llevar a cabo refracciones e indicó haber rea-lizado alrededor de nueve mil ochocientos treinta y cinco (9,835) exámenes de refracción durante su carrera. Admi-tió, no obstante, haberlos realizado luego de graduada mientras trabajaba para la Óptica Lee Borinquen en Bayamón. Insistió, sin embargo, haber adquirido los cono-cimientos necesarios para realizar el examen de refracción en los primeros cuatro (4) años de su carrera de medicina, y que fue en ese período que se relacionó con todos y cada uno de los instrumentos que se utilizan para el examen. Apéndice VIII, pág. 6. Su testimonio directo fue debilitado a consecuencia del contrainterrogatorio al que fue some-tida, particularmente por su denotada falta de recuerdo sobre los nombres o la descripción física de los profesores y residentes de oftalmología bajo cuya supervisión alegó ha-ber realizado refracciones.

Además del testimonio de la doctora Lebrón Lugo, la Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc. ofreció los testimonios de los siguientes docto-res: Vlamir de Brito, Segundo González, Víctor Zapata, Federico Decoudray, Pedro Pérez y Milagros Torres Colón, to-dos graduados de universidades extranjeras. El testimonio de estos médicos corroboró, en parte, lo alegado por la doc-tora Lebrón Lugo, en el sentido de que la refracción es una materia que se aprende y se realiza durante los primeros cuatro (4) años de estudios de medicina y que ellos adqui-rieron la preparación necesaria para realizar los exámenes de refracción y recetar espejuelos durante sus años de es-tudio de medicina general, y no al comenzar a trabajar para las distintas ópticas en Puerto Rico para las cuales trabajan.

Así quedó sometida la controversia ante el T.E.M. La Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc. no presentó testimonio pericial alguno en ma-teria de educación médica o curricular, por lo cual el testi-monio de los decanos peritos de las escuelas de medicina quedó como no controvertido y mereció gran peso al T.E.M. Apéndice VIII, pág. 21. Asimismo, los documentos someti-dos por estipulación, los cuales presentan el criterio del Comité de Enlace para la Educación Médica.

El 27 de enero de 1988, el T.E.M. emitió su resolución Núm. 88-1 para resolver que los médicos generalistas no estaban facultados ni adiestrados para realizar exámenes de refracción y expedir recetas de espejuelos o lentes, y que cualquier actuación de este tipo sería una violación de la ley que regula la práctica de la medicina. Concluyó tam-bién que durante los cuatro (4) años básicos de estudio de medicina no se ofrece dicho adiestramiento y educación. El T.E.M. señaló que la refracción es un campo especializado que sólo se estudia por los médicos como parte del currículo de la especialidad en oftalmología, por lo que son estos es-pecialistas los únicos médicos preparados para realizar exámenes de refracción en un paciente. Por tales razones, resolvió que los demandantes y aquellos médicos en igua-les condiciones debían abstenerse de continuar la práctica de la oftalmología y de anunciarse como especialistas en el área de la visión o como oculistas.

De la anterior decisión acudieron en revisión judicial ante el Tribunal Superior la Asociación de Doctores en Me-dicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc. y los médicos que la componen. Una vez sometido el caso, se solicitó la inter-vención por la peticionaria, Junta Examinadora de Optó-metras de Puerto Rico. Concluidos los trámites, el foro judicial inexplicablemente dictó sentencia para revocar la resolución del T.E.M. Señaló el tribunal que la decisión del T.E.M. no establece los fundamentos por los cuales un mé-dico generalista no puede aprender de otra forma que no sean los estudios de oftalmología, las destrezas necesarias para hacer exámenes de refracción. Resolvió que el hacer un examen de refracción en el ojo de un paciente por un médico es un acto que está dentro del ejercicio de la medi-cina, independientemente de que este tipo de examen tam-bién esté reglamentado por la ley que rige el ejercicio de la optometría. Descartó la determinación del T.E.M. de que los médicos generalistas sólo pueden examinar pacientes para determinar cualquier condición patológica en el ojo y que luego tenían que referir el paciente a un oftalmólogo, señalando que a la luz de tal razonamiento sólo los espe-cialistas podrían tratar pacientes, lo que entendió sería to-talmente inaceptable. Finalmente, resolvió que existía una “total ausencia, tanto en el récord administrativo del caso como en el texto de la decisión del TEM objeto del recurso, de dato alguno que [pudiera] siquiera sugerir que el exa-men de refracción es tan difícil que ningún médico genera-lista puede aprender cómo hacerlo correctamente sin antes hacer una residencia de varios años en oftalmología ...”. Exhibit I, pág. 9. Por tales razones, resolvió que lá decisión del T.E.M. no se podía sostener al ser tan arbitraria e irra-zonable que representaba un claro abuso de discreción. () Exhibit I, pág. 13.

l — H

Unas breves palabras sobre lo que es la capacidad re-fraccionaria del ojo y la corrección de sus defectos.

La refracción es la desviación que se produce en la dirección de un rayo luminoso cuando pasa oblicuamente de un medio a otro de diferente densidad. Dorland, Dicciona-rio de Ciencias Médicas, 6ta ed., Buenos Aires, Ed. El Ate-neo, 1979, pág. 1261. En el ojo, este proceso hace posible la formación de imágenes de los objetos externos sobre la retina, creando así la visión. El término también se utiliza para describir el procedimiento mediante el cual se mide el poder de refracción del ojo, esto es, la habilidad del ojo para desviar rayos lumínicos. Una persona adiestrada en refrac-ción debe poder determinar la causa de la incapacidad de un ojo de desviar los rayos de luz correctamente y conocer cómo corregir dichos defectos (si es posible) mediante los lentes apropiados. 6 Lawyers’ Medical Cyclopedia Sec. 39.2, pág. 4 (ed. rev.). El examen de la capacidad refraccio-naria del ojo y la corrección de los defectos de refracción constituyen la médula de la práctica de la optometría.

En Puerto Rico la práctica de la optometría se encuentra regulada por la Ley Núm. 80 de 26 de junio de 1964 (20 L.P.R.A. see. 531 y ss.). Ésta define la optometría de la manera siguiente:

(a) “Optometría” es el examen de la vista mediante el empleo de cualquier medio objetivo o subjetivo sin el uso de drogas, medicinas o cirugía a los fines de descubrir y determinar los defectos visuales acomodativo o muscular [sic] de los mismos, bien midiendo su alcance en relación con el grado normal de visión como prescribiendo ejercicios, lentes con o sin foco y/o cristales oftálmicos, prismas, ejercicios musculares, así como cualquier principio, método o aparato legítimo para atención, tratamiento o corrección de las dichas deficiencias, y la confec-ción y dispendio de los artefactos correctivos y protésicos para la corrección de defectos visuales. (Enfasis suplido.) 20 L.P.R.A. sec. 531(a).

El artículo vigente al momento de instado este pleito requería de toda persona que aspirase a ejercer la optome-tría en Puerto Rico el cumplir con los requisitos de haber obtenido el diploma de escuela superior y el diploma de optómetra adquirido en escuela, colegio o universidad re-conocida por la Junta Examinadora de Optómetras creada por ley, cuyo curso de estudio no sea menor de cuatro (4) años (tres mil (3,000) horas de asistencia personal a clase) en las materias constitutivas del área de la optometría, 20 L.P.R.A. see. 538. Entre éstas se encuentran la óptica teó-rica, óptica práctica, óptica fisiológica, optometría teórica, optometría práctica, lentes de contacto, farmacología y anatomía, y fisiología del ojo con estados patológicos rela-cionados con la optometría, 20 L.P.R.A. see. 539. No se ad-miten los diplomas de estudios hechos por corresponden-cia, 20 L.P.R.A. see. 538.() Además de estos estudios, se requiere la aprobación de un examen de reválida en opto-metría, el cual consiste de una parte teórica sobre las ma-terias arriba mencionadas y de un examen práctico consis-tente en el manejo de los aparatos e instrumentos empleados en la optometría y en el examen y diagnóstico de un caso, 20 L.P.R.A. see. 539.

Como puede apreciarse, se desprende claramente del es-tatuto la determinación del legislador de que para el sano ejercicio de la práctica de la optometría es necesario que el aspirante haya adquirido destrezas, tanto teóricas como prácticas, en el área de la optometría bajo supervisión aca-démica y que posteriormente acredite el dominio de tales destrezas. No son livianos estos requisitos impuestos por el legislador a quienes aspiran a ejercer la optometría en Puerto Rico. Así surge además del historial legislativo re-ferente a la aprobación del estatuto y de las enmiendas recientes. Véanse: 18 Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa (Ordinaria), T. 4, págs. 1840-1841,1985,1990-1991 y 2049 (1964); Exposición de Motivos de la Ley Núm. 29 de 7 de agosto de 1990, Leyes de Puerto Rico, pág. 113.

Ahora bien, la ley que regula la optometría contiene la cláusula de salvedad siguiente:

Las disposiciones de las sees. 531 a 543 de este título no afectarán a los médicos cirujanos debidamente autorizados para ejercer la profesión médica en Puerto Rico ni a los optó-metras que con anterioridad a la aprobación de esa ley obtuvie-ron licencia para la práctica de la optometría en esta jurisdicción. (Enfasis suplido.) 20 L.P.R.A. see. 542.

Sostiene la. recurrida Asociación de Doctores en Medi-cina al Cuidado de la Salud Visual, Inc., y concluyó el tribunal de instancia, que esta disposición estatutaria tiene el efecto de excluir a los médicos autorizados a practicar su profesión en Puerto Rico, sin distinción de clase alguna, de las disposiciones de la ley. Sostiene, además, que su al-cance es el de excluir a los médicos-cirujanos del requisito de establecer su pericia como optómetras, es decir, que no necesitan acreditar su capacidad para realizar exámenes de refracción y recetar espejuelos una vez licenciados como médicos en Puerto Rico. Alegato de los demandantes-recurridos Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Inc.; etcétera, pág. 12. Se equivoca.

Es un principio básico en materia de interpretación estatutaria el que para determinar el alcance de alguna parte de un estatuto deberá considerarse el estatuto en su totalidad. Sales v. Samac Motor Corp., 92 D.P.R. 529 (1965); Delgado v. D.S.C.A., 114 D.P.R. 177 (1983); A.R.P.E. v. Ozores Pérez, 116 D.P.R. 816 (1986). R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 315. Deberán interpretarse sus secciones las unas en relación con las otras como que forman parte de un todo armónico. Pueblo v. Pérez Escobar, 9l D.P.R. 10 (1964); Orta v. Registrador, 60 D.P.R. 789, 793 (1942); Martínez Reyes v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 407, 410-411 (1975); Cardona v. Depto. Recreación y Deportes, 129 D.P.R. 557 (1991). De esta manera debemos interpretar la referida cláusula de salvedad contenida en la Ley Núm. 80, supra.

El Art. 1 de la Ley Núm. 80, supra, 20 L.P.R.A. sec. 531, establece que constituirá evidencia prima facie de práctica ilegal de la optometría la presencia de cualquier material oftálmico y/o instrumental para examinar la vista en poder de cualquier persona natural o jurídica que no sean oftalmólogos, oculistas u optómetras( ) o en el caso de un técnico debidamente supeditado a un oftalmólogo, oculista, u optómetra. Como puede apreciarse, el legislador no incluyó a los médicos-cirujanos entre aquellos presumiblemente autorizados a practicar la optometría. No creemos que mediante la referida cláusula de salvedad el legislador intentó suplir esta omisión cuando pudo haberlo hecho en el texto claro y expreso del estatuto.

Un examen del historial legislativo revela que el pro-yecto de ley originalmente sometido a la consideración de la Asamblea Legislativa, P. del S. 551, leía en su parte pertinente de la forma siguiente:

Artículo 12. — Cláusula de Salvedad.
Las disposiciones de esta ley no afectarán a los médicos ciru-janos debidamente autorizados para ejercer la profesión en Puerto Rico ni a los optómetras que con anterioridad a la apro-bación de esta ley obtuvieron licencia para la práctica de la profesión en Puerto Rico. Diario de Sesiones, supra, pág. 1824.

Fue a recomendación de la Comisión de Salud y Benefi-ciencia que se enmendó el proyecto original para añadir la palabra médica luego de la palabra profesión, en la refe-rida cláusula de salvedad. Diario de Sesiones, supra, pág. 1840. Dicha aclaración, analizada en el contexto general del estatuto, revela que la intención del legislador fue es-pecificar que la aprobación del estatuto no afectaría ni im-pondría limitaciones a la práctica de la medicina propia-mente y que, por otro lado, los optómetras no tendrán más facultades en cuanto al examen del órgano visual que las especificadas en la ley, sin poder incursionar en cuanto al examen del ojo en el área de la medicina.

Más aún, es principio reconocido que al interpretar una ley hay que tomar en consideración otras leyes o disposiciones in pari materia o complementarias que puedan ayudar a esclarecer la verdadera intención legislativa. Código Civil de Puerto Rico, Art. 18 (31 L.P.R.A. sec. 18).() Véanse: Zambrana Maldonado v. E.L.A., 129 D.P.R. 740 (1992); Pueblo v. Pizarro Soils, 129 D.P.R. 911 (1992); Cardona v. Depto. Recreación y Deportes, supra; Beauchamp v. Holsum Bakers of P.R., 116 D.P.R. 522 (1985).

A tales efectos resultan claramente pertinentes y reveladoras a la controversia de autos las disposiciones de la Ley Núm. 152 de 3 de junio de 1976, según enmendada, 20 L.P.R.A. see. 2751 y ss., que regula la profesión óptica en Puerto Rico. Dicho estatuto define al óptico como la persona que se dedica a la preparación de lentes oftálmicos con o sin focos, espejuelos, anteojos o sus accesorios, me-diante recetas escritas expedidas por oftalmólogos u optó-metras debidamente autorizados a ejercer su profesión, y considerando tales recetas escritas, mide los contornos fa-ciales del paciente o cliente y talla, corta y monta cristales oftálmicos, que lleve la receta de médico-oftalmólogo u op-tómetra para determinar el tamaño y la forma de la mon-tura y los lentes que mejor se ajusten a las necesidades físicas de dicha persona, 20 L.P.R.A. see. 2751.

El médico generalista (médico-cirujano) tampoco se encuentra dentro de la enumeración de esta ley como uno de aquellos profesionales de la salud de quienes está facultado el óptico para recibir recetas escritas de lentes para la preparación y el ajuste de espejuelos a personas con problemas visuales. La ley autoriza al óptico taxativamente a recibir recetas escritas por parte de .oftalmólogos u optómetras debidamente autorizados a ejercer su profesión o a hacer duplicados, reparaciones y repeticiones de lentes sin necesidad de nueva receta. 20 L.RR.A. see. 2751.

No podemos concluir que se trata de una doble omisión por inadvertencia del legislador cuando éste ha gozado de plenas oportunidades para subsanarlas.() Aun cuando así fuera, no nos corresponde suplirla en estas circunstancias. Véase Bernier y Cuevas Segarra, op. cit., pág. 311.

No le asiste razón a la recurrida en su interpretación de la referida cláusula de salvedad. La ley de optome-tría no presume, reconoce ni establece la pericia del médi-co- cirujano para ejercer dicha profesión.

Al ser ello así, es necesario examinar si su licencia de médicos los autoriza a practicar tal profesión. Veamos.

HH

Al amparo de la legislación que rige la profesión médica en Puerto Rico, ¿están capacitados los médicos cirujanos o generalistas para realizar exámenes de refracción visual y recetar espejuelos? Esta fue la controversia sometida ante la consideración del T.E.M., el cual luego de examinada la prueba desfilada resolvió en la negativa.

Actualmente no se discute la extensa discreción del Estado y sus juntas examinadoras en la fijación de las normas y los procedimientos que han de regir los procesos de admisión o certificación de personas al ejercicio de la profesión u oficios. Román v. Trib. Exam. de Médicos, 116 D.P.R. 71, 79 (1985); Pérez v. Junta Dental, 116 D.P.R. 218, 233 (1985); Santiago v. Trib. Exam. de Médicos, 118 D.P.R. 1, 5 (1986). El derecho que tiene toda persona a ejercer una profesión o negocio no es absoluto, sino que está subordinado a los requisitos y las condiciones que razonablemente imponga la Asamblea Legislativa en el ejercicio del poder regulador que tiene para beneficio de la comunidad. Infante v. Junta de Médicos Exam. de P.R., 43 D.P.R. 325, 330 (1932); Pérez v. Junta Dental, supra. Semejantes condiciones no privan a los ciudadanos de sus profesiones, sino que las regulan por razones del eminente interés público de que están revestidas. Román v. Trib. Exam. de Médicos, supra, pág. 77. Morales v. Junta Exam, de Ing., 99 D.P.R. 84 (1970); Infante v. Trib. Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308, 314 (1961); Castillo v. Tribl. Examinador, 81 D.P.R. 746, 750 (1960).

La política pública del Estado Libre Asociado res-pecto a la salud de sus habitantes está contenida en el Art. 2 de la Ley de Reforma Integral de los Servicios de Salud de Puerto Rico, 24 L.P.R.A. see. 3002, la cual declara que “la salud de nuestro pueblo merece y debe tener la más alta prioridad en las gestiones de su Gobierno”, el cual “debe velar porque se preste [sic] y ofrecer a los habitantes de esta Isla servicios de salud de la más alta calidad y sin barreras de clase alguna que impidan el acceso a dichos servicios ...” 24 L.P.R.A. see. 3002. Con el propósito de hacer viable este objetivo básico, el estatuto creó y rees-tructuró los organismos necesarios a fin de supervisar y reglamentar la administración y prestación de los servicios de salud en Puerto Rico. Para cada profesión de la salud la respectiva junta examinadora quedó a cargo de realizar vistas públicas para la reglamentación relativa a las licen-cias, renovación de licencias, educación continuada y certi-ficación de las especialidades concernidas, además de aquella facultad que en virtud de su estatuto constitutivo posean. 24 L.P.R.A. see. 3010.

El Tribunal Examinador de Médicos, creado en virtud de la Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931, según enmendada, 20 L.P.R.A. secs. 31-52d, es el órgano investido por ley con la facultad de autorizar el ejercicio de la profesión de médico-cirujano y osteólogo, y certificar las especialidades en el área de la medicina, 20 L.P.R.A. sees. 34 y 52c. Sus facultades son amplias, delegándosele de este modo la autoridad de implantar la política pública del Estado en cuanto a velar por que se presten servicios de la más alta calidad por parte de la profesión médica, al facultársele para asegurarse de que a tono con los modernos adelantos científicos, los miembros de la profesión médica posean el conocimiento, la preparación, las destrezas y la competencia adecuadas para ejercer dentro de los parámetros de mayor excelencia posibles. Al establecer las normas en cuanto al ejercicio de la profesión de médico-cirujano, osteólogo y de las distintas especialidades, basta con que el T.E.M. justifique la racionalidad de los requisitos adopta-dos en conformidad con la política pública del Estado. Román v. Trib. Exam. de Médicos, supra; Pérez v. Junta Dental, supra; Santiago v. Trib. Exam. de Medicos, supra.

“Al reglamentar el acceso a una profesión el Estado no puede excluir aspirantes de forma, o por motivos que violenten el debido proceso de ley y la igual protección de las leyes. El Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos, capacidad, destreza, entereza moral o cualquier otra calificación que esté racionalmente relacionada con el objetivo de garantizar que los admitidos posean la competencia para practicar la profesión en forma adecuada.” Santiago v. Trib. Exam, de Médicos, supra, pág. 6. La prueba necesaria para sostener la razonabilidad de las restricciones es mínima. “El grado de interés público es tal que sólo se requiere ‘alguna evidencia’ de que las medidas son racionales, y por ende, válidas.” Román v. Trib. Exam. de Médicos, supra, pág. 80.

Resolvemos que iguales principios aplican en cuanto a las determinaciones del T.E.M. respecto a cuáles áreas de la medicina constituyen parte de la práctica de una especialidad y cuáles son susceptibles de ser practicadas por médicos generalistas. La facultad del T.E.M. en cuanto a reglamentar la admisión al ejercicio de la profesión y certificar las especialidades, necesariamente implica la facultad para delimitar los campos entre lo que constituye la práctica general de la medicina y aquella que conforma los lindes de una especialidad o subespecialidad. Estos, lejos de ser estáticos, están sujetos a la continua revisión del T.E.M. conforme a los diversos avances de la ciencia en cada área. El hacer viable esa continua renovación es parte de los objetivos que persigue el Estado mediante el mecanismo de juntas y tribunales examinadores. Véase 24 L.P.R.A. see. 3009.

En cuanto a la controversia de autos, como hemos seña-lado, luego de analizar la prueba desfilada el T.E.M. con-cluyó, como cuestión de hecho, que “los médicos generalis-tas no adquieren en sus cuatro años de estudios de medicina los conocimientos necesarios para realizar refrac-ciones y expedir recetas de espejuelos o lentes. Tampoco, durante ese período de estudios, adquieren destrezas para manejar —con la competencia requerida— los diversos ins-trumentos oftálmicos”. Apéndice VIII, pág. 8. Adjudicó que “[a]diestramiento especializado de esta naturaleza sólo se ofrece a los médicos durante el período completo de su re-sidencia en oftalmología .... La refracción es un campo es-pecializado que está incluido en el campo de estudios de la oftalmología .... Así, pues, entre los médicos, sólo los oftal-mólogos están preparados para realizar la refracción en el paciente”.() (Énfasis suplido.) Id.

Tales conclusiones se encuentran fundamentadas por prueba amplia y sustancial desfilada ante el foro administrativo. Siendo esto así, erró gravemente el tribunal de instancia al intervenir con las determinaciones de hecho realizadas por el organismo administrativo especializado. 3 L.P.R.A. see. 2175. Rodrigo v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 151, 154 (1973); Silva v. Adm. Sistemas de Retiro, 128 D.P.R. 256 (1991); Chase Manhattan v. Emmanuelli Bauzá, 111 D.P.R. 708, 712 (1981); Sucn. A. Bernat v. Peñagarícano, Admor., 84 D.P.R. 526, 531 — 533 (1962).

Los demandantes venían obligados a demostrar que la determinación del T.E.M. les privó arbitrariamente de su derecho a ejercer la optometría por motivos distintos y desvinculados al propósito de la normativa adoptada. Román v. Trib. Exam, de Médicos, supra, pág. 80. Existiendo amplio fundamento en la prueba que tuvo ante su conside-ración el T.E.M., deben sostenerse sus determinaciones de hechos en cuanto a que los médicos-cirujanos no poseen los conocimientos y las destrezas adecuados para dedicarse a la práctica de la refracción. No habiendo acreditado los de-mandantes a satisfacción del T.E.M. su capacidad, prepa-ración y competencia, no pueden reclamar la autoridad en ley para ejercer en el campo especializado de la refracción. La responsabilidad del T.E.M. y demás juntas examinado-ras no se limita a garantizar que los profesionales de la salud cumplan con un mínimo de preparación y destrezas, sino en velar por que se presten a los habitantes de Puerto Rico los servicios de salud de la más alta calidad. Véase 24 L.P.R.A. see. 3002.

Nuestra decisión de hoy no se circunscribe a un mero ejercicio de interpretación estatutaria y aplicación de la normativa vigente en abstracción de las consideraciones de política pública que implica la controversia en autos. Un principio básico informa ésta: cuando la Asamblea Legislativa regula la práctica de una profesión prima el interés, no de proteger a los miembros que la ejercen, sino de procurar el bienestar de la ciudadanía en general. Cuando se trata, como en este caso, de profesionales ligados al campo de la salud, el derecho del pueblo a tener el mayor acceso posible a los servicios de salud, a que se le garantice la más alta calidad de éstos y a que se le proteja contra la impericia, constituyen algunos de los propósitos fundamentales que orientan la acción reguladora del legislador. Por ello, quienes reclamen autoridad en ley para ejercer una profesión en el área de la salud deberán probar sus alegaciones mediante la acreditación de que poseen las cualificaciones adecuadas que el legislador exige en protección del interés público de salvaguardar la salud del pueblo. Véase Art. 2 de la Ley Núm. 11 de 23 de junio de 1976 (24 L.P.R.A. see. 3002).

Por todo lo anterior, revocamos el dictamen del tribunal de instancia y sostenemos la resolución del T.E.M.

Se dictará sentencia de conformidad.

El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri emitió un voto separado de conformidad. El Juez Asociado Señor Negrón García no intervino.

— O —

Voto separado de conformidad del

Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri.

Estoy conforme con la opinión mayoritaria del Tribunal, ya que ésta responde a las normas estatutarias y a la po-lítica pública que inexorablemente regulan la controversia en cuestión. En asuntos como los de este caso, no tenemos facultad bajo la Constitución para sustituir nuestros crite-rios por los de las ramas políticas de gobierno.

Lo anterior no obstante, debo hacer la observación siguiente. Puerto Rico continúa sufriendo problemas serios en lo que respecta a los servicios de salud que están dispo-nibles para la comunidad en general. Importantes sectores sociales sólo tienen acceso a servicios muy limitados; otros sectores tienen que pagar por tales servicios precios tan altos que realmente significa obtenerlos sólo a costa de grandes sacrificios. Con arreglo a esta situación, el Estado debería tener sumo cuidado de que sus legítimos esfuerzos por proteger a la ciudadanía contra la impericia profesio-nal no tengan innecesariamente el resultado de limitar aun más el adecuado acceso de la gente a los servicios de salud. En particular, debería tener cuidado de no calcar de sociedades más afluentes los esquemas regulativos de és-tas que a veces dan lugar a una monopolización social-mente dispendiosa de servicios profesionales de primera necesidad.

En el caso ante nos resulta anómalo que personas adies-tradas para ser médicos-cirujanos y que reclaman poseer los conocimientos y la habilidad necesarios para dedicarse a la práctica de la refracción se les impida hacerlo a base de juicios profesionales apriorísticos, por ilustrados que sean. Cuando el Estado y sus juntas examinadoras deciden quiénes pueden ejercer determinadas profesiones u oficios y quiénes no, sus decisiones deberían estar cuidadosa-mente avaladas por prueba empírica incuestionable, como la que surge, por ejemplo, de buenos exámenes de revalidación. De otro modo, se pueden crear ominosos ries-gos como el de que el interés público quede supeditado a los intereses gremiales; el de que una sociedad de modesta afluencia se vea privada de un recurso significativo como es la labor de profesionales, cuya disponibilidad puede au-mentar el volumen de los servicios y abaratar su costo; y el de que personas que dedicaron grandes esfuerzos y sacrifi-cios para hacerse de una eminente profesión sufran trabas innecesarias para ejercerla en todas sus posibilidades.

Le corresponde al Tribunal Examinador de Médicos y, en su defecto, a las ramas políticas del Gobierno, encarar estas responsabilidades.

      (1) Ley de Optometría, Ley Núm. 80 de 26 de junio de 1964, según enmendada, 20 L.P.R.A. see. 531 y ss., y ley habilitadora del Tribunal Examinador de Médicos, Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931, según enmendada, 20 L.P.R.A. secs. 31-52d.

      (2) La Academia Puertorriqueña de Oftalmología, Inc. fue admitida como parte interventora por el Tribunal Superior.

      (3) La Asociación de Doctores en Medicina al Cuidado de la Salud Visual, Ine., en una ponencia de 15 de mayo de 1985 presentada ante las Comisiones de Salud y Bienestar y de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico que obra en autos, sostuvo que en Estados Unidos la proporción recomendada en dicho año de optómetras y oftalmólogos era de 14.3 por cada cien mil (100,000) habitantes. Al 20 de noviembre de 1992, según datos del Departamento de Salud y de la Junta Exa-minadora de Optómetras, existen en Puerto Rico ciento dieciocho (118) oftalmólogos activos y trescientos cincuenta y dos (352) optómetras. Ello hace una proporción de 13.43 por cada cien mil (100,000) habitantes, tomando como base una población total de 3.5 millones de habitantes. Además, la Escuela de Optómetras de la Universidad Interamericana (la única que hay en Puerto Rico) gradúa anualmente un promedio de veinticinco (25) a treinta (30) optómetras.

        (4) Mediante La Ley Núm. 29 de 7 de agosto de 1990 (20 L.P.R.A. secs. 531(c)-(e), 532-534, 535(b), (f) e (i), 536 y 538-539) se aumentaron los requisitos de ley para ser admitido a la práctica de la optometría, requiriéndose los siguientes estudios previos a la reválida:
      (a) Diploma de doctor en optometría obtenido de una escuela, colegio o univer-sidad que conceda el título de Doctor en Optometría y que se halle reconocida por la Junta Examinadora de Optómetras, cuyo curso conste de cuatro (4) años de estudios optométrícos. No se admitirán los diplomas por correspondencia.
      (b) Evidencia de haber cursado estudios de preoptometría cuyo curso conste de un mínimo de noventa (90) créditos a nivel universitario.

      (5) Se conoce como optómetra al profesional que, cumpliendo con las disposicio-nes de este capítulo, se encuentra debidamente licenciado a ejercer la optometría. El optómetra no es un médico, por lo cual no está capacitado ni autorizado a recetar drogas ni a intervenir quirúrgicamente en el ojo. Por su parte, el oftalmólogo es un médico-cirujano que además ha completado estudios especializados en oftalmología en una universidad acreditada. Durante estos estudios cumple al menos un (1) año de internado realizando cirugía, diagnóstico y tratamiento de enfermedades del ojo y se adiestra en la práctica de la refracción. “Oculista” es el término en desuso por el cual se conocía al médico con una especialización en oftalmología años atrás, es decir, al oftalmólogo. 6 Lawyers’ Medical Cyclopedia Sec. 39.2 (ed. rev.).

      (6) Lee el Art. 18 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 18:
      “Las leyes que se refieren a la misma materia o cuyo objeto sea el mismo, deben ser interpretadas refiriendo las unas a las otras, por cuanto lo que es claro en uno de sus preceptos pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en otro.”

      (7) En fechas recientes, tanto la Ley de Optometría como la que regula la prác-tica de la óptica han sido objeto de enmiendas substanciales por parte de la Asam-blea Legislativa y nada se ha dispuesto al respecto. Véanse las Leyes Núm. 29, supra, y Núm. 82 de 1ro de septiembre de 1990 (20 L.P.R.A. secs. 2751(a) y (c)-(g), 2752, 2753(a), (c) y (e)-(j), 2754(a)(1), 3, 2756-2756a, 2757(a)(9) y (c), 2758, 2759 y 2760), respectivamente.

      (8) El T.E.M. tiene facultades en ley para reconocer especialidades en conformi-dad con la reglamentación existente o que éste adopte.


source: Caselaw Access Project

author: El Juez Asociado Señor Hernández Denton

license: Public Domain

text:
    Arenas Procesadas, Inc., demandante y recurrida, v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, demandado y recurrente.

      Número: RE-89-485

      Resuelto: 2 de febrero de 1993

      Jorge Pérez Díaz, Procurador General, Norma Cotti Cruz, Subprocuradora General, Nilda P Fuentes Ortiz, Anabelle Rodríguez y Juan R. Deliz Román, Procuradores Generales Auxiliares, abogados del recurrente; Luis Berrios Amadeo y Harry R. Nadal Arcelay, de Cando, Nadal & Rivera, abogados de la recurrida.
   El Juez Asociado Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

El Estado solicita la revisión de una sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan, mediante la cual se de-terminó que la negativa por parte de la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.) y del Departamento de Recursos Naturales de expedir los permisos administrati-vos para operar una planta de extracción de componentes de la corteza terrestre, en un área zonificada como Resi-dencial de Baja Densidad, Distrito R-0, constituyó una in-cautación sin que mediara el pago de una justa compensación. Sostiene el Estado que tal denegación res-ponde al ejercicio legítimo del poder de razón del Estado de conservar los recursos naturales del área de la Laguna Tor-tuguero y de poner en vigor la Sec. 19 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1.

Las controversias suscitadas por este litigio requieren que tracemos cuál es la línea divisoria entre el poder de razón del Estado (police power) y el de incautación de pro-piedad cuando el Estado pone en vigor un reglamento de zonificación para proteger un recurso natural de importan-cia en nuestro país. Al evaluar esta controversia recorde-mos el papel que juega la tierra en nuestro país:

Nuestro reducido espacio, junto a la situación precaria de nues-tra economía, constituyen realidades que necesariamente pe-san en la definición del ámbito de la acción gubernamental bajo el poder de razón de estado. La crisis de la tierra en Puerto Rico, unida a nuestras necesidades ambientales, ha forzado la creación de medidas innovadoras. The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23, 40 (1978). Véase E.L.A. v. Rodríguez, 103 D.P.R. 636 (1975).

H — I

De la sentencia parcial recurrida, las estipulaciones de hecho formalizadas por las partes y adoptadas por el tribunal, y la prueba documental sometida surge el historial del caso de autos siguiente.

El 22 de enero de 1976, Arenas Procesadas, Inc. (en ade-lante Arenas Procesadas) presentó en el Departamento de Recursos Naturales una solicitud de permiso de extracción de componentes de la corteza terrestre en un predio de terreno cerca de la Laguna Tortuguero.() Simultánea-mente, solicitaron a la Junta de Calidad Ambiental un per-miso para la operación de una fuente de emisión e inicia-ron las gestiones en las agencias estatales y federales para obtener las licencias correspondientes.

El 28 de abril de 1976 el Departamento de Recursos Naturales autorizó la extracción de mármol, arena y pro-ductos relacionados de la finca privada que para esa fecha era propiedad del Sr. Ramón Rodríguez Espino. El permiso tenía vigencia de un (1) año y era renovable, previa presen-tación de la información requerida. Además, expresamente se dispuso que la licencia no concedía un derecho adquirido y que tenía que ser renovada anualmente “bajo condiciones iguales o diferentes a las del permiso original”.()

Como la finca estaba localizada en un distrito especial clasificado Residencial de Baja Densidad para uso agrícola o casas de una (1) o dos (2) familias (Distrito R-0) y la planta en cuestión se había establecido con anterioridad a la adopción del Reglamentgo de Zonificación, Arenas Pro-cesadas solicitó de A.R.Pe. un permiso de uso no conforme legal para operar la cantera. Oportunamente, A.R.Pe. con-cedió este permiso condicionado á que no intensificase el uso y que cumpliese con los requerimientos del Departa-mento de Recursos Naturales, de la Junta de Calidad Am-biental y de otras agencias estatales y federales.

En marzo de 1977, Arenas Procesadas solicitó un per-miso de construcción con el propósito de reubicar e instalar una nueva maquinaria y de esta manera ampliar sus operaciones. Ese mismo mes la empresa solicitó al Depar-tamento de Recursos Naturales la renovación del permiso de extracción de componentes de la corteza terrestre que expiraba el 28 de abril de 1977. Para esa fecha la empresa no había iniciado sus operaciones y tampoco había cum-plido con las condiciones impuestas por la Junta de Cali-dad Ambiental para controlar la contaminación atmosfé-rica en la cantera.

Mientras dichas agencias consideraban estas solicitu-des, el 31 de marzo de 1977 la empresa adquirió del Sr. Ramón Rodríguez Espino la finca objeto del pleito.

Posteriormente, el 4 de mayo de ese año, el Director Regional de A.R.Pe. expidió el permiso de construcción. Sin embargo, pocos días después, la Oficina Legal de A.R.Pe. envió un telegrama mediante el cual se le ordenó a Arenas Procesadas que paralizara de inmediato la construcción de la planta debido a que vecinos del sector y la Junta de Planificación se oponían a las nuevas instalaciones. Opor-tunamente, A.R.Pe. señaló unas vistas públicas e invitó a Arenas Procesadas y a todas las partes interesadas a expo-ner sus puntos de vista.

Por su parte, el 20 de mayo de 1977, el Departamento de Recursos Naturales le informó por escrito a Arenas Proce-sadas que su solicitud de renovación del permiso de extrac-ción, que expiró en abril de ese año, estaba bajo estudio y le apercibió que durante dicho proceso evaluativo estaba pro-hibida la extracción o procesamiento de componentes de la corteza terrestre.

A principios de junio, A.R.Pe. celebró la vista adminis-trativa y escuchó los testimonios, tanto de los representan-tes de Arenas Procesadas como de los vecinos que se opo-nían al permiso de construcción. También comparecieron los representantes del gobierno municipal de Manatí, la Junta de Planificación, la Junta de Calidad Ambiental y el Departamento de Recursos Naturales. Estas entidades gu-bernamentales se opusieron a la nueva planta, “ya que ésta afectaba grandemente a la Laguna Tortuguero, a los acuíferos que hay allí, a la fauna, pesca y a las aves que emigran a dicha laguna todos los años”. Además, expresa-ron que “los acuíferos cercanos a la Laguna estaban siendo afectados debido a las explosiones de la Cantera, ya que se tapaban los túneles por donde pasan los acuíferos de agua dulce que entran a la Laguna”. Informe sobre Audiencia Pública de A.R.P.E. de 2 de junio de 1977, pág. 5.

Después de evaluar estos testimonios y la prueba some-tida, A.R.Pe. ratificó la paralización de las obras de construcción. La agencia concluyó que la finca estaba loca-lizada en un área clasificada residencial (R-0) y que el mapa de zonificación no permitía la ampliación de las ope-raciones de la cantera. También se determinó que “[e]l cambio y operación del nuevo equipo para procesar los agregados, funcionando a su capacidad normal ... cae den-tro de lo que se considera una intensificación del uso en el predio en cuestión”. Informe sobre Audiencia Pública de A.R.P.E., supra, pág. 4. Finalmente, se le requirió a Arenas Procesadas que en un plazo de dos (2). meses obtuviera los endosos de otras agencias bajo apercibimiento de que su incumplimiento con estas condiciones conllevaría la revo-cación del permiso de construcción. Arenas Procesadas no solicitó la reconsidedración ni apeló a la Junta de Apela-ciones sobre Construcciones y Lotificaciones. Por ende, la determinación advino final y firme.

De acuerdo con el dictamen de A.R.Pe., la empresa com-pareció ante el Departamento de Recursos Naturales, y con el propósito de obtener una renovación del permiso de ex-tracción sometió una declaración de impacto ambiental del proyecto. Después de celebrar vistas públicas, el Departa-mento de Recursos Naturales también denegó el permiso de extracción debido al impacto negativo que tendrían las operaciones sobre el ambiente y el ecosistema de la Laguna Tortuguero. La empresa tampoco recurrió en revisión de esta decisión al Tribunal Superior, por lo que la misma advino final y firme.

Mientras las agencias concernidas evaluaban las solici-tudes, el 1ro de noviembre de 1977 el entonces Gobernador, Hon. Carlos Romero Barceló, estableció un comité intera-gencial para formular la política pública sobre el desarrollo y la conservación del área de la Laguna de Tortuguero. Como resultado del informe de ese comité, en junio de 1978 el Gobernador designó el área de la Laguna Tortuguero como un recurso natural a conservarse. Posteriormente, la Junta de Planificación adoptó el Reglamento de Emergen-cia de la Cuenca Hidrográfica de la Laguna de Tortuguero que entró en vigor el 5 de febrero de 1979. Arenas Proce-sadas no impugnó este reglamento. Tampoco solicitó un permiso de uso no conforme legal, una dispensa o una va-riación de los nuevos requisitos de zonificación del área.

Posteriormente, Arenas Procesadas hizo gestiones hasta encontrar un nuevo predio de terreno entre Dorado y Toa Alta. La empresa adquirió los terrenos y, previa consulta con el Departamento de Recursos Naturales y la Junta de Calidad Ambiental, trasladó sus operaciones y obtuvo los permisos corresponientes para construir y operar la cantera.

Cuatro (4) años después, en 1983, Arenas Procesadas presentó una acción civil contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Planificación, la Administración de Reglamentos y Permisos, y la Administración de Terrenos. En su acción sostuvo que la denegación de los permisos administrativos constituyó una incautación de propiedad sin el pago de una justa compensación en violación de las disposiciones de la See. 9 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado, L.P.R.A., Tomo 1, y la Emda. V de la Constitución de Estados Unidos, L.P.R.A., Tomo 1. Solicitó que se ordenara la expropiación de la finca en cuestión y el pago de $12,500,000 como justa compensación por el valor de la propiedad.

Luego, de varios incidentes procesales, el tribunal a quo fraccionó la causa de acción en dos (2) fases y procedió ini-cialmente a resolver si la actuación del Estado constituyó una incautación de la finca. En su sentencia el tribunal adoptó la estipulación de hechos sometida por las partes y determinó que la denegación de los permisos impidió “que la parte demandante utilizara los terrenos para los propó-sitos que los había adquirido”. En su dictamen, el tribunal a quo concluyó que estas acciones gubernamentales dismi-nuyeron el valor del terreno y constituyeron una incauta-ción temporera de la propiedad sin el pago de una justa compensación.

Sin embargo, en cuanto a la expropiación a la inversa, el Tribunal Superior encontró que la acción había sido pre-sentada prematuramente (antes de que transcurriera el término máximo de ocho (8) años que tenía el Estado para reservar un terreno para uso público). Véase Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979 (32 L.PR.A. sees. 2921 y 2922). Como en el caso de autos el terreno fue ejecutado por el Banco Gubernamental de Fomento, el foro de instancia concluyó que Arenas Procesadas había perdido su causa de acción para requerir la expropiación a la inversa. No obstante, el tribunal a quo decidió continuar con la segunda fase del pleito para determinar los daños compensables por la privación temporera del predio en cuestión.

El Procurador General recurrió ante esta Curia y sos-tuvo que el Tribunal Superior se equivocó al concluir que el Estado se incautó temporeramente de los terrenos al dene-garle a Arenas Procesadas los permisos para operar una planta de extracción de componentes de la corteza terrestre. También aduce que el tribunal a quo debió re-querirle a los demandantes que agotaran los remedios ad-ministrativos disponibles antes de acudir a los tribunales.

La controversia del caso de autos se circunscribe a de-terminar si constituye una incautación temporera del Es-tado el que las agencias concernidas, en el ejercicio de su discreción y en el cumplimiento de su deber, denegaran los permisos solicitados por Arenas Procesadas para operar una cantera en terrenos de su propiedad. Este recurso nos permite examinar los últimos desarrollos en la jurispru-dencia del Tribunal Supremo federal que establece el contenido mínimo de las garantías constitucionales en situaciones análogas. Véanse: Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003, 120 L.Ed.2d 798 (1992); Keystone Bituminous Coal Assn. v. DeBenedictis, 480 U.S. 470 (1987). Revocamos.

HH h-1

En su solicitud, el Estado sostiene que sus actuaciones constituyeron un ejercicio válido del poder de razón del Estado en cumplimiento de “su deber de velar por la seguridad, salud y bienestar general ...”. Texaco Inc. v. Srio. de Obras Públicas, 85 D.P.R. 712, 730 (1962). También aduce que, aunque en ciertos casos el ejercicio legítimo de este poder limita la utilización más económica de una propie-dad, esto no constituye una incautación inconstitucional.

Al evaluar la controversia de autos, partimos de la premisa de que el Estado tiene un poder inherente para realizar actos que promuevan la salud, la seguridad y el bienestar de la comunidad mediante reglamentación razonable que limite el uso de una propiedad. Nuestra jurisprudencia claramente ha establecido que “el hecho de que en determinada ocasión su ejercicio legítimo haga imposible la utilización más económica de una propiedad, no lo hace inconstitucional ...”. Texaco Inc. v. Srio. de Obras Públicas, supra, pág. 730. Su validez esencialmente depende de que proteja la salud, la seguridad, la moral y el bienestar general, y que la misma no sea irrazonable o caprichosa. Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984).

Por otro lado, en nuestro ordenamiento constitucional el Estado también tiene el poder del soberano de incautarse de propiedad privada siempre que sea para un fin público y pague una justa compensación. Art. II, Sec. 9, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; E.L.A. v. Rosso, 95 D.P.R. 501, 536 (1967). La obligación de pagar justa compensación “también cobra vigencia cuando éste lleva a cabo una ‘incautación de hecho’ al afectar de forma sustancial el uso físico de la propiedad o por medio de su reglamentación”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943, 952— 953 (1991).

Sin embargo, en los casos de reglamentación no existe una fórmula que demarque la separación entre el poder de razón de estado y el de expropiación. Por ende, nunca se ha precisado cuándo la reglamentación estatal alcanza tal magnitud que el poder de razón del Estado se convierte en el de expropiación forzosa. Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, pág. 812; MacDonald, Sommer & Frates v. Yolo County, 477 U.S. 340 (1986); Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 U.S. 104 (1978). Véase Epstein, Takings: Descent and Resurrection, 1987 Sup. Ct. Rev. 1.

No obstante, “la regia general ... es que aunque una propiedad puede ser reglamentada hasta cierto punto, si el reglamento excede unos límites, se considerará que hubo una incautación”. (Traducción nuestra.) Pennsylvania Coal v. Mahon, 260 U.S. 393, 415. Tanto en Estados Unidos como en Puerto Rico, esta determinación generalmente se hace caso a caso, sopesando los distintos valores involucrados para obtener ün equilibrio dinámico y razonable entre los intereses particulares y los de la comunidad. Yee v. City of Escondido, 118 L.Ed.2d 153 (1992); The Richards Group v. Junta de Planificación, supra, pág. 29. Con este propósito se han identificado por lo menos tres (3) criterios que de ordinario se tienen en consideración al hacer el balance de intereses: (1) la naturaleza de la actuación gubernamental; (2) el impacto económico de la reglamentación sobre las personas o entidades afectadas, y (3) si el impacto económico sobre el individuo es menor que el interés protegido por la reglamentación. Véanse: 2 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure Sec. 15.12(e) (1992); F.I. Michelman, Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of “Just Compensation” Law, 80 (Núm. 6) Harv. L. Rev. 1165 (1967).

Al amparo de este análisis se ha reconocido que la acción de estado constituye una incautación en las circuns-tandas siguientes: en primer lugar, se ha requerido com-pensadón cuando, como resultado de la reglamentación, el Estado invade física y permanentemente (physical invasion) una propiedad, “aun cuando sea de minimis”. Loretto v. Teleprompter Manhattan C.A.T.V. Corp., 458 U.S. 419 (1982).

De igual forma, se ha requerido compensación cuando la reglamentación priva al dueño de todos los usos productivos en su propiedad. Agins v. Tiburón, 447 U.S. 255 (1980). La teoría que inspira esta doctrina es que esta privación total del uso económico de una propiedad es equivalente a una invasión física que haga el Estado. En estos casos, para invocar el derecho a una justa compensación por una acción gubernamental, se requiere que la actividad en cuestión impida todo uso productivo en una propiedad:

We think, in short, that there are good reasons for our frequently expressed belief that when the owner of real property has been called upon to sacrifice all economically beneficial uses in the name of the common good, that is, to leave his property economically idle, he has suffered a taking. Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, pág. 815.

Sin embargo, en los casos de propiedades afectadas por zonificación no se activa este derecho simplemente porque la reglamentación impida el uso óptimo o más productivo de la misma. Véanse: Penn Central Trasp. Co. v. New York City, supra, pág. 125; Goldblatt v. Town of Hempstead, 369 U.S. 590 (1962); Glisson v. Alachua County, 558 So. 2d 1030, 1035 (1er Dist. Fla. App. 1990).

Tampoco procede per se una compensación cuando la reglamentación tenga el efecto de disminuir el valor de una propiedad. Véanse: Hadacheck v. Sebastian, 239 U.S. 394 (1915); Sackman, Nichol’s The Law of Eminent Domain 3d, Sec. 6.17 (Supp. 1992). En Keystone Bituminous Coal Ass. v. DeBenedictis, supra, pág. 497, el Tribunal Supremo fededal aclaró que “la prueba para determinar si hay una incautación mediante reglamentación es compa-rar el valor que se le ha quitado a una propiedad con el que subsiste.” (Traducción nuestra.) En ese caso el Tribunal Supremo federal analizó una ley que regulaba la extrac-ción de carbón, y después de hacer un balance de intereses concluyó que el estatuto protegía el interés público y no causó una disminución sustancial en el valor de la propiedad.

Bajo esta normativa, se requiere que el propietario demuestre que ningún uso permitido por la zonificación tendría el potencial de rendir beneficio alguno al dueño de los terrenos o que todo el valor de su propiedad ha sido destruido:

If a zoning ordinance makes a sufficient contribution to the public, health, safety or welfare to be within the police power of the municipality, a litigant challenging the ordinance on constitutional grounds will rarely succeed without proving that the ordinance leaves him no viable use of this land. 5 American Law of Zoning 3d Sec. 33.27, pág. 174 (1986). Véase, también, De St. Aubin v. Flacke, 505 N.Y.S.2d 859 (1986).

Por último, el Tribunal Supremo federal también ha determinado que denegar un permiso solicitado por un propietario no constituye una incautación si éste no queda impedido de dedicarla a otro uso razonable:

A requirement that a person obtain a permit before engaging in a certain use of his or her property does not itself “take” the property in any sense: after all, the very existence of a permit system implies that permission may be granted, leaving the landowner free to use the property as desired. Moreover, even if the permit is denied, there may be other viable uses available to the owner. Only when a permit is denied and the effect of the denial is to prevent “economically viable” use of the land in question can it be said that a taking has occurred. United States v. Riverside Bayview Homes, Inc., 474 U.S. 121, 127 (1985). Véase, también, Robinson, Environmental Regulation of Real Property, Sec. 3.04[2] (1992).

Ahora bien, aunque el efecto de la privación sea temporero, al amparo de la Constitución de Estados Unidos se ha reconocido que procede una compensación por el tiempo en que el Estado privó al dueño de todos los usos productivos en su propiedad. First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987). En Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, y en Pamel Corp. v. E.L.A., 124 D.RR. 853 (1989), reconocimos la aplicabilidad de la doctrina de incautación temporera y, además, concluimos que el término prescriptivo aplicable a los casos de congelación de terrenos para uso público bajo la Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979 (32 L.RR.A. see. 2923 et seq.),( ) comienza a decursar desde que se libera la propiedad de las restricciones.

Considerada la normativa anterior, procede dilucidar si en el caso de autos las decisiones de A.R.Pe. y del Departamento de Recursos Naturales constituyeron una incautación de la propiedad de Arenas Procesadas. Examinemos, en primer lugar, lo referente a los permisos denegados por A.R.Pe.

HH HH H-f

En Puerto Rico “el derecho de propiedad no abarca el derecho de urbanizar un predio sin autorización gubernamental, la cual puede condicionarse”. (Enfasis suplido.) The Richards Group v. Junta de Planificación, supra, pág. 35. El Art. 9 de la Ley de Planificación, Urbanización y Zonificación de Puerto Rico, Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942, según enmendada, y el Art. 16 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, 23 L.P.R.A. sec. 62o,() concedieron amplios poderes a la Junta de Pla-nificación para adoptar reglamentos para fijar el uso y de-sarrollo de los terrenos y edificaciones por zonas y distritos. Euclid v. Ambler Co., 272 U.S. 365 (1926); López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646, 652 — 660 (1958).

Recientemente reiteramos los valores comunitarios protegidos por el ordenamiento de zonificación en Puerto Rico:

Mediante la reglamentación de zonificación, el Estado asume un rol activo en el proceso de control y regulación de la utilización del limitado recurso tierra y de nuestro frágil ecosistema a fin de armonizar intereses y aspiraciones con las menores perturbaciones sociales. Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 548 (1990).

Dentro del marco fijado por las disposiciones de estas leyes de planificación, la Junta adoptó el Reglamento de Zonificación Núm. 4 mediante el cual se crearon varios tipos de distritos residenciales, comerciales, industriales y para uso público. Este reglamento dispone que un Distrito R-0 es especial, de baja densidad poblacional, que se establece con el propósito de “facilitar el control de la expansión o crecimiento urbano ... preservar terrenos de alta productividad agrícola; proteger áreas que requieran la preservación de su flora o fauna por su, importancia económica, ecológica o científica; y proteger el disfrute y preservación de recursos de interés público tales como ... lagos, lagunas, fuentes naturales de agua, mangles, yacimientos minerales o playas”. Sec. 6.01 del Reglamento de Zonificación (Réglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Planificación de Puerto Rico, 1969).

Cuando Arenas Procesadas adquirió el terreno en con-troversia tenía pleno conocimiento de que estaba ubicado en un Distrito R-0 y sabía de las limitaciones de uso im-puestas por el Reglamento de Zonificación Núm. 4. De he-cho, antes de comprar la propiedad, dicha empresa solicitó de A.R.Pe. un permiso de uso no conforme legal para poder operar la cantera que existía en el solar.

A.R.Pe. expidió el permiso de uso no conforme legal, pero impuso como condiciones especiales que la empresa obtuviera el endoso del Departamento de Recursos Natu-rales y de la Junta de Calidad Ambiental. También especi-ficó que cualquier cambio de uso en ese terreno “conlleva la necesidad de un nuevo Permiso de Uso, tramitado me-diante la solicitud correspondiente”.

En vista de que este tipo de permiso, de naturaleza ex-cepcional, se otorga únicamente en los casos en que una nueva zonificación proscribe un uso existente que anterior-mente era legal, éste se concede sujeto a ciertas condiciones. Véanse: 1 American Law of Zoning 2d Sec. 6.08 (1976-85); Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759 (1987). En particular, se requiere que su poseedor no amplíe o intensifique el uso o utilice la propiedad con otro propósito. Además, se prohíbe la construcción de un nuevo edificio o la ampliación del existente. American Law Zoning 2d, supra, Sec. 6.46.

Esta normativa fue adoptada en Puerto Rico en el Re-glamento de Zonificación Núm.4. En específico, en la See. 3.09 del Reglamento de Zonificación (1969), supra, se prohíben ampliaciones o alteraciones en los edificios existentes que incluyan cambios estructurales.() Igualmente, no se permite la intensificación en el uso no conforme legal. Sec. 3.07 del Reglamento de Zonificación (1969), supra.

Además, este permiso singular está sujeto a que se continúe con el uso no conforme legal. Si se descontinúa este uso no conforme legal por más de un (1) año, la See. 3.08() dispone que cualquier utilización futura de la pro-piedad tiene que cumplir con los requisitos de la zonifica-ción existente. Al amparo de estos preceptos en Puerto Rico, el derecho de un propietario a un permiso de uso no conforme legal es limitado y está supeditado a que se cum-pla estrictamente con las condiciones y que, en particular, ni se extienda ni se amplíe el uso permitido. Véase American Law of Zoning 2d, supra, Sec. 6.45.

En estas circunstancias, cuando Arenas Procesadas so-licitó un permiso de construcción para instalar una nueva planta y ampliar sus operaciones, se colocó al margen del ordenamiento legal y no podía reclamar un derecho adqui-rido o una expectativa de que el permiso de construcción sería concedido.

Aunque inicialmente A.R.Pe. concedió el permiso de construcción, a los pocos días acogió una petición especial de la Junta de Planificación y dejó provisionalmente sin efecto su decisión. Cuando se envió el telegrama que or-denó la paralización de las obras, habían transcurrido so-lamente doce (12) días desde que se expidió el permiso y la empresa no había actuado a base de esa decisión ni había incurrido en gastos sustanciales. Phi Delta Pi v. Junta Planificación, 76 D.P.R. 585, 589 y 591 (1954).

Por otro lado, como la construcción propuesta era para intensificar un uso no conforme legal, la reglamentación expresamente requería que se obtuviera un nuevo permiso de uso al amparo de la reglamentación vigente. En esa fecha, el Reglamento de Zonificación Núm. 4 no autorizaba la operación de la cantera en un Distrito R-0. De esta ma-nera se impedía la utilización de cualquier solar en esa área residencial para desarrollar una actividad que bajo nuestro ordenamiento constituiría un estorbo público y una amenaza al ecosistema de la Laguna Tortuguero. Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, pág. 821.

Del historial administrativo de este caso se desprende que A.R.Pe. adjudicó la controversia después de celebrar unas vistas públicas en que tanto Arenas Procesadas como todas las partes interesadas tuvieron la oportunidad de ser oídas. De hecho, la empresa nunca cuestionó el procedi-miento utilizado para adjudicar sus peticiones. Tampoco recurrió a los remedios provistos por la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sec. 72c),() para cuestionar la decisión de A.R.Pe. En particular, la empresa no solicitó la reconsideración de la decisión ni apeló ante la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones. 23 L.P.R.A. sec. 72c. Tampoco recurrió al foro judicial. 23 L.P.R.A. sec. 72d.

Por otro lado, también surge de los autos que la em-presa no probó que la denegación del permiso de construc-ción le impidió todo uso productivo de su propiedad. En el foro de instancia Arenas Procesadas únicamente sostuvo que la denegación de los permisos le impidió operar una cantera. La empresa sometió su caso a base de unas esti-pulaciones de hecho y no probó que el terreno no tenía otro uso productivo. Conforme a la doctrina aplicable, el hecho de que Arenas Procesadas no pudo construir una nueva planta de procesamiento de piedra e intensificar sus operaciones, no significa per se que esta propiedad no pueda ser utilizada para otros propósitos. Pennsylvania Coal v. Mahon, supra.

Como la zonificación R-0 permite otros usos y esto no significa que los terrenos han sido congelados para fines públicos, correspondía a la empresa alegar y probar que la propiedad no podía ser utilizada de otra manera productiva.()

De las estipulaciones se desprende que Arenas Procesa-das nunca solicitó una rezonificación del distrito ni un per-miso para otros usos. Tampoco presentó una petición para que se le concediera una dispensa del cumplimiento de los requisitos del Reglamento de Zonificación Núm. 4. Véanse: 23 L.P.R.A. sec. 71e; Williamson Planning Comm’n v. Hamilton Bank, 473 U.S. 172 (1985).

Por otro lado, aunque el permiso de uso no conforme legal originalmente expedido les permitía continuar ope-rando la cantera establecida en ese lugar, Arenas Procesa-das descontinuó esta operación por más de un (1) año. Por ende, también perdió su derecho limitado a continuar con esas operaciones en ese solar. Véase Sec. 3.08 del Regla-mento de Zonificación Núm. 4 (1969).

En estas circunstancias, Arenas Procesadas no probó que la denegación del permiso de construcción le privó de su propiedad sin el debido proceso de ley o impidió todo uso productivo del terreno. Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra; Penn Central Transp. Co. v. New York City, supra; Andrus v. Allard, 444 U.S. 51, 65 (1979).

IV

En lo referente al permiso de extracción de materiales de la corteza terrestre, al adquirir la propiedad con el pro-pósito de operar una cantera, Arenas Procesadas también sabía que éste era un negocio extensamente reglamentado por el Estado. La Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968 confirió jurisdicción al Secretario del Departamento de Re-cursos Naturales (Secretario) sobre los componentes de la corteza terrestre. Para poder excavar, extraer, remover o dragar estos componentes de la corteza terrestre se re-quiere un permiso expedido por el Secretario que se otorga por un (1) año. 28 L.P.R.A. see. 210.

La ley autoriza al Secretario a revisar anualmente las condiciones y limitaciones del permiso y le prohíbe conce-der estos permisos cuando “el lugar donde se desarrollaría la actividad fuese un área de pesca o un área recreativa ... o un área de reserva de recursos naturales ... o cuando dicho lugar estuviese localizado en los alrededores de las áreas mencionadas, y la labor de excavación, extracción, remoción o dragado pudiese afectar ... la integridad de los sistemas naturales del arrecife o del área de reserva”. 28 L.P.R.A. sec. 210(d)(2).

En el caso de autos, aunque inicialmente el Secretario expidió el permiso, éste fue concedido por el término de un (1) año y con la condición específica de que no creaba un derecho y que tenía que ser renovado anualmente. Del Art. 5 de la Ley Núm. 132, supra, se desprende claramente que los permisos de extracción de componentes de la corteza terrestre, de ordinario, se conceden por un período no mayor de un (1) año bajo las condiciones y limitaciones esta-blecidas por el Departamento de Recursos Naturales. En estas circunstancias, la concesión del permiso de extrac-ción no crea el derecho ni la expectativa de que sea reno-vado anualmente.

En vista de la oposición de varios sectores de la comu-nidad, el Secretario celebró las vistas públicas según re-querido por los Arts. 3 y 5 del estatuto, 28 L.P.R.A. sees. 208 y 210. A la luz de la prueba sometida en dichas vistas, el Secretario concluyó que las operaciones propuestas “po-drían alterar los valores estéticos, biológicos, recreativos... de la laguna y, por ende interferir con el disfrute de la Laguna tanto por los residentes del sector ... como por el pueblo de Puerto Rico”. Por lo tanto, se negó a renovar el permiso.

Como el Departamento de Recursos Naturales celebró las vistas públicas antes de denegarle finalmente el per-miso de extracción de materiales de la corteza terrestre, el Estado cumplió cabalmente con los requisitos estaturarios y constitucionales. Además, como el estatuto expresamente dispone que los permisos son por el término de un (1) año, y se conceden a discreción del Secretario con las condicio-nes y limitaciones que sean necesarias para garantizar que se proteja la salud, la seguridad, el interés público y la integridad de los recursos naturales del área (28 L.P.R.A. see. 210), la negativa a renovarlos no es compensable. Véase Sachman Nichols an Eminent Domain, supra, Sec. 5.23.

Por último, esta decisión fue adecuadamente fundamen-tada en una extensa resolución que nunca fue cuestionada judicialmente por la empresa. El estatuto expresamente establece un trámite de reconsideración administrativo y revisión judicial que no fue agotado por Arenas Procesadas. 28 L.P.R.A. see. 215.()

V

Finalmente, la aprobación del Reglamento para la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero tampoco constituyó una incautación temporera de la propiedad en controversia. En primer lugar, la designación del área cir-cundante a la Laguna Tortuguero como área de reserva natural constituye una determinación de política pública del Estado para proteger la laguna más grande de agua dulce existente en Puerto Rico en beneficio de toda la comunidad. Al aprobar este reglamento, la Junta de Plani-ficación describió de la manera siguiente la importancia de este recurso natural:

La Laguna Tortuguero es la más importante de dos lagunas de agua dulce que existen en Puerto Rico. Su fauna y flora acuática son distintas a las de los demás lagos de Puerto Rico. Además de su biota acuática, existen unas 125 especies de plantas raras o en peligro de extinción dentro de los pantanos al sur de la Laguna. Siete (7) de éstas solamente se encuentran en este lugar, proveyendo además habitáculos (habitat) para varias especies de aves. Por los atributos de su fauna y flora, la Laguna y su área circundante constituyen un paraje de gran belleza, propio para la contemplación, recreación y disfrute de las presentes y futuras generaciones de puertorriqueños.
La existencia y permanencia de este importante ecosistema natural están determinados por el flujo permanente de agua subterránea y superficial de la cuenca hidrográfica hacia la Laguna. Una reducción significativa en la cuantía o el deterioro de la calidad de las aguas que fluyen a la Laguna puede resul-tar en un desbalance en el equilibrio ecológico y acarrear su destrucción Resolución Núm. Z-83 de 5 de diciembre de 1978. Reglamento de la Cuenca Hidrográfica Laguna Tortuguero, ju-nio de 1978.

La actuación de la Junta de Planificación es un ejercicio legítimo del poder de razón de estado. La denegación del permiso de construcción, fundamentado en . que las opera-ciones de la cantera afectarían adversamente el acuífero natural de la laguna y todo su ecosistema, tenía el propó-sito de promover un interés estatal de proteger un valioso recurso natural y poner en vigor el mandato constitucional de la Sec. 19 del Art. VI de nuestra Constitución, supra.{ ) Esta actuación es razonable y adelanta un fin público.

La aprobación de este reglamento no tuvo el efecto de modificar la clasificación Distrito R-0 que tenía el lugar o de reservar ese terreno para fines públicos. Además, el solar de Arenas Procesadas no es el único afectado por un reglamento extensivo a todas las propiedades alrededor de la cuenca. Véase Agins v. Tiburón, supra, pág. 262. Una vez se aprobó el reglamento, Arenas Procesadas no sometió una petición para desarrollar su propiedad con fines pro-ductivos compatibles con el Distrito R-0 ni solicitó un cam-bio en la zonificación, una variación o una dispensa de los requisitos establecidos.

En su lugar, con la colaboración de las entidades guber-namentales pertinentes, Arenas Procesadas trasladó sus operaciones a otro municipio y dejó de pagar el préstamo hipotecario que había obtenido del Banco Gubernamental de Fomento para financiar sus instalaciones en el terreno objeto de esta controversia. Esta institución gubernamen-tal ejecutó los terrenos en febrero de 1985.

Conclusiones

Examinada la controversia de autos a la luz de las doc-trinas constitucionales anteriormente expuestas, procede que revoquemos la sentencia recurrida. La denegación de los permisos para operar una cantera cerca de una reserva natural, en un distrito zonificado R-0, no constituyó una incautación de la propiedad. Arenas Procesadas no probó que el Estado le impidió todos los usos productivos en su propiedad entre 1977 y 1985.

Se dictará la sentencia correspondiente.

El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri concurrió sin opinión escrita.

      (1) La solicitud fue presentada por Guayaney Products, Inc. Sin embargo, el 28 de septiembre de 1978 esta empresa presentó ante el Departamento de Estado una enmienda a su certificado de incorporación para cambiar su nombre a Arenas Proce-sadas, Inc.

      (2) El permiso también tenía la cláusula siguiente: “Este permiso podrá ser revocado cuando se viole cualesquiera de sus cláusulas o cuando, a juicio del Secre-tario de Recursos Naturales, se cometiere alguna violación a la Ley Núm. 132 y su Reglamento, a la salud, seguridad del orden público o cuando varíen las condiciones existentes a la fecha de su expedición.” Finalmente disponía que constituiría “causa suficiente para la revocación de este permiso cualquier daño significativo a la ecolo-gía del lugar ....”

      (3) Mediante la Ley Núm. 46 de 26 de junio de 1987 se derogó la Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979 y se adoptaron los criterios para determinar cuándo se deniega todo uso productivo en una propiedad “debido exclusivamente a que por la misma se ha propuesto trazar una vía de transportación pública ... o porque los terrenos han sido destinados para uso público ...”. 32 L.P.R.A. see. 2924.

      () La Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley Núm. 73 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. see. 62 et seq.), derogó el Art. 9 de la Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942 y la sustituyó por el Art. 16 del nuevo estatuto. El Reglamento de Zonificación Núm. 4 fue revisado el 14 de enero de 1989. Sin embargo, las secciones del anterior reglamento relativas a la clasificación R-0 fueron incorporadas en su totalidad al nuevo reglamento, por lo que su interpretación es similar.

      (5) Ver See. 3.11 del Reglamento de Zonificación (Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Planificación de Puerto Rico, 1989).

      (6) Véase Sec. 3.10 del Reglamento de Zonificación (1989), supra, la cual es idéntica a la Sec. 3.07 del Reglamento de Zonficación (Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Planificación de Puerto Rico, 1969).

      (7) La Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 estableció la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que ahora cubre los procedimientos de A.R.Pe. 3 L.P.R.A. see. 2101 et seq.

      (8) Como al momento de adquirir la propiedad la empresa tenía conocimiento de las restricciones impuestas por la zonificación del área, también se colocó volunta-riamente en una posición en que se autoinfligió los daños. Véase A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124 D.P.R. 858 (1989); Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 772 (1987), Asoc., C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116 D.P.R. 326, 334 (1985); 3 American Law of Zoning 3d Sec. 20.44 (1986).

      (9) La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico es igualmente aplicable a los procedimientos del Departamento de Recursos Naturales que se celebren a partir de su fecha de vigencia.

      (10) Esta Sección dispone:
      “Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mis-mos para el beneficio general de la comunidad; la conservación y mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico o artístico por la Asam-blea Legislativa; reglamentar las instituciones penales para que sirvan a sus propó-sitos en forma efectiva y propender, dentro de los recursos disponibles, al trata-miento adecuado de los delincuentes para hacer posible su rehabilitación moral y social.” Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 379.