text:
    Rosa López Echevarría, peticionaria, v. Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura, recurrida.

      Número: CC-2004-330

      Resuelto: 30 de agosto de 2006

      Susan Marie Cordero Ladner, abogada de la parte peticionaria; Kendys Pimentel Soto, subprocuradora general, y María Astrid Hernández Martín, procuradora general auxiliar, abogadas de la Oficina del Procurador General, representando a la Administración de Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura, recurrida.
   SENTENCIA

Con este recurso se nos solicita revisar un dictamen del Tribunal de Apelaciones mediante el cual se confirmó la Resolución de la Junta de Síndicos de la Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Junta de Síndicos). Mediante dicha resolución, el foro apelativo intermedio confirmó la denegatoria de la Junta de Síndicos a conceder los beneficios de incapacidad ocupacional a la Sra. Rosa López Echevarría (señora López Echevarría). Por los fundamentos que expondremos a continuación, confirmamos.

I

La señora López Echevarría, de 59 años, trabajó como ayudante de cocina para el Departamento de Educación del Gobierno de Puerto Rico. El 20 de agosto de 1996 sufrió un accidente de trabajo, a consecuencia del cual advirtió molestias en la pierna derecha, en los codos y en la cintura. La Corporación del Fondo de Seguro del Estado (Fondo) le diagnosticó la condición de “right and left, epicondiliti right and left tenosinovitis; sprain lumbar; right knee sprain; s/p right and left”. El Fondo le reconoció una incapacidad de un veinticinco por ciento F.F., diez por ciento por “pérdida mano derecha por la muñeca”, quince por ciento por “pérdida de mano por la muñeca” y cinco por ciento F.F. “sprain lumbar”. Apéndice, Petición de certiorari, pág. 49.

Fundamentada en la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 761 et seq., la señora López Echevarría presentó una solicitud de pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional ante la Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Administración). La Administración denegó dicha solicitud porque la condición de la señora López Echevarría no cumplía con los requisitos establecidos para la concesión de los beneficios de una pensión. La señora López Echevarría solicitó la reconsideración de la denegatoria de la solicitud por incapacidad ocupacional, la cual fue denegada.

La peticionaria presentó un escrito de apelación ante la Junta de Síndicos. Celebrada la vista administrativa en su fondo, la Junta de Síndicos emitió una resolución para ratificar la determinación de la Administración. La peticionaria solicitó su reconsideración, la cual se entendió denegada de plano por inacción.

La señora López Echevarría recurrió ante el Tribunal de Apelaciones. Dicho foro confirmó el dictamen administrativo por entender que la Junta de Síndicos fundamentó su decisión en la totalidad de la prueba obrante en autos y que la señora López Echevarría no puso al tribunal en condiciones de sustituir la apreciación de la Junta de Síndicos. Finalmente concedió deferencia administrativa a la agencia.

Inconforme, la señora López Echevarría acude ante nos. Arguye que incidió el Tribunal de Apelaciones al sostener la determinación de no incapacidad hecha por la Junta de Síndicos, porque ésta no se conforma a la evidencia que obra en el expediente. Señala, además, que erró el Tribunal de Apelaciones al sostener la interpretación que hace la Junta de Síndicos de la ley y del reglamento del sistema de retiro.

Vista la petición, acordamos expedir y resolvemos.

II

Nos corresponde determinar si actuó correctamente el foro apelativo intermedio al confirmar la determinación de la Junta de Síndicos que denegó la pensión por incapacidad solicitada. La controversia se circunscribe al alcance de la revisión judicial respecto a las decisiones administrativas.

La función principal de la revisión judicial de las determinaciones de las agencias con poderes adjudicativos es asegurarse que las agencias actúen dentro del marco de la facultad delegada por la Asamblea Legislativa y que cum-plan con los preceptos constitucionales. Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 D.P.R. 425 (1997).

Los tribunales apelativos han de conceder una gran consideración y deferencia a las decisiones administrativas en vista de la experiencia y el conocimiento especializado de las agencias. La función revisora de los tribunales está limitada a determinar si la agencia actuó arbitraria, ilegal o tan irrazonablemente que su actuación constituyó un abuso de discreción. Misión Ind. P.R. v. J.P. y A.A.A., 142 D.P.R. 656 (1997); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999).

Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal si se fundamentan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo. El tribunal revisará las conclusiones de derecho en todos sus aspectos. See. 4.5 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 2175.

La norma de la evidencia sustancial, aplicable a las determinaciones de hecho de una agencia administrativa, persigue evitar la sustitución del criterio del organismo administrativo en materia especializada por el criterio del tribunal revisor. Reyes Salcedo v. Policía P.R., 143 D.P.R. 85 (1997). La evidencia sustancial es aquella evidencia que una mente razonable puede aceptar como adecuada para sostener una conclusión. Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998); Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670 (1953). Dicha norma nos impone la obligación de examinar la totalidad de la prueba sometida a la agencia según consta en el expediente administrativo sometido a nuestra consideración. Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra.

Las decisiones de los organismos administrativos merecen la mayor deferencia judicial. Esa deferencia se debe a que las agencias cuentan con el conocimiento experto y con la experiencia especializada de los asuntos que les son encomendados. Pacheco v. Estancias, 160 D.P.R. 409 (2003); González Santiago v. F.S.E., 118 D.P.R. 11 (1986).

Por lo tanto, la intervención del tribunal se limita a evaluar si la decisión de la agencia es razonable, no si hizo una determinación correcta de los hechos ante su consideración. Si existe más de una interpretación razonable de los hechos, los tribunales deberán sostener la decisión de la agencia y no sustituirán su criterio. Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 D.P.R. 70 (2000). El tribunal podrá sustituir el criterio de la agencia por el propio sólo cuando no pueda hallar una base racional para explicar la decisión administrativa. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra.

Las determinaciones de hechos de organismos y agencias “tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección que debe ser respetada mientras la parte que las impugne no produzca evidencia suficiente para derrotarlas”. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987). Para convencer al tribunal que la evidencia en la que se fundamentó el organismo para formular las determinaciones de hecho no era sustancial, la parte afectada debe demostrar que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada y que permita concluir que la determinación de la agencia no fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba sometida. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra.

La norma de otorgar gran deferencia y respeto a las interpretaciones de organismos administrativos especializados cobra más importancia cuando se revisan las determinaciones de aquellos organismos que tienen a cargo la reglamentación de complejos procesos técnicos, sociales o económicos. Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra; South P.R. Sugar Co. v. Junta, 82 D.P.R. 847 (1961).

Por otro lado, la Ley Núm. 447, supra, determina un sistema de retiro y beneficios para los empleados del Gobierno de Puerto Rico. En relación con la incapacidad ocupacional, establece que el empleado que queda incapacitado para el servicio, como resultado de una incapacidad por causa del empleo o en el curso de éste, tendrá derecho a recibir una anualidad siempre que, entre otros requisitos, se recibiera suficiente evidencia médica que pruebe su incapacidad conforme a los criterios que el Administrador fije mediante reglamento. Art. 9 (3 L.P.R.A. sec. 769).

Para una anualidad por incapacidad ocupacional o no ocupacional, se considerará incapacitado a un participante cuando su incapacidad sea sustentada con suficiente prueba médica, conforme a los criterios fijados por el Administrador mediante reglamento y cuando dicha prueba revele que el participante está imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que en el servicio del patrono se le hubiera asignado. Art. 11 (3 L.P.R.A. see. 771).

La Regla 24.4 del Reglamento General para la Concesión de Pensiones, Beneficios y Derechos, Reglamento Núm. 4930, aprobado por la Administración de los Sistemas de Retiro y que entró en vigor el 25 de junio de 1993 (Reglamento), establece que:

Si de la evidencia médica que consta en el expediente y conforme al listado de criterios médicos (“Adult Listings”) establecidos para determinar incapacidad y del análisis que realicen los técnicos en determinación de incapacidad designados por el Administrador, no se pudiese determinar con certeza la incapacidad, se le podrá requerir al participante que se someta a aquellos exámenes médicos adicionales que se entiendan necesarios para adjudicar en sus méritos la petición por beneficios de incapacidad. Los exámenes médicos adicionales serán realizados por médicos seleccionados por el Administrador. Recibidos los resultados de dichos exámenes, el médico asesor hará la determinación final sobre incapacidad y someterá su recomendación al Administrador. Se considerará capacitado al participante, si no está total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiese asignado para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que está percibiendo.

Los criterios médicos para probar incapacidad, mencionados en la Regla 24.4 del Reglamento, supra, son los adoptados por las autoridades federales bajo la Ley de Seguridad Social Federal, 20 C.F.R. Pt. 404.1501 Ap. I.

La obligación de probar la incapacidad es de la persona que solicita la pensión. El estatuto establece que se considerará capacitado al empleado si no está total y permanentemente imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiese asignado para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que está percibiendo. Este Foro ha señalado que la incapacidad que obligue al retiro al empleado con derecho a la anualidad por incapacitad debe ser de tal naturaleza que le inhabilite para desempeñar las funciones de su empleo y de cualquier otro empleo remunerativo. Una incapacidad leve que limita las funciones de su trabajo o de cualquier otro empleo remunerativo, no da base para recibir una pensión bajo el estatuto. Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372 (1985).

Visto el derecho aplicable, analicemos los hechos ante nos.

III

La peticionaria alega que erró el tribunal intermedio al confirmar la determinación de no incapacidad de la Junta de Síndicos porque ésta no se conforma a la evidencia que obra en el expediente.

Un análisis del expediente revela que la señora López Echevarría tiene limitaciones físicas. Sin embargo, no hay prueba de que su incapacidad sea total y le impida efectuar alguna labor para su patrono. La Administración concluyó que la señora López Echevarría no cumple con los requisitos de incapacidad para que se le conceda la pensión solicitada. Considerando que las agencias cuentan con el conocimiento experto y con la experiencia especializada de los asuntos encomendados, sus decisiones merecen la mayor deferencia judicial.

Por otro lado, la señora López Echevarría no ha demostrado que existe prueba en el expediente que permita concluir que la determinación de la agencia no fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba sometida. Al contrario, los argumentos que ofrece son especulativos y abstractos.

En conclusión, la decisión de la agencia administrativa está fundamentada en el expediente y la peticionaria no nos ha puesto en condición de sustituir la apreciación de la agencia.

La señora López Echevarría señala, además, que erró el Tribunal de Apelaciones al sostener la interpretación que hace la Junta de Síndicos de la ley y el reglamento del Sistema de Retiro.

Para la determinación de la incapacidad, el Reglamento se refiere a la lista de criterios médicos (Adult Listings) adoptados por las autoridades federales bajo la Ley de Seguridad Social Federal. Además, establece expresamente que se concederán los beneficios de pensión cuando se pruebe que el empleado esté total y permanentemente incapaz.

El hecho que la Administración utilice la misma lista de criterios que usa la Administración de Seguro Social no la obliga en las determinaciones sobre incapacidad, sobretodo cuando el Reglamento establece claramente el grado de incapacidad que ha de probarse, que debe ser total y permanente. En específico, el empleado será considerado capaz si no prueba su incapacidad total y permanente. La agencia queda autorizada a determinar, fundamentada en la evidencia sometida, si hay o no incapacidad para la concesión de la pensión.

En este caso, la Administración determinó que la señora López Echevarría no cumple con el requisito de incapacidad establecido para conceder la pensión. La resolución de la Administración está fundamentada en la evidencia obrante en el expediente. Sin embargo, la señora López Echevarría no aportó evidencia que pruebe que la determinación de la agencia no fue razonable. Por lo tanto, no podemos sustituir el criterio de la agencia por el de nosotros.

IV

Por los fundamentos que preceden, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado Señor Rivera Pérez emitió una opinión disidente, a la cual se unió la Jueza Asociada Señora Fiol Matta.

(.Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo

Opinión disidente emitida por el

Juez Asociado Señor Rivera Pérez, a la que se une la Jueza Asociada Señora Fiol Matta.

La mayoría resuelve que la determinación de la Junta de Síndicos de la Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura, denegando los beneficios de incapacidad ocupacional a la allí peticionaria, merece nuestra deferencia. Al confirmarla, entiende que se trata de una determinación razonable realizada por la agencia en cuestión. Por entender que se comete una gran injusticia y que el criterio administrativo en este caso no puede prevalecer por haber sido rebatida adecuadamente la presunción de corrección, DISENTIMOS.

I

La Sra. Rosa López Echevarría, de 62 años de edad y cuya preparación académica es de un noveno grado de escuela intermedia, trabajó como ayudante de cocinera para el Departamento de Educación de Puerto Rico. Tiene cotizados en el Sistema de Retiro 16.5 años.

Mientras realizaba las labores de su puesto, sufrió un accidente de trabajo y sintió molestias en la pierna derecha, los codos y la cintura. Por ello, acudió a la Corporación del Fondo del Seguro del Estado (Fondo), y luego de la correspondiente evaluación fue diagnosticada con las condiciones siguientes: “right and left epicondilitis”, “right and left tenosinovitis”, “sprain lumbar”, “right knee sprain”, “S/P right and left cts release”. Como resultado de ello, el Fondo le reconoció una incapacidad de un veinte y cinco por ciento (25% F.F.) (diez por ciento por “pérdida mano derecha por la muñeca” y quince por ciento por “pérdida de mano izquierda por la muñeca”). Le reconoció, además, un cinco por ciento (5% F.F.) de incapacidad por “sprain lumbar”.

El 20 de agosto de 1996, la señora López Echevarría solicitó una pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional ante la Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Administración de los Sistemas de Retiro), al amparo de la Ley del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Ley Núm. 447). Ello porque, además de las condiciones diagnosticadas por el Fondo, la señora López Echevarría padece de diabetes mellitus (tipo II), angina de pecho, artritis, “lumbar scoliosis and spondylosis” y “degenerative disc disease L1-L2 and L2-L3”, y fue operada en ambas manos de “carpal tunnel syndrome”. Todo lo anterior, sostuvo, le impedía realizar cualquier tipo de trabajo.

El 16 de diciembre de 1999, la referida solicitud de pensión fue denegada por la Administración de los Sistema de Retiro por entender que, a base de la evidencia médica sometida, la condición médica de la señora López Echevarría no cumplía con los requisitos del Seguro Social. El 26 de enero de 2000, la señora López Echevarria solicitó, sin éxito, la reconsideración del dictamen ante el Administrador de los Sistemas de Retiro.

Entretanto, la Administración del Seguro Social federal declaró a la señora López Echevarría total y permanente incapacitada el 10 de octubre de 1997.

Inconforme con la determinación de la Administración de los Sistemas de Retiro, la señora López Echevarría acudió ante la Junta de Síndicos de dicha Administración para apelar la denegatoria. Sostuvo que, luego de haber trabajado por diecinueve años en el Departamento de Educación, quedó incapacitada de sus manos y no podía hacer ningún tipo de trabajo. Añadió que no podía realizar fuerza alguna con sus manos y que durante las evaluaciones a las que fue sometida se le exigió hacer cosas que no podía hacer, lo que la lastimó.

Luego de varios incidentes procesales, el 19 de julio de 2003, la Junta de Síndicos confirmó la determinación de la Administración de los Sistemas de Retiro. Sostuvo que cada condición de la allí apelante fue evaluada adecuadamente y que los criterios médicos arrojaron un resultado no incapacitante. Añadió que las condiciones de la señora López Echevarría le imponen unas restricciones, pero no a tal punto que le impidan trabajar.

Insatisfecha, la señora López Echevarría acudió en revisión ante el Tribunal de Apelaciones, quien confirmó la resolución recurrida. Sostuvo que la decisión administrativa estuvo fundamentada en evidencia sustancial, por lo que no existía razón para sustituir el criterio de la Administración de los Sistemas de Retiro.

Finalmente, la señora López Echevarría acudió ante nos mediante un recurso de certiorari, señalando los errores siguientes:

Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al negarse a revisar la Resolución de la junta Síndi[co]s de la Administración de los Sistemas de Retiro de Gobierno por concederle gran consideración y deferencia ya que esta Resolución se basa solamente en prueba documental y pericial; y en cuanto al análisis de este tipo de prueba los Tribunales están en la misma posición que las agencias administrativas.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no modificar las determinaciones de hechos de la Junta de Síndicos de la Administración de los Sistemas de Retiro de gobierno, ya que éstas no se basan en evidencia sustancial que obre en expediente administrativo, sino que por el contrario, son totalmente contrarias a la prueba obrante en autos.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener la interpretación que hace la Junta de Síndicos del Sistema de Re-tiro de Gobierno de la Ley y el Reglamento, ya que ésta produce resultados inconsistentes, con o contrarios, al propósito de la ley y lleva a la comisión de una injusticia.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener a la Junta de Síndicos de la Administración de los Sistemas de Retiro de Gobierno en su conclusión de que la peticionaria no está incapacitada y que procede su reinstalación sin dar el peso meritorio a la evidencia médica presentada y obrante en los autos de este caso.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no evaluar la capacidad funcional de la peticionaria para hacer otro trabajo remunerativo, a la luz de su edad, preparación académica, y experiencia de trabajo. Petición de certiorari, págs. 4-5.

II

¿Actuó correctamente el foro intermedio apelativo al confirmar la determinación de la Administración de los Sistemas de Retiro de denegar la pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional solicitada? Concluimos que no. Veamos.

La Ley Núm. 447, supra, es una ley general que establece un sistema de retiro y provee beneficios para la mayoría de los empleados del gobierno estatal. Ésta contiene varias modalidades de pensiones o anualidades por retiro. Entre ellas, las anualidades de retiro por edad, años de servicio y de mérito, incapacidad ocupacional e incapacidad no ocupacional.

Específicamente, la pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional constituye “una de las fuentes de beneficio de mayor importancia para los participantes del Sistema de Retiro”. En el contexto del derecho a pensión de retiro por años de servicio, hemos expresado que dicha pensión tiene un respetable contenido ético y moral, y constituye un seguro de dignidad para el hombre o la mujer que, habiendo dedicado al servicio público sus años fecundos, no debe encontrarse en la etapa final de su vida en el desamparo o convertido en carga de parientes o del Estado.

Respecto a la pensión por incapacidad ocupacional, el Art. 2-107 de la Ley Núm. 447, dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

Todo participante que, como resultado de una incapacidad que se origine por causa del empleo y surja en el curso del mismo, quedare incapacitado para el servicio, tendrá derecho a recibir una anualidad por incapacidad ocupacional, siempre que:
(a) Se recibiere suficiente prueba médica en cuanto a la incapacidad mental o física del participante conforme a los criterios que mediante reglamento fije el Administrador.
(b) El participante o el patrono, de acuerdo con los reglamentos de la Junta, notifique al Administrador con respecto a dicha incapacidad.
(c) El Fondo del Seguro del Estado determine que el accidente o enfermedad provino de cualquier función del trabajo o que sea inherentemente relacionado al trabajo o empleo.
El participante tendrá que radicar la solicitud, sustentada con suficiente prueba médica, dentro de los ciento ochenta (180) días en que se relacione la condición por la cual radica su solicitud.

Respecto a la incapacidad no ocupacional, el Art. 2-109 dispone lo siguiente:

Todo participante que, teniendo por lo menos 10 años de servicios acreditados, se inhabilitare para el servicio, debido a un estado mental o físico y que por razón de ese estado estuviere incapacitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que en el servicio del patrono se le hubiere asignado, tendrá derecho a una anualidad por incapacidad no ocupacional. El retiro del participante tendrá lugar a petición o solicitud suya o a petición del jefe de su departamento u oficina, mientras esté en servicio el mencionado participante, y de acuerdo con las reglas sobre anualidades por incapacidad provistas en la see. 771 de este título. (Enfasis suplido.)

Además, el Art. 2-111, dispone, respecto a la incapacidad ocupacional y no ocupacional, lo siguiente:

Para los fines de una anualidad por incapacidad ocupacional o no ocupacional, se considerará incapacitado a un participante cuando la incapacidad esté sustentada con suficiente prueba médica conforme a los criterios normalmente aceptados en el área de la compensación por incapacidad que mediante reglamento fije el Administrador y dicha prueba revele que el participante esté total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que en el servicio del patrono se le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido con retribución igual, por lo menos, a la que percibe. El Administrador, según lo crea conveniente y necesario podrá requerir al participante que se someta a exámenes, adicionales con médicos seleccionados por el Administrador. (Enfasis suplido.)

Hemos expresado que “[l]a incapacidad que obligue al retiro del empleado con derecho a la anualidad que autoriza este artículo debe ser de tal naturaleza que le inhabilite para desempeñar las funciones de su empleo y cualquier otro empleo remunerativo”. Por ello, una incapacidad leve que limita las funciones de un empleado, pero que no le impide llevar a cabo las funciones de su trabajo o de cualquier otro empleo remunerativo, no da base para recibir una pensión según el referido estatuto. El Reglamento General del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades para la Concesión de Pensiones, Beneficios y Derechos a los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades (Reglamento General) describe los criterios que deben regir la evaluación médica sobre las condiciones incapacitantes. El referido Reglamento General incorporó, además, los requisitos establecidos por los Arts. 2-107 y 2-111, supra.

En específico, la Regla 24.4 del referido cuerpo reglamentario, pág. 42, dispone lo siguiente:

Si de la evidencia médica que consta en el expediente y conforme al listado de criterios médicos (“Adult Listings”) establecidos para determinar incapacidad y del análisis e investigación que realicen los técnicos en determinación de incapacidad designados por el Administrador, no se pudiese determinar con certeza la incapacidad, se le podrá requerir al participante que se someta a aquellos exámenes médicos adicionales que se entiendan necesarios para adjudicar en sus méritos la petición de beneficios por incapacidad. Los exámenes médicos adicionales serán realizados por médicos seleccionados por el Administrador. Recibidos los resultados de dichos exámenes, el médico asesor hará la determinación final sobre la incapacidad y someterá su recomendación al Administrador. Se considerará capacitado al participante, si no está total y perma
nente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido, con su sueldo o retribución por lo menos igual a la que esté percibiendo. (Enfasis suplido.)

Los criterios médicos {Adult Listings) a los que se refiere la antes citada Regla 24.4 son aquellos adoptados por las autoridades federales según la Ley de Seguridad Social Federal.

Bajo dicho esquema, al hacer una determinación de incapacidad para llevar a cabo su trabajo, se considera, no solamente si el impedimento es de tal naturaleza que le impide llevar a cabo sus funciones, sino, además, si a la luz de su edad, educación y experiencia de trabajo el empleado no puede llevar a cabo otro trabajo remunerativo.

Según este esquema, cuando la incapacidad sufrida por una persona cumple a cabalidad con los criterios médicos enumerados en el Apéndice I de la Ley de Seguridad Social Federal, la persona se considera incapacitada sin necesidad de hacer referencia a los factores socioeconómicos y vocacionales de edad, educación y experiencia. Sin embargo, si a base de los criterios enumerados en el Apéndice I no se puede llegar a una determinación, entonces se evalúa la capacidad funcional de la persona para seguir llevando a cabo la tarea que desempeñaba antes. Si no puede realizar la referida tarea, entonces se evalúa su capacidad residual funcional para hacer otro trabajo remunerativo, a la luz de su edad, su educación y su experiencia previa.

El referido esquema de evaluación es compatible con el adoptado en nuestra jurisdicción por la Ley Núm. 447, supra. Así, el cumplimiento o incumplimiento con los criterios médicos enumerados en el Apéndice I de la Ley de Seguridad Social Federal no es necesariamente determinante en la cuestión de si un empleado está o no incapacitado. La referencia a dichos criterios es el primer paso del proceso de evaluación, pero no lo agota. Por ello, si el empleado no cumple con los criterios específicos, entonces hay que determinar si la condición particular que tiene le permite seguir desempeñando las tareas del cargo específico que ocupaba y, de no ser así, si existe algún otro trabajo que podría realizar en el servicio del patrono o en cualquier otro empleo igualmente retribuido, a la luz de su edad, su educación y su experiencia de trabajo.

De esta forma se cumple con el mandato legislativo de la Ley Núm. 447, supra, de evaluar al participante para hacer una determinación de si está total o permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir con los deberes de cualquier cargo que su patrono le haya asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual al que esté percibiendo.

Por otro lado, y al interpretar la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes de Trabajo, hemos ex-presado que, aunque la determinación de lo que constituye una incapacidad para realizar cualquier trabajo remunerado no es una tarea fácil, ello no significa que “el obrero tenga que estar tan impedido o inhabilitado físicamente, o que tenga una condición de salud tan ruinosa que su estado no le permita ninguna actividad, excepto mantenerse vivo”. Allí expresamos que, aunque una persona fuera capaz de realizar parte de un empleo, “desde el punto de vista legal, se le puede considerar como totalmente inhabilitada si no puede realizar aquellos aspectos sustanciales y básicos de trabajo, o sea, que si los servicios que puede prestar son tan limitados en calidad, cantidad o en cuanto a su condición de confiables de modo que no hay un mercado o demanda para ellos, puede considerarse a la persona como totalmente incapacitada”.

Finalmente, hemos expresado que las leyes que crean derechos al disfrute de pensiones se deben interpretar liberalmente a favor del beneficiario, a fin de que se cumpla con el propósito reparador para las cuales fueron aprobadas. Esa es la razón de ser de la norma jurisprudencial a los efectos de que la fuerza y el efecto de estas leyes no debe conformarse estrictamente a los términos literales del estatuto.

Además, la interpretación y aplicación de las leyes debe hacerse a tono con el propósito social que las inspira y sin desvincularlas del problema humano que persiguen. Al interpretarlas, debe tener preeminencia la realidad humana de la vida, no la abstracción de reglas eternas e inmutables.

En este caso, luego de evaluar la evidencia presentada, la Junta de Síndicos confirmó la determinación de la Administración de los Sistemas de Retiro y denegó los beneficios de pensión por incapacidad solicitados. Ello por en-tender que la condición de la señora López Echevarría había sido evaluada adecuadamente y que la lista de criterios médicos arrojó un resultado no incapacitante. Dicha determinación fue sostenida por el foro intermedio apelativo.

La mayoría de este Tribunal entiende que el criterio de la referida agencia, sostenido por el foro intermedio apelativo, no puede ser sustituido por nuestro criterio. No estamos de acuerdo. Un cuidadoso análisis del expediente ante nos y de la evidencia contenida en éste nos convence de que tanto la Administración de los Sistemas de Retiro como la Junta de Síndicos, actuaron incorrectamente al evaluar la evidencia médica a la luz de los factores que deben guiar su determinación.

En el caso ante nos, la señora López Echevarría solicitó una pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional por sufrir de las condiciones siguientes: “right and left epicondilitis”, “right and left tenosinovitis”, “sprain lumbar”, “right knee sprain”, “S/P right and left cts release”, Diabete Mellitas (Tipo II), angina de pecho, artritis, “lumbar scoliosis and spondylosis” y “degenerative disc disease L1-L2 and L2-L3”, y fue operada en ambas manos de “carpal tunnel syndrome”.

Sin embargo, la Administración de los Sistemas de Re-tiro concluyó que su “condición médica de recurrente [sic] no llena los criterios del listado del SEGURO SOCIAL”, y denegó la pensión solicitada. Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 22.

Posteriormente, y al confirmar la determinación realizada por la Administración de Sistemas de Retiro, la Junta de Síndicos concluyó lo siguiente:

“No obstante, la evidencia que surge de dicho expediente tiende a indicar que cada condición fue analizada adecuadamente por lo que los listados de criterios médicos arrojaron un resultado no incapacitante. Estamos completamente de acuerdo con que el análisis de cada condición en particular, ninguna de ellas por sí solas incapacitan al apelante. Dichas condiciones no son de tal severidad en las que podríamos identificar que una de ellas especialmente le incapacita para el trabajo. Los reportes médicos y resultados de laboratorio concluyen sin lugar a dudas que las condiciones no son de tal severidad que incapacitan a la apelante. Ciertamente las condiciones le imponen unas restricciones a la apelante, pero no a tal punto que no le permitan trabajar.” (Enfasis suplido.)

Por todo ello, concluyó que las condiciones de la apelante no igualaban los listados médicos siguientes: 4.03, 9.08 A, 1.05-C-1-2, 1.09 AC.

Sin embargo, al evaluar el pedido de la señora López Echevarría entendemos que no se evaluó el impacto que, en conjunto, tienen las limitaciones resultantes de las condiciones que padece la señora López Echevarría. Sencillamente, y como si se tratara de una determinación mecánica, la Junta de Síndicos limitó su análisis a determinar si cada condición cumplía con la lista de criterios médicos y arrojaba un resultado incapacitante. Sin embargo, no mencionó qué tipo de trabajo puede realizar la señora López Echevarría.

Adviértase, que el Reglamento General no dispone que para hacer una determinación de incapacidad, las condiciones de salud reportadas deben igualar estos listados, como si se tratara de un análisis mecánico. Al contrario, dispone que si de la evidencia médica que consta en el expediente y en conformidad con la lista de criterios médicos {Adult Listings), no se pudiese determinar con certeza la incapacidad, se podrán hacer otros estudios para esa determinación. También exige a los técnicos hacer un análisis de la evidencia médica para llegar a una determinación de incapacidad. Es decir, la referencia a dichos listados representa sólo el primer paso del proceso de evaluación.

En virtud de ello, si la señora López Echevarría no cumplía con los criterios de la lista, evaluando conjuntamente sus padecimientos, habría que determinar si la condición particular que tiene le permite seguir desempeñando las tareas del cargo específico que ocupaba y, de no ser así, si existe algún otro trabajo que podría realizar en el servicio del patrono o en cualquier otro empleo igualmente retribuido, a la luz de su edad, educación y experiencia de trabajo.

Contrario a lo determinado por la Junta de Síndicos, la señora López Echevarría sufre de una serie de condiciones que evaluadas a la luz de los factores que deben guiar la referida determinación de incapacidad, nos permiten concluir que cualifica para la pensión solicitada. Adviértase que se trata de una señora de 62 años de edad, con una preparación académica de un noveno grado de escuela intermedia, y que ha dedicado gran parte de su vida a trabajar como ayudante de cocinera. Además de ello, sufre de una serie de condiciones que le imposibilitan cumplir con los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que esté percibiendo.

Es decir, aunque del expediente no es posible concluir que dichos listados hayan sido satisfechos, la totalidad de las circunstancias de la señora López Echevarría nos permiten concluir que es acreedora a la pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional que reclama. Entendemos que, luego de considerar los factores antes mencionados, la señora López Echevarría está totalmente incapacitada. Es decir, ella no puede realizar aquellos aspectos sustanciales y básicos de trabajo y los servicios que puede prestar son tan limitados en calidad, cantidad o en cuanto a su condición de confiables de modo que no hay un mercado o demanda para ellos.

Lo anterior no sólo es cónsono con la interpretación liberal que debe regir al interpretar las leyes que crean derechos al disfrute de pensiones, sino que, además, reconoce la preeminencia que tiene la realidad humana de la vida al interpretar estatutos como el presente. De este modo, además, cumplimos con el propósito social que persiguió el legislador al aprobar una de las fuentes de beneficio de mayor importancia para los participantes del Sistema de Retiro.

Finalmente, no hay duda, como sostiene la Mayoría, que la interpretación que, de un estatuto hace la agencia administrativa encargada de su cumplimiento merece, de ordinario, deferencia. Ahora bien, cuando la interpretación que del estatuto hace la agencia administrativa produce, como en este caso, resultados incompatibles con, o contrarios al, propósito de la ley o lleva a la comisión de injusticias, el criterio administrativo no puede prevalecer. Es por ello que los tribunales, como últimos intérpretes de la ley, están autorizados para revisar las decisiones administrativas y, si es necesario, revocarlas.

III

Por los fundamentos antes expuestos, revocaríamos la sentencia recurrida y ordenaríamos a la Junta de Síndicos que conceda a la señora López Echevarría la pensión por incapacidad ocupacional y no ocupacional solicitada.

       Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 49. Luego de una vista celebrada ante la Comisión Industrial, ésta resolvió “[a]umentar la incapacidad en este caso a la pérdida de un veinte por ciento (20%) de las funciones fisiológicas por pérdida de la mano derecha por la muñeca y aumentar la incapacidad por pérdida de un quince por ciento (15%) de las funciones fisiológicas por la mano izquierda por la muñeca ...”. Otorgó, además, una incapacidad de un cinco por ciento de las funciones fisiológicas por pérdida de la pierna derecha por amputación en o más abajo de la rodilla con muñón satisfactorio. Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 176-177 y 243.

       Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951 (3 L.P.R.A. see. 761 et seq.), según enmendada.

       Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 62-63.

       íd., pág. 72.

       íd., pág. 247.

       El Juez Brau Ramírez disintió sin opinión escrita.

       3 L.P.R.A. secs. 766, 766(a), 769 y 770, respectivamente.

        Rodríguez v. Retiro, 159 D.P.R. 467 (2003).

        Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372 (1985); Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 807 (1973).

       3 L.P.R.A. see. 769.

       3 L.P.R.A. sec. 770.

       3 L.P.R.A. sec. 771.

        Sánchez Nieves v. Adm. Sist. Retiro, supra, pág. f376.

       íd.

       Reglamento Núm. 4930, Departamento de Estado, 26 de mayo de 1993.

       Véase las Reglas 23-25 del Reglamento General del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades para la Concesión de Pensiones, Beneficios y Derechos a los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades, Reglamento Núm. 4930, Departamento de Estado, 23 de mayo de 1993, págs. 40-44 (Reglamento General).

       Al referirse a las pensiones por incapacidad no ocupacional, la Regla 25.4 del Reglamento General, supra, contiene un lenguaje casi exacto al antes citado. Sin embargo, su última oración dispone lo siguiente: “[s]e considerará capacitado al participante, si no está total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que esté percibiendo en el servicio activo." (Énfasis suplido.) Regla 25.4 del Reglamento General, supra, págs. 43-44.

       Específicamente, el Reglamento General define listado de criterios médicos como el Apéndice I (Adult Listings) de los listados que contienen los criterios médicos para determinar las incapacidades (Social Security Regulations: Rules for Determining Disability), aprobados bajo las disposiciones del Titulo II de la Ley Federal de Seguridad Social, aprobada el 14 de agosto de 1935, Capítulo 531, 49 Stat. 620, oficialmente conocida como Ley de Seguridad Social, según enmendada.

       Véase 42 U.S.C.A. sec. 423(d).

       Véase 20 C.F.R. sec. 404.1520(d).

       Véase 20 C.F.R. sec. 404.1520(e) y (f).

       Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935 (11 L.P.R.A. sec. 1 et seq.), según enmendada. La referida ley tiene un lenguaje similar a la ley que nos ocupa para describir la incapacidad total y permanente. Es decir, las define como aquellas “lesiones que tengan por consecuencia la incapacidad total y permanente del obrero o empleado para hacer toda clase de trabajo u ocupaciones remunerativas”. 11 L.P.R.A. see. 3.

       Véase Rodríguez Ortiz v. Comisión Industrial, 90 D.P.R. 764, 773 (1964).

       íd., pág. 772.

        Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); Sánchez v. A.S.R.E.G.J., supra; In re Castro y Torres Braschi, 73 D.P.R. 564 (1952).

        Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, supra, pág. 1034.

       íd.

       Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 247.

       por mencionar un ejemplo, y respecto a su condición en las manos, el doctor que evaluó a la señora López Echevarría concluyó que ésta debía evitar funciones repetitivas de las manos, evitar levantar más de tres libras, evitar estar de pie prolongadamente o caminar. Expresó, además, que la condición en sus manos no anticipaba mejoría.

        Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, supra.


source: Caselaw Access Project

author: El Juez Asociado Señor Rebollo López Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez.

license: Public Domain

text:
    Empresas Toledo, Inc., recurrida, v. Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos y la Autoridad de Edificios Públicos, peticionarias.

      Número: CC-2005-382

      Resuelto: 31 de agosto de 2006

      Enrique R. Adames Soto, Jorge Lora Longoria, Grace M. Santana Balado y Mark E. Ortiz Walter, abogados de la parte peticionaria; Guillermo Toledo, abogado de la parte recurrida.
   El Juez Asociado Señor Rebollo López

emitió la opinión del Tribunal.

El 2 de septiembre de 2003, la Autoridad de Edificios Públicos (Autoridad) convocó a una subasta para la demolición de la Escuela University Gardens de Hato Rey. Ala referida subasta comparecieron como licitadores varias compañías, entre ellas, Empresas Toledo, Inc. y Gatee, Inc. De las compañías licitadoras, Empresas Toledo, Inc. fue el licitador más bajo, con una oferta de $467,718. Por su parte, la oferta sometida por Gatee, Inc. ascendió a $749,900.

La Junta de Subastas de la Autoridad evaluó las ofertas sometidas por todos los licitadores. Luego de la referida evaluación, la Autoridad notificó a Empresas Toledo, Inc. que la buena pro de la subasta había sido adjudicada a Gatee, Inc. Según la Autoridad, la razón por la cual no se le había adjudicado a Empresas Toledo, Inc. —a pesar de haber sido el licitador más bajo—fue que su propuesta estaba muy por debajo de los estimados presentados por el diseña dor y la propia Autoridad, lo que hacía improbable la realización de los trabajos según su propuesta.

Inconforme con la adjudicación realizada por la Autoridad, Empresas Toledo, Inc. presentó un escrito de apelación ante la Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad (Junta de Apelaciones). En la referida apelación argumentó, en síntesis, que ella había cumplido con todos los requisitos legales requeridos para la subasta; que el precio que proveyó para realizar la obra de demolición fue razonable, y que, además, le proporcionaría una ganancia razonable a la Autoridad. Por esta razón, solicitó que se revocara la adjudicación de la subasta a Gatee, Inc. y se le adjudicara a sí.

La Junta de Apelaciones, al resolver el caso, destacó que la licitación total de Empresas Toledo, Inc. en el “Base Bid”, sumada a las dos aditivas alternas, estuvo aproximadamente 50% por debajo de los estimados presentados por el diseñador y la Autoridad. El referido organismo determinó, además, que la magnitud de la diferencia en el precio no podía pasar desapercibida ni resultaba en un porcentaje que la Junta de Subastas de la Autoridad podía considerar razonable, ya que el interés de este organismo era que los proyectos se realizaran a un precio bajo y efectivo; que para lograr dicho propósito, la Junta de Subastas debía determinar, como organismo con peritaje para ello, cuán factible o real era la propuesta presentada y cuán segura era para la agencia y el erario.

En fin, la Junta de Apelaciones concluyó que una diferencia de la magnitud que se presentaba en este caso revelaba que la habilidad de Empresas Toledo para completar el trabajo al precio ofrecido era irreal. En vista de que la Junta de Subastas de la Autoridad fundamentó su decisión en la totalidad del expediente, el conocimiento especializado que poseía en la materia y su interés en proteger la integridad del erario contra el riesgo de incumplimiento, la Junta de Apelaciones resolvió que la decisión de la Junta de Subastas de la Autoridad no fue caprichosa o irrazonable, sino que fue correcta. Por lo cual, denegó la solicitud de Empresas Toledo, Inc. de revocar la adjudicación de la subasta hecha a favor de Gatee, Inc.

Inconforme con la anterior determinación, Empresas Toledo, Inc. acudió al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión administrativo. En dicho recurso alegó que la Junta de Apelaciones había errado al fundar su determinación en que el precio ofrecido por Empresas Toledo, Inc. estaba muy por debajo de los estimados presentados por el diseñador de la obra ya que, según la See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 429, la adjudicación de la subasta debía hacerse al postor más bajo. Asimismo, alegó que ni la Junta de Subastas ni la Junta de Apelaciones habían tomado en cuenta otros elementos que favorecían se le adjudicara la subasta.

En la sentencia que emitiera, el foro apelativo intermedio expresó que los fondos públicos debían siempre utilizarse de manera prudente y juiciosa para así evitar su despilfarro, razón por la cual la propuesta más baja en una subasta merecía una seria consideración y no podía descartarse por el mero hecho de que ésta estaba muy por debajo de los estimados del diseñador de la Autoridad. Además, el referido foro judicial determinó que Empresas Toledo, Inc. había demostrado tener vasta experiencia en trabajos de demolición de estructuras, solvencia financiera, disponibilidad de equipo, materiales adecuados y personal adiestrado y competente. En conclusión, el foro apelativo intermedio resolvió que el rechazo de la propuesta más baja, ausente otros factores de más relevancia que la mera opinión de costo del diseñador, había sido arbitrario y no estaba sostenido por evidencia sustancial. Según el tribunal apelativo intermedio, este criterio no era suficiente para derrotar la propuesta más baja de Empresas Toledo, la cual representaba ahorros significativos para el erario, razón por la cual revocó la resolución de la Junta de Apelaciones.

Insatisfecha, la Autoridad acudió ante este Tribunal, mediante un recurso de certiorari, imputándole al foro apelativo intermedio haber errado

... al revocar el dictamen emitido por la Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos, al interferir con la discreción y pericia administrativa que rechazó una licitación conforme las leyes, reglamentos y jurisprudencia aplicables y en la protección del interés público. Petición de certiorari, pág. 5.

Expedimos el recurso. Estando en posición de resolver el recurso presentado, procedemos a así hacerlo.

I

A. El procedimiento de subasta pública es de suma importancia y está revestido del más alto interés público. Oliveras, Inc. v. Universal Ins. Co., 141 D.P.R. 900 (1996). En materia de adjudicación de subastas, hemos ex-presado que “ ‘[l]a buena administración de un gobierno es una virtud de democracia, y parte de una buena administración implica llevar a cabo sus funciones como un comprador con eficiencia, honestidad y corrección para proteger los intereses y dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa’ ”. A.E.E. v. Maxon, 163 D.P.R. 434, 439 (2004). Véanse: RBR Const., S.E. v. A.C., 149 D.P.R. 836, 848 (1999); Oliveras, Inc. v. Universal Ins. Co., ante, págs. 926-927; Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R. 1001, 1005 (1994); Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 871 (1990).

El objetivo fundamental de las subastas es, precisamente, proteger al erario mediante la construcción de obras públicas y la adquisición de servicios de calidad para el Gobierno al mejor precio posible. Para ello es necesario que haya competencia en las proposiciones, fomentando la competencia libre y transparente entre el mayor número de licitadores posible, de manera que el Estado consiga que se realice la obra al precio más bajo posible. RBR Const., S.E. v. A.C., ante, págs. 848-849; Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973).

Los propósitos principales de la legislación que regula la realización de obras y la contratación de servicios para el Gobierno y los sistemas de subastas gubernamentales son precisamente ésos: proteger los intereses y dineros del pueblo al promover la competencia para lograr los precios más bajos posibles; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento. Véase Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 334 (1971). Hemos expresado, además, que el esquema de subasta evita la corrupción gubernamental y protege al erario, garantizando la contratación de servicios al postor más bajo. Oliveras, Inc. v. Universal Ins. Co., ante.

Ello no obstante, señalamos en A.E.E. v. Maxon, ante, que lo anterior no implicaba que las agencias no gocen de ninguna discreción en la evaluación de las distintas propuestas sometidas. “La agencia, con su vasta experiencia y especialización, se encuentra, de ordinario, en mejor posición que nosotros para determinar el mejor licitador tomando en consideración los factores esgrimidos tanto por la ley como su Reglamento de Subastas.” A.E.E. v. Maxon, ante, pág. 444. Véanse: Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 533 (1993); Rubin Ramírez v. Trías Monge, 111 D.P.R. 481, 484-485 (1981).

En lo pertinente, expresamos en A.E.E. v. Maxon, ante, que cuando se trata de la adquisición de servicios técnicos de gran costo y sofisticación, la selección de un proveedor sobre otros puede conllevar decisiones que descansen, no en criterios estrictamente matemáticos, sino en una valoración de la tecnología los recursos humanos con que cuenta el proveedor, a la luz de las necesidades presentes y futuras de la agencia. A.E.E. v. Maxon, ante.

B. Los procedimientos de subastas no están regulados por una ley especial general. La Sec. 3.19 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. see. 2169, dispone que los procedimientos de subasta serán informales y que tanto su reglamentación como sus términos serán establecidos por las agencias. Queda, pues, a la discreción de cada agencia, como entidad con el conocimiento especializado, aprobar un reglamento que establezca el procedimiento y las guaís que han de seguir en sus propias subastas. L.P.C. & D., Inc. v. A.C., 149 D.P.R. 869, 875 (1999).

A tenor con esta normativa, la Autoridad aprobó un Reglamento de Subastas, Reglamento Núm. 6051, Departamento de Estado, aprobado el 30 de noviembre de 1999, el cual establece las normas para el trámite, la celebración y la adjudicación de las subastas celebradas. El inciso (9) del Art. II del referido reglamento, pág. 4, define el proceso de adjudicación de subasta como “aquel dispuesto por este Reglamento mediante el cual se adjudica el desarrollo de un proyecto o la prestación de servicios, tomando en consideración tanto el precio como componentes cualitativos de naturaleza técnica o administrativa, que hagan de la licitación lo más conveniente a los intereses de la Autoridad y que corresponde al concepto de lo que en el idioma inglés se conoce como ‘best value’ o ‘greatest value’ ”. (Enfasis nuestro.)

Dispone, además, el mencionado reglamento que deberán hacerse mediante el procedimiento de subasta, entre otros, todos los contratos de construcción cuando el costo estimado para la ejecución de la obra exceda de $50,000. Art. III(l) del Reglamento de Subastas, ante. A esos efectos, y dentro del proceso de evaluación de las licitaciones o propuestas sometidas antes de la adjudicación de una subasta, el Secretario de la Junta de Subastas recibirá, del Área de Diseño, un informe de evaluación sobre las dos licitaciones más bajas dentro de un plazo de diez días laborables a partir de la fecha de apertura. Art. VI, Sec. H(a) del Reglamento de Subastas, ante. Además, en el inciso (b) se señala lo siguiente:

El Área de Diseño preparará el análisis de evaluación conforme a la siguiente información, suministrada por los Imitadores o por investigaciones realizadas por otros medios a su alcance.
1. Experiencia
2. Solvencia económica y moral
3. Equipo adecuado disponible
4. Personal técnico capacitado
5. Comportamiento en proyectos realizados para la Autoridad, otras agencias, y/o empresas privadas. La solvencia económica no se considerará en el informe que se prepare para el segundo mejor postor, a menos que este segundo mejor postor se llegue a considerar para la adjudicación de la subasta. Art. VI, Sec. H(l)(b) del Reglamento de Subastas, ante, págs. 40-41.

El informe de evaluación preparado por el Área de Diseño junto a las hojas de tabulación, las licitaciones y toda la documentación de la subasta, se someterá a la Junta de Subastas en una reunión que convocará el Secretario en coordinación con el Presidente para el análisis correspondiente, conducente a la adjudicación de la subasta. La Junta de Subastas discutirá el informe de evaluación, tomando en consideración, entre otros factores: el montante de la oferta y todas las condiciones y circunstancias que por su naturaleza hagan más beneficiosa la licitación. Art. VI, Sec. H(2)(d)(l) y (d)(2) del Reglamento de Subastas, ante.

La subasta se adjudicará al licitador responsable cuya licitación cumpla con las especificaciones, los términos y las condiciones generales establecidas en los documentos de subasta y según se considere más conveniente al interés público. Art. VI, Sec. H(2)(a) del Reglamento de Subastas, ante.

Es menester enfatizar que la Junta de Subastas tendrá la facultad de recomendar al Director Ejecutivo de la Autoridad el rechazo de las licitaciones en una subasta. De particular relevancia a este caso, la Junta de Subastas tendrá facultad para recomendar al Director Ejecutivo el rechazo de la licitación más baja en precio, cuando ésta no cumpla con las especificaciones, los términos y las condiciones de la subasta y cuando tenga conocimiento y exista evidencia de que el licitador que hace la licitación no ha dado atención y cumplimiento satisfactorio a los contratos que le hayan sido otorgados. Así también, cuando se estime que los mejores intereses de la Autoridad no estarían adecuadamente protegidos. Art. VI, Sec. H(2)(d)(4) del Reglamento de Subastas, ante.

De la discusión anterior se desprende, primero, que al no existir una ley especial que regule los procedimientos de subasta, no existe una norma legislativa que obligue a las agencias del Gobierno a adjudicar las subastas celebradas al licitador más bajo. Segundo, es de notar, específicamente, que el Reglamento de Subastas de la Autoridad no garantiza la adjudicación de la subasta al postor más bajo, ya que está facultada para rechazar la licitación más baja en precio cuando, entre otras razones, la Autoridad entienda que sus intereses no estarán adecuadamente protegidos.

En cuanto a la evaluación de las propuestas sometidas en el caso hoy ante nuestra consideración, precisa enfatizar que el inciso (9) del Art. II del Reglamento de Subastas de la Autoridad define el proceso de adjudicación de subastas como aquel que proporcione el mayor beneficio (“best value”) a la agencia. Lo anterior responde a que uno de los objetivos en la contratación gubernamental es que el contrato final sea otorgado a aquel ente que esté más capacitado para realizar la obra específica en cuestión. Esto, en aras de obtener la mejor calidad de mano de obra y garantizar que el trabajo sea realizado de forma eficiente y dentro del tiempo acordado.

Por ello, un organismo gubernamental está facultado para rechazar la licitación más baja en todas aquellas ocasiones en que estime que los servicios técnicos, probabilidad de realizar la obra de forma satisfactoria y dentro del tiempo acordado, materiales, etc., que ofrezca un postor más alto corresponde a sus mejores intereses. Claro está, la agencia tiene discreción de rechazar la oferta más baja por una más alta, siempre y cuando esta determinación no esté viciada por fraude o sea claramente irrazonable.

Sabido es que las determinaciones de hecho de organismos y de agencias administrativas públicas tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección que debe ser respetada, mientras la parte que las impugne no produzca evidencia suficiente para derrotarlas. Fac. Co. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., ante. Los tribunales apelativos han de conceder una deferencia a las decisiones administrativas, debido a que éstas cuentan con vasta experiencia y los conocimientos especializados en los asuntos que le han sido encomendados. Pacheco v. Estancias, 160 D.P.R. 409 (2003).

De acuerdo con la See. 4.5 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. see. 2175, según ha sido interpretado previamente por este Tribunal, la revisión judicial de una actuación administrativa debe limitarse a evaluar la razonabilidad de la decisión recurrida, la cual deberá ser sostenida a menos que se demuestre que es arbitraria o caprichosa. Cruz v. Administración, 164 D.P.R. 341 (2005); Ramírez v. Depto. de Salud, 147 D.P.R. 901 (1999).

El peso de la prueba de demostrar lo anterior recae en el demandante, y si éste no puede demostrar una ausencia de factores racionales o razonables para la determinación de la agencia, deberá demostrar un peijuicio o una violación a los estatutos o reglamentos aplicables. DeMat Air, Inc. v. The United States, 2 Cl. Ct. 202 (1983). “These standards provide that the court will uphold an agency’s decision unless plaintiff shows that it is arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law.” 5 U.S.C.A. sec. 706(2)(A). Fru-Con Construction Co., Inc. v. U.S., 57 Fed.Cl. 483, 485 (2003). “In addition, in order to prevail in a protest the protester must show a significant error in the procurement process, and also that the error prejudiced it.” Advanced Data Concepts, Inc. v. U.S., 216 F.3d 1054, 1057 (Fed. Cir. 2000). “To establish prejudice a protester ... must show that there is a ‘substantial chance’ it would have received the contract award but for that error.” Alfa Laval Separation, Inc. v. U.S., 175 F.3d 1365, 1367 (Fed. Cir. 1999).

II

En este caso no está en controversia que Empresas Toledo, Inc., para efectos del Reglamento de Subastas de la Autoridad, cumple con todos los requerimientos, los términos y las condiciones generales establecidas en los documentos de subasta. Tampoco está en controversia que la decisión de la agencia de denegarle la adjudicación de la subasta a Empresas Toledo, Inc. se fundamentó en los estimados del diseñador.

Debemos determinar, en consecuencia, si la diferencia entre el estimado costo de la obra, según el diseñador, y el precio ofrecido por Empresas Toledo, Inc. es razón válida y suficiente para que la Autoridad la rechazara, empresa que sometió la propuesta más baja en este caso. Para ello, hay que mantener presente que la agencia goza de entera discreción al evaluar a los licitadores y sus distintas propuestas, y que está en mejor posición de decidir cuál de ellos responde a sus mejores intereses.

La Autoridad sostiene que, al planificar una obra de construcción, ella prepara un estimado de costo para evaluar la viabilidad de la obra y la disponibilidad de fondos. Señala, además, que dicho estimado es preparado por ex-pertos arquitectos e ingenieros y se utiliza para conocer si el precio ofrecido por los licitadores en una subasta es viable y razonable, de forma que se ajuste al mercado de que se trate. Indica la referida agencia que una propuesta irrazonablemente baja, comparada con el estimado, puede ser indicativo de un error en la licitación, de partidas que no fueron cotizadas, de materiales de inferior calidad, etc.

Estas circunstancias podrían conllevar, según la Autoridad, un riesgo de incumplimiento. Por esta razón, la Autoridad sostiene que puede rechazar la licitación que se distancie, de forma sustancial, del estimado de costo preparado por los expertos que le asesoran, aun cuando ésta sea la más baja en precio.

Aun cuando, según discutimos anteriormente, en nuestra jurisdicción no existe estatuto alguno que obligue a las agencias gubernamentales a adjudicar la subasta al postor más bajo, nuestra jurisprudencia ha sido enfática en cuanto a que el propósito primordial de una subasta es que el Gobierno obtenga los mejores servicios al mejor precio posible, protegiendo de este modo al erario.

En cumplimiento con el mencionado propósito, de ordinario, el lidiador más bajo debe ser considerado para realizar la obra siempre y cuando cumpla con los requisitos reglamentarios de la agencia y tenga la capacidad de realizar la obra de forma eficiente. Dicha determinación, repetimos, es discrecional de la agencia, ya que es ésta la que cuenta con los conocimientos técnicos especializados para decidir qué oferta es la más conveniente. La agencia llega a su decisión tomando en consideración los factores esgrimidos tanto por la ley como por su Reglamento de Subastas. Es por ello que para invalidar una determinación de este tipo es necesario que quien la impugne demuestre que se tomó de forma arbitraria, caprichosa o mediando fraude o mala fe.

El rechazo de la oferta de Empresas Toledo, Inc., en base al precio ofrecido por ella, alegadamente se debió a que la Autoridad estimó que dicha licitación no respondía a la realidad en el mercado y que probablemente correspondía a un error en la cotización de las obras, o a que Empresas Toledo, Inc. brindaría materiales de baja calidad, etc. Estimó la Autoridad que dicha cotización era irrazonable y muy inferior en comparación con el costo estimado de la obra hecho por los arquitectos de la Autoridad y otros profesionales externos, y que podría conllevar un riesgo de incumplimiento. La Autoridad evaluó que la propuesta más alta, la de Gatee, Inc., se acercaba más a dicho estimado y que, por lo tanto, era más viable la realización de la obra según ésta. Entendemos razonable que la Autoridad —utilizando la información que le brindaron sus propios arquitectos— entendiera que la oferta más baja en precio en este caso no respondía a lo que la obra de demolición de la estructura en cuestión debía costar.

En aras de evitar que, de adjudicarse la subasta a Empresas Toledo, Inc., ésta se viera imposibilitada de ejecutar la obra por el precio ofrecido y de acuerdo con los términos y las condiciones del contrato, y de tener que recurrir a órdenes de cambio u otros recursos, la Autoridad concedió el contrato de demolición de la escuela a quien mejor entendió tenía más capacidad técnica para realizar la obra según el precio ofrecido. Para realizar las referidas evaluaciones, el estimado de costo de sus diseñadores resulta ser una variable comparativa apropiada.

En consecuencia, el hecho de que un licitador haga la propuesta más baja no obliga al organismo público a adjudicar la subasta a dicho licitador. Existen consideraciones de interés público, como la necesidad de obras bien realiza das, que garanticen ganancias y no pérdidas, que hacen que la licitación más baja no resulte ser siempre la más económica.

... Establecer una regla inflexible de que el contrato debe adjudicarse al postor más bajo, prescindiendo de tales consideraciones, privaría al público del beneficio del criterio de los funcionarios públicos en aquellas cuestiones en que el estatuto requiere que ellos lo ejerciten. En ausencia de fraude, mala feo abuso de discreción, ningún postor tiene derecho a quejarse cuando otra proposición es elegida como la “más ventajosa”. La cuestión debe decidirse a la luz del interés público y ningún postor tiene un derecho adquirido en ninguna subasta. (Enfasis nuestro.) Great Am. Indem. Co. v. Gobierno de la Capital, 59 D.P.R. 911, 916 (1942).

Debe señalarse, además, que la Autoridad evaluó las otras ofertas del mismo modo, esto es, descartando las ofertas que se alejaban sustancialmente del costo estimado según la Autoridad, ya sea porque eran muy bajas o porque eran muy altas. Otras ofertas que se acercaron más a dicho estimado fueron descartadas por otras razones. En fin, dentro de ese ejercicio responsable de adjudicación fue que se seleccionó a Gatee, Inc. Es de notar que ofertas más altas que la propuesta por Gatee, Inc. ni tan siquiera fueron consideradas por la Autoridad. En el referido proceso de evaluación no hubo violación alguna a las leyes vigentes ni al reglamento de la Autoridad.

En resumen, creemos que Empresas Toledo, Inc. no ha presentado ninguna evidencia que demuestre que la Autoridad haya rechazado su oferta de forma arbitraria o caprichosa o, lo que es igual, que la adjudicación hecha a favor de Gatee, Inc. respondiera a favoritismo o a fraude. Empresas Toledo, Inc. tampoco señala que se hubiera cometido un error en el procedimiento de subasta ni que se hubiera violado el reglamento de la Autoridad. Lo único que Empresas Toledo, Inc. sostiene como fundamento para que proceda la revocación de la determinación de la agencia es que, como licitador más bajo, la subasta le debió haber sido adjudicada.

La Autoridad, en todo momento, ha sostenido que el rechazo del postor más bajo en este caso se debió a que la oferta hecha por Empresas Toledo, Inc. estaba un 50% por debajo de lo que el diseñador de la Autoridad promedió como costo de los trabajos de demolición de la Escuela University Gardens. Somos del criterio que —para garantizar la realización de la obra de la mejor forma posible y al mejor precio posible— dichas razones son válidas y correctas para descartar al postor más bajo en este caso. Por último, es menester recordar que el Reglamento de Subastas promulgado por la Autoridad autoriza expresamente a dicha entidad a rechazar al licitador más bajo en precio, cuando entienda que su interés particular y el interés público no estarán protegidos adecuadamente, tal y como ocurrió en este caso. En consecuencia, no estamos ante una situación de ausencia de fundamentos razonables o de actuaciones arbitrarias o caprichosas que justifiquen anular la subasta celebrada por la Autoridad.

Por los fundamentos antes expresados, procede revocar la sentencia emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones.

Se dictará Sentencia de conformidad.

La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez emitió una opinión de conformidad. Los Jueces Asociados Señor Fuster Berlingeri y Señor Rivera Pérez disintieron sin opiniones escrita.

Opinión de conformidad emitida por la

Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez.

Estoy conforme con la determinación que anuncia hoy el Tribunal en la opinión mayoritaria, donde se reconoce que la controversia medular en este caso es que la Autoridad de Edificios Públicos tiene amplia discreción para descartar al licitador más bajo en precio, si ello redunda en el mejor bienestar para la agencia.

A poco que se analice la controversia ante nuestra consideración, nos percatamos que no estamos frente a una controversia sobre si la propuesta seleccionada por la Autoridad de Edificios Públicos cumplía o no con los requisitos descritos en las especificaciones, o si el licitador, a quien se le adjudicó la buena pro, era un licitador responsable y responsivo. El asunto ante nuestra consideración se refiere únicamente al alcance de la discreción que posee una agencia administrativa con conocimiento experto, para rechazar la propuesta del licitador más bajo con el propósito de salvaguardar así sus intereses y proteger al erario.

I

Los hechos del presente caso han sido ampliamente narrados en la opinión mayoritaria, sin embargo estimamos conveniente resaltar lo siguiente. La subasta realizada por la Autoridad de Edificios Públicos (Autoridad), Subasta AEP 8869, para la demolición de la Escuela University Gardens de Hato Rey, fue adjudicada a Gatee, Inc., quien era el sexto licitador en orden de precio.

De la minuta de la Junta de Subastas se desprende que por lo menos tres de las licitaciones más bajas fueron rechazadas por la misma razón que fue rechazada la de Empresas Toledo, Inc., a saber, porque el precio estimado en ellas se distanciaba sustancialmente de los estimados de costes del proyecto previamente preparados por los diseñadores de la Autoridad. Así, Empresas Toledo, Inc. fue descartada, ya que “su propuesta está muy por debajo de los estimados presentados por el Diseñador y la Autoridad; lo que hace cuestionable la realización de los trabajos según establece dicha propuesta”. Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 88.

Inconforme con tal determinación, Empresas Toledo, Inc. presentó un escrito de apelación ante la Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad. Expresó que poseía muchos años de experiencia en proyectos de demoliciones en Puerto Rico y que la decisión de la agencia era irrazonable y contraria a los mejores intereses de la Autoridad. Además, consideró que la razón para rechazar su propuesta era inmeritoria, ya que posee capacidad económica para realizar el proyecto y prestó una fianza para responder por un incumplimiento en la realización de la obra. En consecuencia, Empresas Toledo, Inc. solicitó que se revocara la adjudicación hecha a Gatee, Inc. y se le adjudicara ésta.

La Junta de Revisión y Apelación de Subastas confirmó la determinación de la Autoridad de adjudicar la buena por a Gatee, Inc. Se indicó que ello obedeció a que la licitación total de Empresas Toledo, Inc. estuvo aproximadamente un cincuenta por ciento por debajo de los estimados presentados por los diseñadores de la Autoridad. Véase Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 72. Precisamente, Empresas Toledo, Inc. admitió que su propuesta era $281,029 por debajo de la presentada por Gatee, Inc.

Inconforme, Empresas Toledo, Inc. acudió en revisión al Tribunal de Apelaciones. Así, el tribunal apelativo intermedio revocó la conclusión de la agencia por considerarla arbitraria e irrazonable. Entendió que no concurrían los criterios necesarios para rechazar la propuesta más baja, ya que no se consideró la vasta experiencia y trayectoria de Empresas Toledo, Inc. su solvencia financiera, la disponibilidad de equipo y materiales adecuados, y el personal adiestrado y competente que posee la compañía. Al así resolver, el tribunal apelativo intermedio determinó que el estimado del diseñador de la Autoridad no era un factor de importancia en el cual se pudiera descansar exclusivamente al adjudicar la subasta.

En desacuerdo, la Autoridad acudió ante nosotros e impugnó la revocación hecha por el tribunal apelativo. Indicó que la actuación del foro apelativo interfería impermisiblemente con su discreción y pericia en la adjudicación de subastas de esta índole.

Nos corresponde, por lo tanto, determinar si la Autoridad estaba facultada para rechazar la propuesta del mejor postor por encontrar que ésta era demasiado baja en comparación con los estimados de costes del proyecto realizados por la agencia previo al inicio del proceso de subastas en cuestión.

II

Con el propósito de disponer uniformidad a los procedimientos administrativos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se promulgó la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. see. 2101 et seq., como cuerpo de reglas mínimas para gobernar de manera uniforme los procesos de adjudicación y reglamentación pública. Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 162 D.P.R. 745 (2004); Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., 148 D.P.R. 307 (1999); Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888 (1992). En relación con los procedimientos administrativos de adjudicación de subastas, la L.P.A.U. solamente uniformó el procedimiento de reconsideración ante la agencia y la revisión judicial de la orden o resolución final de la entidad gubernamental. 3 L.P.R.A. sees. 2151, 3169 y 2172; Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra.

A falta de legislación especial, queda a la discreción de cada ente gubernamental, utilizando su conocimiento especializado, aprobar un reglamento que establezca el procedimiento y las guías a seguir para las subastas de sus respectivas dependencias. 3 L.P.R.A. see. 2169. Véanse, además: L.P.C. & D., Inc. v. A.C., 149 D.P.R. 869, 875 (1999); RBR Const., S.E. v. A.C., 149 D.P.R. 836, 850 (1999).

Conforme a lo anterior, y en virtud de su ley habilitadora, 22 L.P.R.A. see. 906, la Autoridad promulgó su Reglamento de Subastas, Reglamento Núm. 6051 del Departamento de Estado de 30 de noviembre de 1999 (Reglamento). Conforme al Reglamento, todos los contratos de construcción cuyo costo de ejecución estimado sea mayor de cincuenta mil dólares, deberán otorgarse mediante el procedimiento de subastas allí establecido. Art. 111(A)(1) del Reglamento, ante.

Antes de que se inicie el proceso de subasta, la Autoridad debe tener en su poder la documentación siguiente: estimado de costo, planos, especificaciones y certificación de fondos disponibles u orden de requisiciones de compra y servicios de la Oficina de Administración. Arts. V(B)(4) y VT(B)(2) del Reglamento, ante. El estimado de costo lo prepara, de ordinario, los arquitectos y diseñadores de la Autoridad.

Mediante el proceso de adjudicación de subastas se asigna “el desarrollo de un proyecto o la prestación de servicios, tomando en consideración tanto el precio como componentes cualitativos de naturaleza técnica o administrativa, que hagan de la licitación la más conveniente a los intereses de la Autoridad y que corresponda al concepto de lo que en el idioma inglés se conoce como ‘best value’ o ‘greatest value’ ”. (Énfasis nuestro.) Art. 11(9) del Reglamento, ante, pág. 10.

El objetivo principal al adjudicar una subasta pública es dual; por un lado, para que se realice la obra al precio más bajo posible, evitando así el favoritismo, la corrupción, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y por otro lado, adelantar y salvaguardar los mejores intereses de la agencia gubernamental. RBR Const., S.E. v. A.C., supra, pág. 849; Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973); Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 334, 338 (1971).

De ordinario, los intereses de la agencia se resguardan adjudicando la buena pro al licitador más bajo. La experiencia, sin embargo, nos demuestra que ello no siempre es así. Es decir, no siempre se sirven los mejores intereses del Gobierno, adjudicando la buena pro a quien licitó por debajo de los demás. Me explico.

Una propuesta de subasta cuyo estimado de costes sea excesivamente bajo en comparación con lo estimado por la agencia, puede ser un indicio de que el licitador no podrá cumplir con el proyecto conforme la oferta hecha o que el proyecto se construirá deficientemente. Cuando la oferta resulte excesivamente baja, el licitador, para poder cumplir con lo propuesto, tendrá que abaratar sus costos (lo que generalmente significa materiales más baratos y de peor calidad). Ello, a su vez, perjudica la calidad del producto terminado. Por otro lado, el licitador se habrá de valer de órdenes de cambio para solventar el problema que supone haber subestimado los costes del proyecto. O simplemente, abandonará el proyecto, pues no puede asumir el exceso de costos. Evidentemente, ninguna de estas posibilidades redunda en beneficio para la agencia concernida. Todo ello abona a que a la hora de decidir a quién se le adjudicar la buena pro, se deben evaluar otros factores además del costo. Debe quedar claro, sin embargo, que aun cuando se evalúen otros criterios, los costes del proyecto siguen siendo uno de primera importancia.

Es por ello que hemos indicado que la selección de un licitador sobre otro "puede conllevar decisiones que descansen, no en criterios estrictamente matemáticos, sino en una valoración de la tecnología, y los recursos humanos con que cuenta, a la luz de las necesidades presentes y futuras de la agencia”. A.E.E. v. Maxon, 163 D.P.R. 434, 439 (2004).

Siguiendo los criterios antes descritos, la Junta de Subastas de la Autoridad tiene la tarea de recomendar al Director Ejecutivo a quién adjudicársele una subasta o si debe ser anulada. La Junta de Subastas, previo a su determinación, deberá recibir del Área de Diseño un informe de evaluación de las dos licitaciones más bajas. En este informe se consideran los factores siguientes: (1) experiencia, (2) solvencia económica y moral, (3) equipo adecuado disponible, (4) personal técnico capacitado, y (5) comportamiento en proyectos realizados para la Autoridad, otras agencias o empresas privadas. La información que se ha de evaluar será provista por los licitadores o mediante investigaciones realizadas por el Área de Diseño. Art. VI(H)(l)(b) del Reglamento, ante. Igualmente, la Junta de Subastas recibirá un informe sobre la solvencia económica de los licitadores de parte de la Oficina de Contraloría, el cual certificará la disponibilidad de fondos para la realización del proyecto subastado. Art. VI(H)(l)(c) del Reglamento, ante.

La subasta debe ser adjudicada al licitador responsable cuya licitación cumpla con las especificaciones, los términos y las condiciones generales establecidas en los documentos de subasta y según se considere más conveniente al interés público. Utilizando los informes del Area de Diseño y de la Oficina de Contraloría, y la documentación suministrada por los licitadores, la Junta de Subastas hará su recomendación al Director Ejecutivo. Art. VI(H)(2) del Reglamento, ante.

El propio Reglamento, en su Art. VI(H)(2), ante, págs. 45-46, le confiere facultad a la Junta de Subastas para recomendar

...el rechazo de la licitación más baja en precio, cuando ésta no cumpla con las especificaciones, términos y condiciones de la subasta; cuando tenga conocimiento y exista evidencia de que el licitador que hace la licitación no ha dado atención y cumplimiento satisfactorio a contratos que le hayan sido otorgados. Así también, cuando se estime que los mejores intereses de la Autoridad no estarían adecuadamente protegidos. (Énfasis nuestro.)

Asimismo, puede recomendar al Director Ejecutivo que considere y adjudique la subasta a un licitador cuya cantidad sea menor a la estipulada en las condiciones de la subasta, si así se protegen los mejores intereses de la Autoridad. Art. VI(H)(d)(4) del Reglamento, ante.

La Autoridad, por lo tanto, tiene amplia discreción para evaluar el precio estimado en una propuesta al hacer la adjudicación tomando en cuenta lo que mejor convenga al interés público. Recordemos pues, que “[1]a agencia, con su vasta experiencia y especialización, se encuentra, de ordinario, en mejor posición que nosotros para determinar el mejor licitador tomando en consideración los factores esgrimidos tanto por la ley como su Reglamento de Subastas”. A.E.E. v. Maxon, supra, pág. 202, y casos allí citados.

Claro está, la discreción de la agencia no puede ser arbitraria, sino que está circunscrita al ejercicio de un juicio bona fide, fundamentada en hechos que razonablemente sustenten su determinación. Como por ejemplo, el estimado en costos preparados por los expertos de la propia agencia previo al inicio del proceso de subastas en sí, y mientras la agencia evaluaba si acometer el proyecto o no. Por otro lado, la determinación de la agencia administrativa goza de una presunción de regularidad y corrección, que sólo puede ser derrotada si quien la impugna demuestra que se tomó de forma arbitraria, caprichosa o mediando fraude o mala fe. Cruz v. Administración, 164 D.P.R. 341 (2005); Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 538 (1993).

III

Como acertadamente se señala en la opinión, la cuestión que

[d]ebemos determinar, en consecuencia, [es] si la diferencia entre el estimado de costo de la obra, según el diseñador, y el precio ofrecido por Empresas Toledo, Inc. es razón válida y suficiente para que la Autoridad la rechazara, empresa que sometió la propuesta más baja en este caso. (Enfasis en original.) Opinión mayoritaria, pág. 784.

El Tribunal de Apelaciones revocó la adjudicación de la subasta, porque estimó que la disparidad entre el precio de la propuesta y el precio estimado no puede ser el único factor para descartar al licitador más bajo. Una lectura integral de las disposiciones reglamentarias aplicables per-mite concluir que el foro apelativo intermedio erró al así actuar.

Ciertamente, el valor licitado para realizar el proyecto subastado no es el único factor que se ha de considerar al momento de adjudicar la buena pro. Aunque no se debe perder de perspectiva que el objetivo principal del Gobierno al realizar una subasta es precisamente que se logre conseguir el precio más bajo posible para el desarrollo propuesto. Por tal razón, el Reglamento hace referencia a que se considere tanto el precio como componentes cualitativos de naturaleza técnica o administrativa al adjudicar la buena pro.

Al sopesar todos esos factores, la agencia debe decidir cuál de ellos inhabilita al licitador más bajo en precio. Nuestro análisis debe limitarse a determinar si tal actuación fue razonable o no. Como ya vimos, el Reglamento de Subastas permite rechazar la propuesta más baja si así se protege el interés público.

La Autoridad sostiene que el estimado de costes que preparan sus arquitectos e ingenieros se utiliza para procurar que el precio ofrecido por los licitadores sea viable y razonable, de manera que se ajuste al mercado del cual se trate. Entiende que cuando la disparidad existente en precio es significativa, existe un riesgo de incumplimiento, pues puede ser indicativo, como habíamos adelantado, de que el licitador no podrá cumplir por ese precio. O, que la oferta hecha puede ser artificiosa, y que adjudicada la buena pro y comenzado los trabajos, se recurra a la utilización de órdenes de cambios en exceso para solventar el problema de un precio original inviable. No hay duda de que la excesiva utilización de órdenes de cambio encarece los proyectos. Es por ello, entre otras cosas, que observamos una y otra vez cómo proyectos de obra pública tienen un costo final que excede por mucho lo que originalmente estableció. Por lo tanto, la oferta excesivamente baja puede suponer un subterfugio para obtener la buena pro y burlar el proceso de subasta.

Este razonamiento, utilizado por la Autoridad para rechazar la propuesta de Empresas Toledo, Inc. no es arbitrario ni caprichoso. Recordemos que esta última cotizó el proyecto en un 50% menos de los costes estimados por la propia agencia, por lo que la diferencia entre una cantidad y la otra es significativa. En vista de lo cual y ante la ausencia de alegación o evidencia adicional que nos compela a cuestionar la decisión de la Autoridad, estimo que no debemos intervenir con el juicio de ésta. Es por ello que estoy conforme con el resultado a que llega la mayoría del Tribunal en su opinión.

Por último, Empresas Toledo, Inc. planteó que la agencia podría utilizar el argumento de que la oferta se distancia sustancialmente del estimado para adelantar intereses particulares. Este argumento no es festinado y ello podría ocurrir. Sin embargo, en el expediente de este caso nada hay que nos lleve a sospechar que ello pudo haber ocurrido aquí. Adviértase que la agencia necesita saber el costo estimado del proyecto que ha de subastarse para evaluar su viabilidad y la disponibilidad de fondos. En tal sentido, la cantidad propuesta por los diseñadores de la Autoridad no se hace con el único propósito de escoger al licitador que realizará la obra. Por el contrario, aún antes de comenzar el proceso de subasta, según el Reglamento, la Autoridad tiene que tener en su poder el estimado de costo del proyecto que ha de subastarse, preparado por la agencia. Por tal razón, la referida evaluación pierde cualquier viso de irregularidad o parcialidad.

       Subasta Núm. AEP 8869.

       El licitador más bajo, originalmente, lo había sido otra compañía, SAQ Environmental Engineers, Inc., con una oferta de $415,000. Sin embargo, ésta quedó descalificada por no cumplir con los requisitos de la subasta.

       Las ofertas específicas de los nueve licitadores que acudieron a la subasta fueron las siguientes:

      Apéndice de Petición de certiorari, pág. 125.

       Surge de la Minuta Núm. 197 (03-04) de la Junta de Subastas que las licitaciones más económicas se evaluaron por orden y del mismo modo. Es decir, tomando en consideración, entre otros aspectos, la cantidad ofertada y su comparación con los estimados de costo de la Autoridad de Edificios Públicos (Autoridad) y de su diseñador. Así por ejemplo, en esta minuta se hace constar que el mejor licitador fue SAQ Environmental Engineering, Inc., que tenía capacidad económica para realizar los trabajos, pero que, sin embargo, la firma pertenecía a alguien que tenía un contrato de servicios profesionales con la Autoridad y que, además, la propuesta del licitador estaba más de un 60% por debajo de los estimados del costo de la Autoridad y del Diseñador.

      De igual forma se evaluó la oferta de Empresas Toledo, Inc., quien fue el tercer licitador con la propuesta más económica, la cual tenía capacidad económica para realizar los trabajos según los estados financieros presentados. Su propuesta se envió al área de diseño para una evaluación técnica y la arquitecta Nilda Marchany indicó que, “a pesar que las Empresas Toledo resultó ser el mejor licitador, su propuesta está muy por debajo de los estimándoos presentados por el Diseñador y la Autoridad”, lo que hace cuestionable la realización de los trabajos, según establece dicha propuesta. Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 137.
      Así, la Autoridad continuó evaluando a los demás licitadores. El cuarto licitador con la propuesta más económica fue Modem Technology Construction. Sin embargo, su licitación en el “Base Bid”, sumada a las dos aditivas alternas, estaba $730,617 sobre los estimados de costo de la Autoridad. El quinto licitador con la propuesta más económica, Controlled Demolition & Recycling, Corp., fue descartado porque el estado financiero que sometió excedía los quince meses, incumpliendo de este modo con el Requerimiento Núm. 18 del “Statement of Bidders Qualifications”.
      El sexto licitador con la propuesta más económica lo fue Gatee, Inc. Según la evaluación técnica del Área de Diseño, éste estaba 9% por debajo del estimado del diseñador y 25% por debajo del estimado del área de diseño. A esos efectos, se hace constar en la minuta que:
      “El Área de Diseño recomienda que se le adjudique la subasta a la firma Gatee, Inc. según la propuesta base a pesar que el licitador no es el más bajo, pero su propuesta es más viable y es el más que se acerca a la realidad del mercado según los estimados de los profesionales externos y de la Autoridad.” Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 137.

       El citado precepto constitucional dispone:
      “Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.”

       Promulgado en virtud del Art. 5(3) de la Ley Núm. 56 de 19 de junio de 1958, según enmendada, 22 L.P.R.A. see. 906, que crea la Autoridad, y de las disposiciones aplicables de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 2151 et seq.

       Ello así, ya que Empresas Tbledo, Inc. cumple con los requisitos de experiencia, ausencia de incumplimiento con algún otro contrato, ser dueña de todo su equipo, poseer personal adiestrado y competente, y haber prestado fianza de pago y cumplimiento.

       A esos efectos, en Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 334 (1971), confirmamos la actuación de la Autoridad de Carreteras de anular una subasta luego de ser adjudicada al postor más bajo, porque la cotización que hizo de una de las partidas (relocalización de líneas de agua) estaba aproximadamente unos $18,000 por debajo del estimado de costo de la Autoridad. La Autoridad se negó a renegociar dicha partida con ese licitador. Al avalar dicha actuación, expresamos que al anular la subasta, la Autoridad de Carreteras evitaba el riesgo de que no fuera posible al demandante la ejecución de la obra debido a la baja oferta realizada por éste.

       Estos son los casos de SAQ Environmental Engineering, Inc., Empresas Toledo, Inc. y Modem Technology Construction.

       Controlled Demolition & Recycling fue descartada por que su estado financiero excedía los quince meses.

       Nos referimos a las licitaciones de CM Service, Inc., Zitro Constmction Corp. y Aníbal Díaz Construction, las cuales ni tan siquiera figuran en la minuta de subastas.

       Los otros dos lidiadores cuyas propuestas estuvieron por debajo de la presentada por Gatee, Inc. fueron descalificados por no cumplir con alguno de los requisitos de las especificaciones o con la reglamentación pertinente.

       La Autoridad de Edificios Públicos debe requerir una fianza de licitación para asegurar que el licitador, en caso de resultar agraciado, formalice el contrato en el tiempo determinado. Art. VI(B)(3)(d) del Reglamento de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos, Reglamento Núm. 6051 del Departamento de Estado de 30 de noviembre de 1999.

       Véanse la Sentencia de 31 de enero de 2005 y la Resolución de 18 de marzo de 2005 del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 12-24 y 2-3, respectivamente.

       La Ley Núm. 56 de 19 de junio de 1958, según enmendada, 22 L.P.R.A. see. 901, crea la Autoridad de Edificios Públicos.


text:
      In re Celimar Gracia Marín, Rayda I. Mitchell Pagán y Doris Carrero Ruiz, querelladas.

      Números: TS-11638 TS-14264 TS-12977

      Resueltos: 1 de septiembre de 2006

      Hon. Tomasa del C. Vázquez, jueza del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas.
    Sala de Verano integrada por el Juez Presidente Señor Hernández Denton, el Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri y la Jueza Asociada Señora Fiol Matta.
   RESOLUCIÓN

La Hon. Tomasa del Carmen Vázquez Chévere, jueza de la Sala Superior de Caguas del Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico, remitió una carta el 16 de agosto al Juez Presidente, Hon. Federico Hernández Denton, en la que se quejó de la conducta de varios abogados de la Sociedad para la Asistencia Legal (SAL). En específico, solicitó

... una investigación exhaustiva, y la aplicación de las medidas disciplinarias correspondientes, en relación con el comportamiento como abogadas de las siguientes abogadas asignadas a la Sociedad para Asistencia Legal, Región Judicial de Caguas: Lie. Celimar Gracia Marín, Lie. Rayda Mitchell Pagán y Lie. Doris Carrero. Carta de 16 de agosto de 2006.

La jueza Vázquez Chévere acompañó su carta con copia de órdenes y mociones que recogen varios incidentes en su sala que involucraron a abogadas de la SAL.

En específico, la jueza Vázquez Chévere plantea que algunas abogadas de la SAL han actuado, en sala y fuera de ella, de forma irrespetuosa; además, se han ido a disfrutar de vacaciones sin informar al tribunal; acuden tardíamente a las vistas señaladas; solicitan injustificadamente la inhibición de la jueza, y asumen actitudes hostiles y destempladas hacia los testigos y el tribunal.

El Juez Presidente ha traído los asuntos planteados por la jueza Vázquez Chévere a nuestra atención. La actitud descrita por la jueza es similar a la de muchos otros abogados cuya conducta ha sido referida a nuestra atención. Como en esas ocasiones, reafirmamos la facultad de los jueces del Tribunal de Primera Instancia para mantener y asegurar el orden en los procedimientos ante su consideración sin necesidad de referirnos dichas situaciones. Resultan pertinentes nuestras expresiones en E.L.A. v. Asoc. de Auditores, 147 D.P.R. 669, 681 (1999), cuando afirmamos:

[L]a base jurídica para el procedimiento de desacato en Puerto Rico proviene de tres (3) fuentes, según han sido interpretadas por nuestra jurisprudencia, las cuales están fundadas en el poder inherente de los tribunales para hacer cumplir sus órdenes. Los tribunales tendrán poder, entre otros, para mantener y asegurar el orden en su presencia y en los procedimientos ante su consideración, para hacer cumplir sus órdenes, sentencias y providencias, y para realizar u ordenar cualquier acto que resulte necesario a fin de cumplir a cabalidad sus funciones. 4 L.P.R.A. secs, la y 362a. Para el ejercicio efectivo de las facultades antes enumeradas la ley les autoriza a castigar por desacato. 4 L.P.R.A. sec. 362b. (Enfasis suplido.)

Los jueces de instancia poseen, además, la facultad discrecional para imponer al abogado aquellas sanciones económicas que estimen apropiadas contra una conducta que afecte adversamente los procesos judiciales.

En vista de lo antes expuesto, devolvemos el asunto a la Sala Superior de Caguas del Tribunal de Primera Instancia para la acción correspondiente.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo


text:
      In re José A. Plaud González.

      Número: AB-2006-58

      Resuelto: 1 de septiembre de 2006

      Hon. Carmen Merced Torres, jueza del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Carolina.
    Sala de Verano integrada por el Juez Presidente Señor Hernández Denton, el Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri y la Jueza Asociada Señora Fiol Matta.
   RESOLUCIÓN

La Hon. Carmen M. Merced Torres, jueza de la Sala Superior de Carolina del Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico, remitió una copia de la Orden de 14 de febrero de 2006 al Juez Presidente, Hon. Federico Hernández Den-ton, referente a la conducta del Ledo. José A. Plaud González, para reiterar el incumplimiento con su obligación alimentaria y las órdenes del tribunal. La jueza Merced Torres acompañó esta orden con copias de órdenes, mociones y minutas que recogen varios incidentes.

El Juez Presidente trajo los asuntos planteados por la jueza Merced Torres a nuestra atención. La conducta descrita por la jueza Merced Torres es similar a la de muchos otros abogados cuya conducta ha sido referida a nuestra atención. Como en esas ocasiones, reafirmamos la facultad de los jueces del Tribunal de Primera Instancia para mantener y asegurar el orden en los procedimientos ante su consideración, sin necesidad de referirnos dichas situaciones. Resultan pertinentes nuestras expresiones en E.L.A. v. Asoc. de Auditores, 147 D.P.R. 669, 681 (1999), cuando afirmamos:

La base jurídica para el procedimiento de desacato en Puerto Rico proviene de tres (3) fuentes, según han sido interpretadas por nuestra jurisprudencia, las cuales están fundadas en el poder inherente de los tribunales para hacer cumplir sus órdenes. Los tribunales tendrán poder, entre otros, para mantener y asegurar el orden en su presencia y en los procedimientos ante su consideración, para hacer cumplir sus órdenes, sentencias y providencias, y para realizar u ordenar cualquier acto que resulte necesario a fin de cumplir a cabálidad sus funciones. 4 L.P.R.A. secs, la y 362a. Para el ejercicio efectivo de las facultades antes enumeradas la ley les autoriza a castigar por desacato. 4 L.P.R.A. sec. 362b. (Enfasis suplido).

Los jueces de instancia poseen, además, la facultad discrecional de imponer al abogado aquellas sanciones económicas que estimen apropiadas contra una conducta que afecte adversamente los procesos judiciales.

En vista de lo antes expuesto, devolvemos el asunto a la Sala Superior de Carolina del Tribunal de Primera Instancia para la acción correspondiente.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

(.Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo