author: La Jueza Asociada Señora Fiol Matta,

text:
    Carlos Luis Torres Santiago y la Sociedad Legal de Gananciales compuesta con Norma Passalacqua Matos, demandantes y peticionarios, v. Gobierno Municipal de Coamo y Juan Carlos García Padilla, demandados y recurridos.

      Número: CC-2005-209

      Resuelto: 12 de marzo de 2007

      Héctor A. Matos Matos y Norma Passalacqua Matos, abogados de la parte peticionaria; Orlando Camacho Padilla, abogado del Gobierno Municipal de Coamo, parte recurrida.
   La Jueza Asociada Señora Fiol Matta,

emitió la opinión del Tribunal.

El Sr. Carlos Luis Torres (peticionario) nos pide que revoquemos la sentencia del Tribunal de Apelaciones que desestimó su demanda y, por consiguiente, le concedamos el pago en concepto de las vacaciones acumuladas y no utilizadas en exceso del límite de sesenta días establecido en la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (Ley de Municipios Autónomos).

I

El peticionario fue alcalde del municipio de Coamo desde el 7 de enero de 1989 hasta el 13 de enero de 1997, cuando se acogió a la jubilación por edad y años de servicio. En ese momento solicitó que se le pagara la cantidad correspondiente a los días acumulados por razón de las vacaciones regulares y días de enfermedad no utilizados. Según quedó evidenciado en el foro de primera instancia por una certificación no controvertida de la Directora de Recursos Humanos del municipio de Coamo, el peticionario tenía ciento cuarenta y dos días de vacaciones acumuladas.

La administración municipal sólo le entregó la cantidad equivalente a sesenta días de vacaciones y noventa días de enfermedad acumulados, por lo que en misivas de 10 de agosto de 1998 y 22 de agosto de 2001, el peticionario solicitó al municipio que le reembolsara el resto de los días de vacaciones y de enfermedad que tenía acumulados. El municipio se rehusó y fundamentó su negativa en que al momento de la separación por retiro del señor Torres, el organismo municipal no estaba facultado por la Legislatura a pagar más de sesenta días de vacaciones y noventa días por enfermedad no utilizados. Ante la manifiesta controversia, el 5 de octubre de 2001 el municipio le solicitó al Departamento de Justicia una opinión oficial en cuanto a los derechos del ex alcalde.

El 8 de mayo de 2002 el señor Torres presentó una demanda sobre Sentencia Declaratoria y Mandamus contra el municipio de Coamo y su representante, el alcalde Juan Carlos García Padilla, en la cual solicitó que se aclararan los derechos que le cobijaban al amparo de la legislación vigente al momento de su retiro. El municipio solicitó al Tribunal de Primera Instancia que dictara sentencia sumaria en apoyo a su postura. Argumentó que de acuerdo con la legislación vigente al momento en que el peticionario se separó del cargo, el señor Torres sólo podía cobrar el máximo acumulable por ley, es decir, sesenta días de vacaciones y noventa días por enfermedad. El señor Torres se opuso a la solicitud de sentencia sumaria mediante un escrito presentado el 18 de junio de 2002. Por entender que habían hechos materiales en controversia que ameritaban una vista en su fondo, el 10 de julio de 2002 el Tribunal de Primera Instancia declaró “no ha lugar” la solicitud de sentencia sumaria del municipio de Coamo.

El 18 de septiembre de 2002 la Secretaria de Justicia respondió a la solicitud de opinión oficial que le hiciera el municipio de Coamo. Tras una lectura integral de la Ley Núm. 152 de 20 de agosto de 1996 (1996 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 662) y una interpretación de lo resuelto por esta Curia en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486 (1990), determinó que el demandante tenía derecho al pago por el exceso de vacaciones acumuladas sobre el máximo de sesenta días, mas no así al pago del exceso de días por enfermedad.

Entretanto, las partes solicitaron al tribunal que resolviera el pleito sin la celebración de un juicio, pues estaban de acuerdo con que la única controversia que habría de resolverse era si el Señor Torres tenía derecho a recibir el pago de sus vacaciones y días de enfermedad acumulados en exceso del máximo dispuesto en la ley. El Tribunal de Primera Instancia accedió a la petición de los litigantes y, tras recibir sus respectivos memorandos de derecho, decidió favorecer la causa del señor Torres, por lo que dictó sentencia a su favor. Para llegar a dicha determinación, el tribunal acudió a la doctrina del caso Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, que estableció que los excesos acumulados y no disfrutados por necesidad de servicio no deben resultar en perjuicio de los empleados. Según la interpretación del Foro de Primera Instancia, tal doctrina indica que para evitar un enriquecimiento injusto procede el pago de las cantidades correspondientes al exceso de vacaciones. Asimismo determinó el tribunal que la Ley Núm. 152, supra, vigente desde el 1 de julio de 1997, aplicaba al señor Torres en cuanto al exceso de vacaciones, pero no en cuanto al exceso de días acumulados de enfermedad. Por ambos motivos ordenó al municipio de Coamo a pagar el exceso de vacaciones regulares acumuladas. La sentencia que así dispone fue dictada el 13 de abril del 2004 y archivada en los autos con copia de su notificación el 18 de mayo de 2004.

El 13 de julio de 2004 el municipio de Coamo, inconforme con tal dictamen, recurrió ante el Tribunal de Apelaciones. En su recurso de apelación expresó, entre otras cosas, que el Tribunal de Primera Instancia había errado al aplicar el caso Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, y la Ley Núm. 152, supra, cuya vigencia es posterior a la fecha del retiro del peticionario. El Tribunal de Apelaciones revocó al foro de primera instancia al entender que la doctrina de Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, sólo le aplica a empleados que respondan a un patrono, y no a un alcalde, quien no es subordinado de nadie. Entendió, además, el foro apelativo que no se había probado a su satisfacción alguna necesidad del servicio que justificara la acumulación excepcional de vacaciones durante el periodo de la incumbencia del peticionario.

El 10 de marzo de 2005, el peticionario Carlos Luis Torres Santiago presentó su solicitud de certiorari ante esta Curia. El 27 de mayo de 2005 emitimos una Orden para Mostrar Causa, por la cual no debíamos revocar la sentencia recurrida. La parte recurrida compareció en cumplimiento de esta orden. Con el beneficio de ambos alegatos, estamos listos para resolver.

II

Dada la aspiración de la Ley de Municipios Autónomos, que pretende tanto descentralizar el gobierno como encarnar principios cardinales democráticos de participación ciudadana, se declaró al municipio como “unidad básica para la administración comunitaria”. La implementación de dicha política pública descentralizadora trajo un grado mayor de autonomía, mejores herramientas financieras y una ampliación del marco de acción del municipio a áreas que le estaban vedadas o grandemente limitadas en el pasado. Véanse: Exposición de Motivos y Art. 1.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 1991 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 459; López v. Mun. de Mayagüez, 158 D.P.R. 620 (2003); Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 D.P.R. 873, 885 (1996).

Como parte de la autonomía que le fuera conferida a los municipios, la Ley de Municipios Autónomos, en su anterior Art. 12.027, actual Art. 11.028 (21 L.P.R.A. sec. 4577), excluyó expresamente al personal municipal de la aplicación de la ya derogada Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, conocida como la Ley de Personal de Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sees. 1301—1431, hoy Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, conocida como Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 1461 et seq. De esta manera, la Ley de Municipios Autónomos se convirtió en la fuente de derecho principal para dilucidar las controversias relativas al personal municipal. López v. Mun. de Mayagüez, supra; Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 D.P.R. 257 (1996). Es decir, las disposiciones sobre personal que aplican a los municipios son las de los Arts. 11.001-11.030 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. secs. 4551-4579. Ortiz y otros v. Mun. de Lajas, 153 D.P.R. 744 (2001).

La Ley de Municipios Autónomos estableció un sistema de personal similar al dispuesto para las agencias de gobierno en la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, actual Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por lo que es imperativo reiterar que consecuentemente hemos aplicado la jurisprudencia dimanante de casos presentados al amparo de estas leyes a los empleados municipales. López v. Mun. de Mayagüez, supra, págs. 628-629.

El Capítulo 12 de la Ley de Municipios Autónomos comprende todo lo concerniente al funcionamiento de un sistema de personal responsivo a las necesidades particulares y a la estructura administrativa de los municipios. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, supra, pág. 265. El sistema de personal de la Ley de Municipios Autónomos consiste en una serie de disposiciones de la administración de personal incluida en una ley orgánica que se concentra en la delegación de poderes gubernamentales a los municipios. Ese sistema de personal provee a dichos organismos un esquema general para la administración de sus empleados. Ortiz y otros v. Mun. de Lajas, supra, pág. 754, citando a R.L. Nieves, La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de 1991: un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico, 67 (Núm. 3) Rev. Jur. U.P.R. 467, 484 (1998).

Un aspecto regulado por nuestra legislación laboral es la concesión de beneficios marginales a los trabajadores. Entre dichos beneficios se encuentran las licencias de vacaciones y de enfermedad, concedidas a los trabajadores por imperativos de política pública firmemente establecidos y originarios de las fervientes luchas obreras de antaño. El beneficio de las vacaciones representa un hito más en la lucha por la emancipación de los asalariados. En opiniones anteriores hemos expresado que el propósito de las vacaciones es concederle al empleado un período de descanso que le ayude a reparar periódicamente las fuerzas físicas y mentales que el diario trajín agota, así como brindarle la ocasión de compartir ratos de tranquilidad y sosiego con su familia. Las vacaciones son la única oportunidad que tiene el trabajador para poder gozar de días completos en la compañía de su familia durante un período razonable. Ramos Villanueva v. Depto. de Comercio, 114 D.P.R. 665, 666 (1983); Rivera Maldonado v. Autoridad Sobre Hogares, 87 D.P.R. 453, 456 (1963).

En el caso Sucn. Álvarez v. Srio. de Justicia, 150 D.P.R. 252, 270-271 (2000), tuvimos la oportunidad de ex-presarnos sobre el significado particular de las licencias de vacaciones y de enfermedad. Explicamos que la licencia de vacaciones tiene como propósito ofrecer al funcionario un periodo de descanso y distracción que lo releve temporalmente de las labores y responsabilidades inherentes a su cargo, sin pérdida de los emolumentos correspondientes. Antes, en Rivera Maldonado v. Autoridad Sobre Hogares, supra, pág. 457, habíamos expresado que el empleado debe disfrutar de sus vacaciones como cuestión de interés público, pues no sólo está implicado su bienestar, sino el de la comunidad en general. Por eso se promueve que el empleado tome sus vacaciones cada año y no las acumule. De hecho, en esa ocasión nos expresamos contra la acumulación de vacaciones y dejamos consignado que

... las autoridades nominadoras deben estar atentas para ofrecer al empleado la oportunidad de disfrutar de las vacaciones que la ley le concede y que dentro de la necesidad del servicio deben insistir en que éstos disfruten anualmente de período de descanso. (Énfasis suplido). Rivera Maldonado v. Autoridad Sobre Hogares, supra, pág. 461.

Vemos entonces que desde 1963 se ha venido forjando una excepción a la norma que promueve el uso anual del período de descanso. La necesidad del servicio constituye la razón para eludir el interés público de que los empleados tomen sus vacaciones, ello por la existencia de otro interés público de mayor jerarquía que radica en la buena administración del país y en la necesidad del buen gobierno. En Díaz González v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 195, 211 (1974), articulamos nuestra concepción del servicio público de la manera siguiente:

Dicha obligación de servir se basa en la lealtad al país, a la Constitución, al ideal de la primacía de la ley sobre la posible arbitrariedad humana, al respeto a la dignidad [de las personas], en el sano orgullo o espíritu profesional del servidor público, y en suma, en los altos valores del espíritu.

En el contexto de los municipios, hemos reiterado la importancia de las funciones del alcalde en la estructura y el funcionamiento de una célula social tan vital como lo es un municipio. En efecto, el alcalde es la figura central en la administración pública y la sociología política de la comunidad municipal. P.P.D. v. Planadeball Poggy, 121 D.P.R. 570, 575 (1988); Gobernador de P.R. v. Alcalde de Juncos, 121 D.P.R. 522, 531-532 (1988), citando a E. Córdova, Curso de Gobierno Municipal, Río Piedras, Ed. Universitaria, 1964, págs. 195-198, y a C.J. Antieau, Municipal Corporation Law, Nueva York, Ed. Matthew Bender, 1979, Sec. 22.194.

Por eso hemos sido enfáticos al expresar nuestra opinión sobre la importancia de la figura del alcalde en nuestro sistema democrático. Al respecto, este Tribunal ha recalcado los imperativos de política pública sobre la mejor administración pública que debe imperar en los municipios, y a esos efectos hemos hecho hincapié en la necesidad de certeza, estabilidad y continuidad en el descargo de las funciones del alcalde y la prestación ininterrumpida de los servicios municipales. En Gobernador v. Alcalde de Coamo, 131 D.P.R. 614, 624 (1992), citando a Rodríguez Rivera, Alcalde v. Comisión, 84 D.P.R. 68, 76 (1961), dijimos que el “ 'alcalde realiza en Puerto Rico una importante y delicada misión. Suya es la responsabilidad de dirigir y orientar la cosa pública dentro de normas de estricto orden y rectitud intachable’ ”. (Énfasis suprimido.)

En su libro, Córdova nos explica dos proyecciones que tiene la figura del alcalde en la sociedad. Por un lado está la proyección paternalista o extralegal, y por otro lado está la proyección administrativa. En su dimensión paternalista,

...el alcalde, por efecto de la costumbre y por el peso de la tradición, viene a ser ante la imaginación popular una especie de “padre de todos”, una figura cordial y accesible que funge como dispensador de servicios, centro de convergencia de los más variados requerimientos e invitado de honor en eventos cívicos, sociales, deportivos, etc. Córdova, op. cit., pág. 196.

En la otra dimensión, la de su personalidad administrativa, se encuentran las funciones delegadas por la Asamblea Legislativa en leyes como la Ley de Municipios Autonomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq.). El citado autor menciona algunas funciones típicamente delegadas a los alcaldes:

... planificación, organización (incluyendo inspección y supervisión), dirección (incluyendo mando y coordinación), administración específica de personal, administración específica de las finanzas y relaciones públicas, así como que supone el uso de facultades discrecionales y tener la habilidad necesaria para analizar los problemas, tomar decisiones, hacer que ellas se lleven a la práctica, exigir y asumir responsabilidades, delegar actividades, inspirar entusiasmo, impulsar programas y crear espíritu de de cuerpo. Córdova, op. cit., pág. 197.

Tras la implementation de la reforma municipal estructurada en la Ley de Municipios Autónomos, la figura del alcalde adquirió un mayor grado de influencia, y con ello un mayor grado de responsabilidad en sus gestiones, tanto administradoras como tradicionales. El alcalde es, según el Art. 3.009 del texto original de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4199, “la máxima autoridad de la Rama Ejecutiva del gobierno municipal y en tal calidad le corresponderá su dirección y administración y la fiscalización del funcionamiento del municipio”. Sus facultades y deberes son amplios, conforme al ministerio para el que ha sido electo y de acuerdo con la estructura de gobierno que estableció la mencionada Ley de Municipios Autónomos, cuya Exposición de Motivos establece:

Delegar responsabilidad mediante esta legislación y colocar en el pueblo la obligación de exigir cumplimiento a los alcaldes cada cuatro años por el trabajo que han realizado, debe ser el marco de referencia en que habrán de moverse en el futuro nuestros Municipios. 1991 Leyes de Puerto Rico 560.

De lo anterior se colige el gran interés público, tanto en retener a dicho funcionario en el más cabal cumplimiento de sus polifacéticos menesteres, como en promover su constante y persistente presencia. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Apelaciones así lo reconoce y acepta que

... un alcalde no está sujeto a un horario de trabajo fijo y que su labor como primer ejecutivo municipal demanda esfuerzos heroicos tanto de día como de noche y de madrugada, así como sábados, domingos y días feriados.

III

Al momento en que el peticionario se separó de su cargo, el Art. 12.016 de la Ley de Municipios Autónomos, según enmendado, 21 L.P.R.A. see. 4566 (ed. 1995), disponía, en lo pertinente, lo siguiente en cuanto a la concesión de licencias por vacaciones y enfermedad:

Beneficios marginales-Días feriados y licencias
Los empleados municipales tendrán derecho, adicionalmente a los beneficios marginales que se establecen por leyes especiales, incluyendo las disposiciones vigentes sobre días feriados, a los siguientes:
(b) Licencias.
(1) Licencia de vacaciones. — Los empleados de carrera, de confianza y transitorios tendrán derecho a acumular licencia de vacaciones a razón de dos días y medio (2 1/2) por cada mes de servicio. Los empleados a jornada parcial acumularán dicha licencia en forma proporcional al número de horas en que presten servicios regularmente.
Cada organismo municipal deberá preparar y administrar un plan de vacaciones en la forma más compatible posible con las exigencias del servicio y que evite que los empleados acumulen licencia en exceso del máximo permisible por año natural.
Todo empleado podrá acumular vacaciones hasta un máximo de sesenta (60) días laborables al finalizar cada año natural. Si por necesidad del servicio no puede disfrutar de la licencia acumulada, la autoridad nominadora municipal le deberá conceder cualquier exceso del límite de sesenta (60) días dentro de los primeros seis (6) meses del siguiente año natural. La autoridad nominadora deberá tomar las medidas necesarias para conceder el disfrute de vacaciones empleado siempre que sea posible. El alcalde adoptará, a través de su Oficina de Recursos Humanos, las normas que regirán cuando sea la necesidad de anticipar licencia de vacaciones a empleados.
Cuando las circunstancias y méritos del caso lo justifiquen, se podrá autorizar a cualquier empleado a utilizar las vacaciones acumuladas por un período mayor de treinta (30) días y hasta un máximo de sesenta (60) en cualquier año natural.
(2) Licencia por enfermedad. — Todo empleado de carrera, de confianza y transitorio tendrá derecho a licencia por enfermedad a razón de un día y medio (1 1/2) por cada mes de servicio. Los empleados a jornada parcial acumularán licencias por enfermedad en forma proporcional al número de horas en que presten servicios.
Los empleados del servicio de trabajadores que durante cualquier año natural hayan prestado servicios por un período de seis (6) meses o más tendrán derecho a acumular licencia de enfermedad a razón de uno y medio (1 1/2) días por cada mes trabajado y licencia de vacaciones a razón de dos y medio (2 1/2) días por cada mes trabajado.
La licencia por enfermedad se utilizará exclusivamente cuando el empleado se encuentre enfermo, incapacitado o ex-puesto a una enfermedad contagiosa que requiera su ausencia del trabajo para su protección o la de otras personas. La autoridad nominadora podrá exigirle al empleado un certificado médico expedido por un médico autorizado a ejercer la medicina en Puerto Rico donde se certifique que estaba incapacitado para el trabajo durante el período de ausencia.
La licencia por enfermedad se podrá acumular hasta un máximo de noventa (90) días laborables al finalizar cualquier año natural. El empleado podrá utilizar toda la licencia por enfermedad que tenga acumulada durante cualquier año natural. (Enfasis suplido.)

El artículo anteriormente transcrito otorga el derecho a acumular vacaciones por encima del límite de sesenta días, según las circunstancias excepcionales que mencionamos anteriormente y que se circunscriben a la necesidad del servicio. En Muñoz Hernández v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 486, 495 (1993), al comentar una disposición análoga, dijimos que ésta tiene el propósito primordial de evitar que los servidores públicos pierdan sus vacaciones acumuladas cuando por necesidades del servicio no puedan disfrutarlas durante el año. Dicho beneficio favorece al servicio público, pues no obliga a que se tengan que conceder, indefectiblemente, vacaciones anuales a todos los empleados. Esta flexibilidad evita que se perjudique el servicio público en ciertas circunstancias, pues permite que el empleado o funcionario continúe cumpliendo con el deber que el servicio público requiere de su persona con la tranquilidad de saber que está acumulando sus vacaciones para el momento oportuno en que las necesidades del servicio le permitan el descanso.

Por otro lado, cuando el empleado o funcionario se separa definitivamente del empleo, el Art. 12.020 (hoy Art. 11.021) de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4570 (ed. 1995), preceptúa el pago global por licencia acumulada, y dispone:

Al renunciar a su puesto, o a la separación definitiva del servicio público por cualquier causa, todo funcionario o empleado municipal tendrá derecho a percibir, y se le pagará en un término no mayor de treinta (30) días, una suma global de dinero por la licencia de vacaciones que tuviere acumulada a la fecha de su separación del servicio, hasta un máximo de sesenta (60) días laborables.
De igual forma, a todo funcionario y empleado municipal se le pagará la licencia por enfermedad que tenga acumulada, hasta un máximo de noventa (90) días laborables, a su separación del servicio para acogerse a la jubilación si es participante de algún sistema de retiro auspiciado por el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Si no lo fuere a su separación definitiva del servicio, debe haber prestado, por lo menos, diez (10) años de servicios. Esta suma global por concepto de ambas licencias se pagará a razón del sueldo que el funcionario o empleado esté devengando al momento de su separación del servicio, independientemente de los días que hubiere disfrutado de estas licencias durante el año.
Se faculta a la autoridad nominadora para autorizar tal pago.

El Art. 2.016, supra, transcrito anteriormente, se refiere a “empleados de carrera, de confianza y transitorios”, mientras que el Art. 12.020, supra, se refiere a todo funcionario o empleado municipal. La Ley de Municipios Autónomos distingue los conceptos “empleado municipal” y “funcionario municipal” en su Art. 1.003 (21 L.P.R.A. see. 4001):

(n) Empleado. — Significará toda persona que ocupe un puesto y empleo en el gobierno municipal que no esté investido de parte de la soberanía del gobierno municipal y comprende los empleados regulares, irregulares, de confianza, empleados con nombramientos transitorios y los que estén en período probatorio.

(q) Funcionario municipal. — Significará toda persona que ocupe un cargo público electivo de nivel municipal, el Secretario de la Legislatura y los directores de las unidades administrativas de la Rama Ejecutiva Municipal.

Una lectura conjunta y restrictiva del articulado podría llevarnos a concluir que un alcalde o funcionario municipal, a diferencia de un empleado municipal, no puede acumular vacaciones en exceso de los sesenta días ni disfrutar de dicho exceso en los primeros seis meses del próximo año natural, aunque por necesidad del servicio no pudiera tomarse el período de descanso al cual tiene derecho. Dicha lectura literal obligaría a los alcaldes a tomarse vacaciones anualmente, cosa que puede resultar incompatible con los deberes de su función. Según la letra de los estatutos al momento de los hechos en controversia, tampoco serían compensados los empleados ni funcionarios, al separarse del servicio, por sus vacaciones acumuladas en exceso de los sesenta días.

No podemos conferirle una interpretación tan restrictiva a un estatuto que, al igual que otras legislaciones laborales, tiene un carácter reparador, por lo que debe tomarse como un instrumento de justicia social. Más aún, cuando la Ley de Municipios Autónomos expresamente establece, como norma, la interpretación liberal de sus disposiciones. Art. 1.004 (21 L.RR.A. sec. 4002); Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, supra, pág. 886.

En reiteradas ocasiones hemos expresado la regla de interpretación estatutaria aplicable a las leyes laborales, en cuanto a que deben interpretarse liberalmente, resolviéndose toda duda de la forma más favorable hacia el obrero, para así cumplir con sus propósitos eminentemente sociales y reparadores. La interpretación liberal y abarcadora de estas leyes a favor de aquellos a quienes éstas intentan proteger es imperativa, de modo que dicha protección se extienda al mayor número de casos. Sánchez v. Sylvania Lighting, 167 D.P.R. 247 (2006); Rodríguez v. Syntex, 160 D.P.R. 364 (2003); Muñoz Hernández v. Policía de P.R., supra, pág. 496; R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes de Puerto Rico, 2da ed. rev., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, T. I, págs. 455-459. En González v. Adm. de Sistemas de Retiro, 113 D.P.R. 292, 294 (1982), resolvimos que al interpretarse un estatuto de naturaleza reparadora, no es la letra de la ley, sino su espíritu, lo que determina su significado.

En Piñan v. Mayagüez Sugar Co., Inc., 84 D.P.R. 89 (1961), claramente establecimos la norma de que la ex-clusión de un empleado de los beneficios de la legislación laboral, por tratarse de un ejecutivo, debe ser clara. En dicho caso impusimos una interpretación restrictiva a las exclusiones de beneficios y adoptamos la doctrina establecida en Mitchell v. Kentucky Finance Co., 359 U.S. 290, 295 (1959), y Dalehite v. United States, 346 U.S. 15, 31 (1953). El extender una exención a aquellos que no estén claramente excluidos, según la letra o según el espíritu de la ley, constituirá un abuso del proceso de interpretación o una frustración de la voluntad expresada por el pueblo. Sierra, Comisionado v. Llamas, 73 D.P.R. 908, 916 (1952), citando a Phillips Co. v. Walling, 324 U.S. 490 (1945).

Siguiendo el mismo razonamiento, no podemos permitir que una lectura literal nos lleve a la conclusión de que el Art. 12.016, supra, no incluye a los funcionarios municipales. Como es sabido, se debe evitar una interpretación literal que conduzca a resultados irrazonables o absurdos, o que dé lugar a distinciones que carezcan de una base racional. Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 D.P.R. 530, 537-539 (1999); Ready Mix Concrete v. Comisión Industrial, 92 D.P.R. 37, 41 (1965).

Según la regla de interpretación in pari materia, presente en nuestra jurisprudencia desde hace más de un siglo, las secciones, los artículos o los apartados de una ley, y las diversas leyes relacionadas entre sí por su objetivo o propósito, no deben ser interpretadas separadamente, sino refiriéndose las unas a las otras como un todo, buscando la intención legislativa. En otras palabras, deben ser tratadas como un todo armónico, leyéndolas en conjunto, no interpretando aisladamente sus disposiciones. Mun. de San Juan v. Banco Gub. Fomento, supra, pág. 884; Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64, 90 (1983); Ex parte Bird, 5 D.P.R. 247, 265 (1904); Op. Sec. Just. Núm. 1993-31 de 22 de noviembre de 1993.

En cuanto a si procede o no acumular vacaciones más allá de los sesenta días que establece el estatuto como límite para el pago global, el caso Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, si bien no resuelve la controversia que hoy atendemos, arroja luz sobre el camino que debemos tomar. En aquella ocasión el empleado señor Rodríguez exigía el pago del exceso de vacaciones que por necesidad del servicio tuvo que acumular. La necesidad del servicio quedó sostenida por la prueba que presentó el señor Rodríguez, que demostró que su patrono no le permitió tomarse las vacaciones en su momento ni permitió disfrutar del exceso acumulado dentro de los primeros seis meses del próximo año natural. El señor Rodríguez no se había separado de su empleo, sino que se había transferido a otro puesto dentro del servicio público, por lo cual no procedía, según resolvimos, el pago global por licencia acumulada, y ordenamos que se le permitiera al señor Rodríguez disfrutar del ex-ceso de vacaciones con paga, ello para evitar que los actos del municipio, su entonces patrono, le afectaran su derecho al descanso. Así lo expresamos: “No debemos penalizarle por la falta de diligencia del municipio. Además, de otro modo, el municipio se beneficiaría del incumplimiento de su deber”.

Aun cuando el caso antes discutido no lo formulara ex-presamente, es evidente el ánimo justiciero y la aspiración de equidad que subyace la opinión. Así lo ha interpretado el Departamento de Justicia, que a través de opiniones emitidas por distintos Secretarios ha expresado que el caso Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, pretende evitar un enriquecimiento injusto por parte del municipio a costa de la necesidad del servicio público. Véanse: Op. Sec. Just. 2002-16 de 18 de septiembre de 2002; Op. Sec. Just. Núm. 1992-29 de 1 de diciembre de 1992. En la última opinión citada, el Secretario de Justicia se expresó así:

Es de notar que el Tribunal [en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra,] ordenó que el empleado en cuestión disfrutara, pero no se le pagara, la totalidad de la licencia de vacaciones acumulada, inclusive el exceso sobre el límite máximo de 60 días, porque no hubo desvinculación del servicio. Por consiguiente, resulta razonable inferir que en el caso contrario, es decir, si hubiera ocurrido tal desvinculación del servicio, el Tribunal habría ordenado el referido pago total. ...
Es preciso advertir, sin embargo, que esta norma no establece derechos nuevos o adicionales, sino que más bien constituye un remedio para los casos en que, por necesidades del servicio, los organismos gubernamentales no puedan proveer para el disfrute adecuado de la licencia de vacaciones acumulada de sus empleados. Por consiguiente, dicho remedio solo procederá en casos excepcionales, en los cuales las circunstancias prevalecientes en el organismo gubernamental, así como la naturaleza de las funciones que desempeña el empleado, hacen imprescindible su presencia continua en el lugar de trabajo, por necesidades inaplazables del servicio. (Enfasis suplido y escolio omitido.) Op. Sec. Just. Núm. 1992-29, supra, pág. 166.

De acuerdo con la ya discutida regla de hermenéutica aplicable a la legislación laboral, en Matos Nazario v. A.C., 154 D.P.R. 2, 24-27 (2001), resolvimos que aunque una agencia no tenga reglamentación aprobada en cuanto al pago del exceso en concepto de licencias acumuladas, si recibió los servicios del empleado, le corresponde satisfacer el pago por el exceso de dichas licencias de vacaciones y enfermedad acumulado mientras éste rindió servicios. En dicha ocasión la agencia tenía un carácter análogo al de los municipios, pues en virtud de su ley habilitadora era un “administrador individual” en asuntos de personal. Nuestra opinión se fundamentó en dos razones: en primer lugar, que el reglamento de la agencia no prohibía el pago del exceso; en segundo término, la necesidad de evitar una situación de enriquecimiento injusto por parte de dicha agencia y en peijuicio del empleado, que no podría recibir dicha compensación de otra manera. Así, quedó claramente establecido en nuestra jurisprudencia que, cuando no se permite el disfrute de la licencia de vacaciones acumuladas y luego tampoco se permite el pago de dicha licencia, nos enfrentamos a una situación de enriquecimiento injusto por parte del organismo gubernamental concernido.

Es importante aclarar que un remedio en equidad como el que hoy concedemos tiene tanto su razón de ser como sus confines en la buena fe del reclamante. Según opinamos en E.L.A. v. Cole, 164 D.P.R. 608, 643 (2005):

No podemos validar la erogación de fondos públicos para satisfacer el sueldo, los bonos y las licencias por vacaciones y por enfermedad a un empleado municipal cuando éste no realizó labor alguna destinada a su empleo en el municipio .... Esto constituye un claro ejemplo del uso indebido de fondos públicos que prohíbe nuestra Constitución. Como máximos intérpretes de ésta, es nuestro deber y responsabilidad velar por que dichos fondos respondan directamente a las necesidades de la ciudadanía .... (Enfasis suprimido.)

Por tal razón debemos advertir que, en casos como el de autos, una petición de pago de los excesos de sesenta días de vacaciones debe estar acompañada por evidencia fehaciente que establezca la necesidad del servicio por la cual el empleado o funcionario no haya podido disfrutar de sus vacaciones. El peticionario presentó como evidencia de las vacaciones acumuladas una certificación suscrita por Mirna Cardona Correa, directora interina del Departamento de Recursos Humanos, con fecha de 31 de diciembre de 1996. Según la certificación, el peticionario dejó de disfrutar de ciento cuarenta y dos días de vacaciones entre 1991 y 1996 por exceso de trabajo, equivalente a $25,773 de acuerdo con el sueldo que recibía el peticionario mientras era alcalde. Dicha certificación no fue refutada por los recurridos y constituyó evidencia suficiente y preponderante para establecer la necesidad del servicio, según el juicio del Tribunal de Primera Instancia.

Al tomar en consideración la función del alcalde en nuestro sistema democrático y en la estructura de gobierno de nuestro país, nos parece indudable la necesidad del servicio constante de dicha figura. De acuerdo con la interpretación liberal que nos imponen tanto la Ley de Municipios Autónomos como nuestra legislación laboral, revocamos en parte el dictamen del Tribunal de Apelaciones y ordenamos al municipio de Coamo a satisfacer el pago correspondiente al exceso de sesenta días que el peticionario acumuló mientras estaba en servicio como alcalde de dicho municipio.

Se dictará sentencia de conformidad.

La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez concurrió con el resultado sin opinión escrita. Los Jueces Asociados Señores Fuster Berlingeri y Rivera Pérez no intervinieron.

       Como dijimos en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486, 510 (1990), citando el texto de Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 120 D.P.R. 692, 696 (1988):
      “La razón de ser y finalidad principal de los municipios es ‘satisfacer las necesidades públicas y propias de la comunidad local’. El municipio ‘es un ente mediante el cual el Estado puede atender de manera más efectiva el bienestar social y económico de un conglomerado vecinal específico, de acuerdo con sus necesidades y urgencias en particular’.”

       Por virtud de la Ley Núm. 36 de 13 de abril de 1995, se enmienda por primera vez esta sección. 1995 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 194. Desde 1996 esta sección ha sido objeto de múltiples enmiendas que no aplican al caso que nos ha tocado resolver hoy, pues dichas enmiendas no son de aplicación retroactiva.

       En Muñoz Hernández v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 486, 496-497 (1993), con relación a la forma de interpretar los estatutos de carácter reparador o remedial, y sobre lo que constituye una interpretación liberal, acogimos las palabras del tratadista Sutherland quien expresó:
      “Remedial statutes are liberally construed to suppress the evil and advance the remedy. The policy that a remedial statute should be liberally construed in order to effectuate the remedial purpose for which it was enacted is firmly established. Expressions of a rule to that effect appear over and over in judicial opinions. What is called a liberal construction is ordinarily one which makes the statutory rule or principle apply to more things or in more situations than would be the case under a strict construction. 3 Sutherland, Statutes and Statutory Construction Sec. 60.01, pág. 147, (5ta ed. 1992).”

       Véanse, también: Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 D.P.R. 876 (2002); Rosario v. Dist. Kikuet, Inc., 151 D.P.R. 634, 644 (2000); Cuevas v. Ethicon Div. J. & J. Prof. Co., 148 D.P.R. 839, (1999); Piñero v. A.A.A., 146 D.P.R. 890 902, (1998); Dorante v. Wrangler of P.R., 145 D.P.R. 408 (1998); Méndez v. F.S.E., 140 D.P.R. 375, 380 (1996); Torres v. Star Kist Caribe, Inc., 134 D.P.R. 1024 (1994); Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866 (1993); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020, 1034 (1992); Morales v. Adm. Sistemas de Retiro, 123 D.P.R. 589 (1989); Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372, 378 (1985); Villanueva Pérez v. Comisión Industrial, 109 D.P.R. 790 (1980); Caballero v. Sistema de Retiro, 129 D.P.R. 146 (1991); Ruiz Firpo v. A.C.A.A., 109 D.P.R. 1 (1979); Alonso García v. Comisión Industrial, 102 D.P.R. 733 (1974).

       Véanse, también: Calderón v. Esso Standard Oil Co., 92 D.P.R. 129 (1965); Lopez Vega v. F. Vega Otero, Inc., 103 D.P.R. 175 (1974): R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, T. I, pág. 313.

       La Ley Núm. 291 de 21 de agosto de 1999 (21 L.P.R.A. see. 4566) fue adoptada precisamente con el propósito de aclarar el aparente contrasentido entre los Arts. 12.016, actual Art. 11.016 (21 L.P.R.A. see. 4566), y el Art. 12.020, actual Art. 11.021 (21 L.P.R.A. see. 4570), de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (Ley de Municipios Autónomos). Así, en su Exposición de Motivos expresa lo siguiente:
      “... el artículo 12.020 pone de manifiesto la intención legislativa relativa a que todo funcionario o empleado municipal pueda gozar del derecho a acumular licencia de vacaciones ....
      “Habiéndonos percatado del contrasentido de los artículos referentes a la acumulación de licencia de vacaciones, es la intención de la presente Asamblea Legislativa clarificar que todo funcionario tiene derecho a disfrutar de licencia de vacaciones y a acumular dicha licencia cuando por necesidades del servicio no pueden disfrutarla.” (Énfasis suplido.) 1999 (Parte 2) Leyes de Puerto Rico 1269-1270.

       Véanse, también: Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 884; A.D. Miranda, Inc. v. Falcón, 83 D.P.R. 735, 745 (1961).

       Véanse, también: Delgado v. D.S.C.A, 114 D.P.R. 177, 182 (1983), citando a Cirino v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R. 608, 616 (1964); Andino v. Fajardo Sugar Company, 82 D.P.R. 85, 94 (1961).

       El reglamento de la agencia disponía que los empleados podían acumular licencia de vacaciones hasta un máximo de sesenta días laborables y hasta un máximo de noventa días por enfermedad. No obstante, dicho reglamento no proveía —-ni prohibía— para el pago en efectivo del exceso por días acumulados en licencias de vacaciones y enfermedad.

       En este contexto, y a pesar de que no aplica al presente caso, nos parece importante recalcar que la Ley Núm. 152 de 20 de agosto de 1996, que entró en vigencia en julio del 1997, añadió al Art. 12.016 de la Ley de Municipios Autónomos el párrafo siguiente:
      “Se faculta a los organismos municipales a pagar al empleado vacaciones acumuladas en el año natural en exceso del límite máximo autorizado por ley, vía ex-cepción, cuando por circunstancias extraordinarias del servicio ajenas a su voluntad, el empleado no ha podido disfrutar la misma durante los seis (6) meses siguientes al año natural que refleja el exceso. De acontecer dicha situación, el empleado podrá optar por autorizar al organismo municipal concernido a transferir al Departamento de Hacienda cualquier cantidad monetaria por concepto del balance de licencia de vacaciones acumuladas en el año natural en exceso del límite máximo autorizado por ley, a fin de que se acredite la misma como pago completo o parcial de cualquier deuda por concepto de contribuciones sobre ingreso que tuviere al momento de autorizar la transferencia.” 21 L.P.R.A. see. 4566.
      Dicha enmienda a la Ley de Municipios Autónomos también facultó a la autoridad nominadora para autorizar, sobre el pago global de licencia acumulada, Art. 12.020, lo siguiente:
      "... o cualquier balance en exceso no disfrutado por necesidad del servicio y que no haya sida pagado por el municipio según lo dispuesto en la sec. 4566(b) de este título para circunstancias extraordinarias, vía excepción.” 21 L.P.R.A. see. 4570.

       El 28 de febrero de 1998, la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (OCAM) emitió el Memorando circular Núm. 98-03, mediante el cual establece los requisitos evidenciarlos que a la luz de la enmienda impuesta por la Ley Núm. 152, supra, se requieren para establecer “necesidad del servicio” que justifique el pago del exceso de vacaciones a un alcalde. Al respecto, OCAM establece tres maneras de probar la necesidad del servicio:
      a. Mediante certificación bajo juramento del Director de Recursos Humanos del municipio donde se exprese que el Alcalde no pudo disfrutar sus licencias por necesidad del servicio;

        b. Mediante resolución de la Asamblea Municipal reconociendo este hecho o,
      c. Mediante la combinación de los mecanismos antes mencionados.


source: Caselaw Access Project

license: Public Domain

text:
    Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (A.E.E.), recurrida, v. Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego (U.T.I.E.R.), peticionaria.

      Número: CC-2004-668

      Resuelto: 14 de marzo de 2007

      Alejandro Torres Rivera, abogado de la parte peticionaria; Marilyn M. Rivera Meléndez, abogada de la parte recurrida.
   El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri,

emitió la opinión del Tribunal.

Tenemos la oportunidad de dilucidar si una controversia sobre una alegada invasión de unidad apropiada es de la jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico.

I

La Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego (UTIER) es la representante exclusiva de todos los trabajadores que emplea la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE o Autoridad) para la operación y conservación de los sistemas eléctricos y de riego, y de los empleados de la División de Ingeniería. Según el Convenio Colectivo que regía las relaciones entre las partes al momento que nos atañe,

[e]l término “Operación y Conservación” comprende toda labor que realiza la Autoridad de reparación, renovación y mejoras para mantener la propiedad en buenas y eficientes condiciones de operación. Quedan excluidos del término “Operación y Conservación” las labores que se realicen en proyectos de construcción de obras nuevas, así como las mejoras extraordinarias a la propiedad. Art. Ill, Sec. 3 del Convenio Colectivo entre la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico y la Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y de Riego de Puerto Rico (Independiente) (duración 16 de mayo de 1992 al 16 de mayo de 1998) (en adelante, Convenio Colectivo entre la Autoridad y la UTIER). Apéndice, pág. 78.

Durante 1997 surgieron diferencias entre la Autoridad y la UTIER sobre si determinadas labores que se estaban realizando en la planta generatriz de Aguirre de la AEE constituían reparaciones de mantenimiento ordinarias o extraordinarias. La UTIER cuestionó la subcontratación de los trabajos referidos y alegó que éstos le correspondían a la Unidad Apropiada que la Unión representa. La Autoridad, por su parte, adujo que las labores en cuestión constituían mejoras extraordinarias y que, por lo tanto, caían fuera de lo que le correspondía a la Unidad Apropiada representada por la UTIER. Entre las partes hubo distintas comunicaciones y reuniones con miras a resolver la controversia, sin que lograran llegar a acuerdo alguno.

Ante esta situación, la UTIER presentó una querella y solicitud para la designación de un árbitro ante el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos. En ésta alegó que los “trabajos de operación de la grúa principal pertenecen a la Unidad Apropiada UTIER” y que no le fueron notificados, según requería el Convenio Colectivo. La UTIER fundamentó su reclamación en el artículo sexto del Convenio Colectivo, sobre subcontratación. La Autoridad presentó una moción de desestimación por falta de arbitrabilidad sustantiva y procesal el 30 de abril de 2002.

Luego de que las partes acordaran someter la cuestión jurisdiccional vía memorandos de derecho, la árbitra Brunilda Domínguez González, mediante un laudo de arbitraje de 23 de septiembre de 2003, se declaró sin jurisdicción por entender que la querella no era arbitrable sustantivamente. Ello, según su juicio, por dos razones independientes: primero, porque no había identidad entre lo discutido en la etapa prearbitral y la querella presentada, ya que las comunicaciones y los pasos prearbitrales habían girado en torno al tema de las mejoras extraordinarias, no al tema de la subcontratación; segundo, porque las partes habían ex-cluido las mejoras extraordinarias de la Unidad Apropiada y dicho asunto era de la jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo, tanto en virtud del Convenio Colectivo como del derecho aplicable.

Inconforme con la decisión de la árbitra, la UTIER impugnó el mencionado laudo ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. En una sentencia de 21 de enero de 2003, el foro de instancia desestimó el recurso de impugnación y avaló la conclusión de la árbitra en cuanto a que la discusión en las etapas prearbitrales se había concentrado en las mejoras extraordinarias, tema excluido de la jurisdicción arbitral.

La UTIER recurrió de esta decisión ante el Tribunal de Apelaciones. El foro apelativo, mediante una resolución del 28 de mayo de 2004, expresó su preocupación por las supuestas posibles implicaciones del dictamen arbitral. Aludió a que del hecho de que en la discusión no hubiese surgido el término “subcontratación” con tanta frecuencia como el término “mejoras extraordinarias” se dedujese que las etapas prearbitrales no giraron en torno a la subcontratación. El tribunal apelativo opinó que tal conjetura suponía “desatender el alcance lógico de la controversia”. Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones confirmó la sentencia del foro de instancia, por entender que en tanto la controversia entre las partes versaba sobre la catalogación de los trabajos realizados como ordinarios o extraordinarios, ésta giraba necesariamente sobre si los trabajos en cuestión pertenecían a la Unidad Apropiada. El foro apelativo manejó la situación como si se tratara de una clarificación de Unidad Apropiada y resolvió que este tipo de controversia era de la jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo.

El 23 de julio de 2004 la UTIER presentó una petición de certiorari ante nosotros, en el cual planteó los señalamientos de error siguientes:

Primer Error:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al sostener que la controversia ante la consideración de la Honorable Arbitro, por tratarse de una controversia sobre “mejoras extraordinarias” era una controversia sobre la unidad apropiada sobre la cual la Arbitro estaba impedidá de intervenir y asumir jurisdicción, por tratarse de una controversia de la jurisdicción ex-clusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, independientemente se tratara de una controversia en la cual fuera necesaria la clarificación de puestos o no.
Segundo Error:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al violar la norma establecida por la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico de deferir al foro arbitral controversias sobre uni-dad apropiada donde el asunto en controversia sea la violación del convenio colectivo y donde no esté presente la clarificación de los puestos de la unidad apropiada.
Tercer Error:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al violar el debido procedimiento de ley de la parte Recurrente al privarle del derecho a una vista evidenciaría y resolver que había habido una renuncia a la misma de parte de la Recurrente. Petición de certiorari, pág. 7.

Expedimos el recurso el 3 de diciembre de 2004, las partes comparecieron a sustentar sus posturas y el caso quedó sometido el 30 de marzo de 2005. Pasamos a resolver.

II

La Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945 (29 L.P.R.A. sec. 61 et seq.) (Ley), establece la política pública del Gobierno de Puerto Rico en cuanto a las relaciones obrero-patronales y la celebración de Convenios Colectivos. Así, la Ley resalta la consecución de la “[p]az industrial, salarios adecuados y seguros para los empleados, así como la producción ininterrumpida de artículos y servicios, a través de la negociación colectiva” como su finalidad principal. 29 L.P.R.A. see. 62(2). Instituye, además, a la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico como el organismo capacitado para velar por su cumplimiento. 29 L.P.R.A. secs. 64-64a.

Con miras a asegurar una negociación colectiva efectiva, la Ley faculta a la Junta de Relaciones del Trabajo a determinar y certificar la Unidad Apropiada para la negociación colectiva. 29 L.P.R.A. see. 66(2). La Unidad Apropiada es el conjunto de empleos o puestos de características e intereses similares, agrupados para la negociación colectiva de términos y condiciones de empleo o para elegir al representante a tales efectos. Ya habíamos reconocido que en casos ordinarios de representación, la determinación de una Unidad Apropiada es una cuestión de la exclusiva jurisdicción de la Junta de Relaciones del Trabajo. A.A.A. v. Unión Abo. A.A.A., 158 D.P.R. 273, 281 (2002); U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, 136 D.P.R. 335, 345 (1994); Pérez Maldonado v. J.R.T., 132 D.P.R. 972, 979 (1993); J.R.T. v. A.M.A., 119 D.P.R. 94, 99 (1987); F.S.E. v. J.R.T., 111 D.P.R. 505, 514 (1981).

La Ley le concede a la Junta de Relaciones del Trabajo amplia discreción para determinar qué es lo que constituye una Unidad Apropiada para negociar. Entre los factores que la Junta de Relaciones del Trabajo toma en consideración se encuentran: (1) el estímulo de negociación colectiva; (2) la historia de la negociación colectiva en el negocio específico y en la industria en su totalidad; (3) la integración de los procesos del trabajo y de la administración; (4) las habilidades de los empleados involucrados, y (5) los deseos de los empleados. De ordinario, la determinación de la Junta de Relaciones del Trabajo sobre cuál es la Unidad Apropiada para negociar es concluyente, a no ser que tal decisión sea arbitraria o caprichosa. Rivera v. Junta Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 12 (1949).

En Pérez Maldonado v. J.R.T., supra, abordamos el procedimiento de clarificación de la Unidad Apropiada para la negociación colectiva. Debido a que nuestra Ley no reconoce ni trata el problema que surge cuando se desea “añadir a una unidad apropiada determinados [puestos] que al momento de la petición no forman parte de ésta, pero que propiamente deb[e]n pertenecer a la misma porque comparten una misma comunidad de intereses” (Pérez Maldonado v. J.R.T., supra, pág. 982), recurrimos a la práctica de la propia Junta de Relaciones del Trabajo y a la de la jurisdicción federal. De esta forma, validamos el procedimiento de clarificación y precisamos el tipo de situación para el cual está disponible.

Se trata principalmente de situaciones: (1) donde un patrono expande sus operaciones y abre nuevos empleos en su establecimiento, que son esencialmente similares o parecidos a los que ya estaban incluidos en la unidad apropiada; (2) donde un patrono establece una nueva sucursal de la empresa en la cual hay empleos idénticos a los incluidos en la unidad apropiada; (3) donde unos empleos que antes estaban excluidos de la unidad apropiada han evolucionado sustancialmente con el tiempo adquiriendo características que los hacen muy similares o parecidos a los que componen la unidad; (4) donde una empresa que tenía una unidad apropiada adquiere o se une a otra dedicada al mismo tipo de negocio que tenía su propia unidad pero que desapareció con la fusión, o (5) donde un patrono no le había informado a la unión sobre la existencia de una categoría específica de empleos, por lo que no se incluyó en la definición de la unidad contratante. Pérez Maldonado v. J.R.T., supra, págs. 982-983.

Aunque en aquel momento no lo dijimos expresamente, como resultado de nuestra decisión en Pérez Maldonado v. J.R.T., supra, la Junta de Relaciones del Trabajo se ha mantenido como el organismo con jurisdicción exclusiva para dictámenes sobre la clarificación de una Unidad Apropiada. Justamente, el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo se ha mantenido fuera de este tipo de controversias en virtud de su propio reglamento, el cual dispone que “[e]l servicio de arbitraje se ofrecerá para resolver controversias reales, no hipotéticas. Este servicio no se ofrecerá para resolver controversias que envuelvan la clarificación o determinación de unidades de negociación colectiva”. Reglamento para el Orden Interno de los Servicios de Arbitraje del Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico, Reglamento Núm. 2948 del Departamento de Estado, 21 de enero de 1983. Tiene sentido que así sea, pues la clarificación conlleva un análisis virtualmente idéntico al de la determinación de Unidad Apropiada. Es decir, en ambos casos hay que entrar a dilucidar qué puestos deben configurar la Unidad Apropiada tomando en cuenta los mismos factores sobre intereses y características laborales señalados antes.

Es pertinente destacar que la Unidad Apropiada no se compone de los empleados como tal, sino de los puestos que éstos ocupan. A. Cox, D. Bok, R. Gorman y M. Fin-kin, Labor Law, 13ra ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 2001, pág. 271. Sin embargo, es como resultado de una determinación o clarificación de Unidad Apropiada que a los empleados incluidos en la unidad se les reconocen todos los derechos que emanan de la Ley y del Convenio Colectivo. J.R.T. v. A.M.A., supra, págs. 100-101. De ahí la importancia de que la Unidad Apropiada esté definida de forma precisa y que las labores asignadas a cada una de las plazas que la componen sean respetadas.

Ocurre una invasión a la Unidad Apropiada cuando se asignan trabajos de la unidad fuera de ésta. Ello sucede específicamente cuando un empleado no unionado realiza funciones correspondientes a un miembro de la uni-dad contratante. La investigación sobre si ha ocurrido la invasión referida no va dirigida a la determinación de qué plazas están o no contenidas en la Unidad Apropiada. Por este motivo, la Junta de Relaciones del Trabajo y el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, conscientes de que en una investigación sobre una presunta invasión de la Unidad Apropiada no se entra a deliberar la conveniencia de que ciertas plazas sean parte de ella (es decir, no se discute la composición de la Unidad Apropiada), consistentemente han mantenido que la jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo es solamente en cuanto a los procesos de certificación o clarificación de Unidad Apropiada. Cuestiones relativas a una posible invasión de la Unidad Apropiada son resueltas por el Negociado de Conciliación y Arbitraje. Véanse, e.g.: En el caso de: Autoridad de Energía Eléctrica y Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y de Riego, Caso CA-99-23 (Resolución de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico de 18 de mayo de 2000); En el caso de: Unión de Trabajadores Independientes de la Autoridad de Energía y Riego y Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego, Casos Núms. A-05-2428 y A-44-99 (Negociado de Conciliación y Arbitraje, 28 de abril de 2005); En el caso de: Autoridad de Energía Eléctrica y Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego, Caso Núm. A-00-1606 (Negociado de Conciliación y Arbitraje, agosto de 2005). De esta forma, el Negociado de Conciliación y Arbitraje, mediante una resolución de su Director a tales efectos, ha apuntado que la Junta de Relaciones del Trabajo no intervendrá en controversias sobre Unidades Apropiadas si “no están relacionadas con o involucran la clarificación de los puestos de la unidad apropiada. Esto es[,] que cuando sea una cuestión de invasión de unidad apropiada, el foro a dirimir la controversia es el acordado mediante ‘quejas y agravios’ ”. (Énfasis suplido y en el original.) En el caso de: Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico y Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego, Caso: Varios (Resolución del Director del Negociado de Conciliación y Arbitraje de 21 de mayo de 2003).

En la jurisdicción federal se ha seguido un patrón similar al relatado antes. Allí, aunque el National Labor Relations Board tiene jurisdicción exclusiva para certificar o clarificar la Unidad Apropiada para la negociación colectiva, las controversias sobre la asignación de tareas fuera de la Unidad Apropiada son materia de arbitraje. En Carey v. Westinghouse Corp., 375 U.S. 261 (1964), el Tribunal Supremo de Estados Unidos, aunque reconoció la dificultad para distinguir los casos de representación y certificación de Unidad Apropiada de los casos de asignación de tareas fuera de ésta, recomendó valerse de los procedimientos voluntarios de resolución de disputas, en especial el arbitraje, para las disputas sobre asignación de labores. Carey v. Westinghouse Corp., supra, págs. 261-268. En un caso sobre la asignación de tareas de la Unidad Apropiada a empleados fuera de ésta, la Corte de Apelaciones de Estados Unidos para el Segundo Circuito advirtió que para analizar si las tareas asignadas correspondían o no a la Unidad Apropiada, el “árbitro no necesita definir la unidad ni alterar su alcance”. (Traducción nuestra.) Carey v. General Electric Company, 315 F.2d 499, 510 (1963).

Al igual que lo que hicimos en Pérez Maldonado v. J.R.T., supra, aquí la constante práctica de la Junta de Relaciones del Trabajo y del Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, añadidas a la normativa en la jurisdicción federal, nos mueven a adoptarlas como vinculantes en nuestra jurisdicción. Resolvemos, por lo tanto, que las cuestiones relativas a la invasión de la unidad apropiada para la negociación colectiva caen dentro de la jurisdicción amplia de los árbitros, pues no inciden sobre la composición como tal de la Unidad Apropiada, que es materia de la autoridad exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo.

Nos cercioramos de esta forma que se adelante la política pública gubernamental de promover la paz industrial y la producción ininterrumpida de servicios. 29 L.P.R.A. see. 62(2). Además, al así resolver preservamos nuestra propia política de promover el uso del arbitraje como la culminación del proceso de negociación colectiva y mantenemos su importancia dentro de las relaciones obreropatronales. Véase, e.g., F.S.E. v. J.R.T., supra, pág. 516.

III

El Convenio Colectivo vigente al momento de los hechos que nos conciernen establecía, en su artículo cuarto, todo lo relativo a la subcontratación de labores. Específicamente, disponía que “la Autoridad no podrá subcontratar labores o tareas de operación y conservación de la Unidad Apropiada”, excepto en ciertas circunstancias enumeradas en el propio artículo. Art. IV, Sec. 1 del Convenio Colectivo entre la Autoridad y la UTIER, Apéndice, pág. 35. Además, el Convenio Colectivo claramente ordenaba que en caso de que surgiesen discrepancias en cuanto a la subcontratación de ciertas tareas se recurriría a la mediación de un tercero imparcial designado por el Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. íd. No hay duda, entonces, de que las controversias sobre subcontratación entre la Autoridad y la UTIER son arbitrables.

Sin embargo, e incluso consciente de lo anterior, el Tribunal de Apelaciones dispuso en su resolución que el asunto en cuestión era de la exclusiva jurisdicción de la Junta de Relaciones del Trabajo. Estimó que, como se trataba sobre la subcontratación de supuestas mejoras ex-traordinarias, su disposición necesariamente conllevaba definir qué tareas configuraban la Unidad Apropiada. El foro apelativo fundamentó su decisión en la sección sexta del tercer artículo del Convenio Colectivo, ya citada. Erró el foro apelativo al resolver como lo hizo.

En virtud de los términos claros del Convenio Colectivo entre las partes, las mejoras extraordinarias quedaban fuera de la Unidad Apropiada para la negociación. Precisamente por esta razón tenían que subcontratarse. Ello no obstante, el que la árbitra tuviese que determinar si cierta labor pudiera ser motivo de subcontratación y, de esta forma, decidir si era o no una tarea asignada a la Unidad Apropiada, no equivalía a adjudicar qué puestos la conformaban. Veamos el asunto por partes.

La determinación de qué plazas constituían la Unidad Apropiada tuvo que haber ocurrido, por definición, antes de la negociación del Convenio Colectivo que hoy consideramos. En todo caso, y en algunos supuestos ya enumerados, lo que procede luego de certificada la Unidad Apropiada sería un procedimiento de clarificación. Sin embargo, la indagación del juzgador en el caso que nos ocupa no es ni una cosa ni la otra, pues no versa en torno a intereses ni a características de empleo. Al momento de examinar si cierta labor constituye una mejora extraordinaria que pueda subcontratarse, la árbitra sólo tenía que analizar las tareas ya definidas para la Unidad Apropiada. Ello no conlleva una clarificación, sino una interpretación del Convenio Colectivo, lo cual es materia de arbitraje.

Concluimos, por lo anterior, que en casos como éste, en el que se cuestiona una subcontratación por constituir alegadamente una invasión a las tareas de la Unidad Apropiada, la controversia no gira en torno a la composición ni su clarificación. En consecuencia, se trata de un asunto de la entera jurisdicción del procedimiento de arbitraje. En cambio, aquellos casos que aparenten ser sobre subcontratación y mejoras extraordinarias, pero cuya finalidad esencial sea lograr una clarificación de los puestos que componen la Unidad Apropiada, la jurisdicción de la Junta de Relaciones del Trabajo sí será exclusiva. Como corolario de lo anterior, los árbitros no podrán desestimar sumariamente las querellas sobre mejoras extraordinarias. Tendrán que recibir prueba a los efectos de determinar si constituyen propiamente una controversia sobre invasión de Unidad Apropiada o si son sobre su clarificación. Una vez recibida la prueba, y de acuerdo con lo aquí resuelto, los árbitros decidirán si tienen o no jurisdicción para evaluar la controversia.

Erró el Tribunal de Apelaciones al decidir que la controversia era de la jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico por el mero hecho de versar sobre mejoras extraordinarias.

IV

Por los fundamentos que anteceden, procede revocar la resolución del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, y devolver la controversia ante el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico para que la atienda.

Se dictará sentencia de conformidad.

El Juez Presidente Señor Hernández Denton disintió de la opinión del Tribunal por entender que el Art. Ill del Convenio Colectivo de la Autoridad de Energía Eléctrica y la Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego expresamente excluye de su alcance “las mejoras extraordinarias a la propiedad”. Según el Juez Presidente Señor Hernández Denton, la árbitra correctamente concluyó que no tenía jurisdicción para adjudicar la querella presentada por la Unión. Por ende, confirmaría la resolución del Tribunal de Apelaciones, que se negó a revocar la decisión de la árbitra. El Juez Asociado Señor Rivera Pérez disintió sin opinión.

       La árbitra sustentó su decisión a base de la sección sexta del tercer artículo del Convenio Colectivo, que establecía lo siguiente:
      “En vista de que la legislación y la doctrina vigente establecen que la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico tiene jurisdicción original y exclusiva en controversias relacionadas con la unidad apropiada, las partes acuerdan dejar en suspenso el procedimiento administrativo que con este propósito existía en las Secciones 3 y 6 de este Artículo.
      “Se acuerda, además, que si en el futuro variara la legislación y/o doctrina vigente a los efectos de que la jurisdicción exclusiva que tiene la Junta de Relaciones del Trabajo pueda ser compartida con otros organismos administrativos, se incorporará al convenio el procedimiento dejado en suspenso y otro similar a tono con la legislación o doctrina vigente. Art. Ill sec. 6 del Convenio Colectivo entre la Autoridad y la UTIER, supra.” Apéndice, pág. 78.

       En vista del conocido origen de nuestra propia legislación, las siguientes expresiones aplican para significar qué es una “Unidad Apropiada”:
      “(a) As an incident to conducting a representation election, the [National Labor Relations] Board must determine which group of jobs shall serve as the election constituency. That group of jobs is denoted the appropriate bargaining unit, and the persons employed in those jobs at the time of the election are entitled to vote whether they wish to continue to settle terms and conditions of employment on an individual basis —or, as some would have it, by ‘unilateral’ act of the employer— or whether they wish to have one or another employee representative.” A. Cox, D. Bok, R. Gorman y M. Finkin, Labor Law, 13ra ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 2001, pág. 270.
      “(b) Bargaining unit. A group of employees authorized to engage in collective bargaining on behalf of all the employees of a company or an industry sector”. Black’s Law Dictionary, 7ma ed., St. Paul, Ed. West Group, 1999, pág. 144.

       “It is trae that only the Board can conclusively define the scope of the bargaining unit, just as the Board is the authority for the definition of unfair labor practices. But an arbitrator, in determining whether a party has violated the collective bargaining agreement, does not define an unfair labor practice; nor need he necessarily, in construing the employer’s contractual obligation to recognize the union as the bargaining agent in the unit delineated by the Board, define that unit or alter its scope. The grievances under examination, and the contract provisions which will have to be interpreted in the course of arbitration, are quite familiar in the context of work-assignment disputes.” Carey v. General Electric Company, 315 F.2d 499, 510 (1963).


author: per curiam:

text:
      In re Francisco Ruiz Nieves.

      Número: TS-4227

      Resuelto: 16 de marzo de 2007

      Marla D. Ríos Díaz, directora interina de la Oficina de Inspección de Notarías; Francisco Ruiz Nieves, pro se.

   per curiam:

Mediante un informe de 9 de enero de 2007, la Directora interina de la Oficina de Inspección de Notarías (ODIN) nos informó que, conforme a una inspección que se hiciera de la obra notarial del Ledo. Francisco Ruiz Nieves,

... el protocolo correspondiente al año 2001 del licenciado Ruiz Nieves quedó aprobado con deficiencias .... Se trata de las escrituras núm. 26 sobre Acto de Dominio y Posesión y la núm. 27 sobre Cesión y Donación de Bienes y Derechos Hereditarios, ambas fechadas 24 de abril de 2001, en las que el notario utilizó como testigo instrumental a uno de los mismos otorgantes. (Énfasis suplido.) Estado de la notaría del Ledo. Francisco Ruiz Nieves, pág. 1.

Expresó, además, ODIN en dicho informe que, según le informara el propio notario, “a pesar de las gestiones realizadas [por él] estaba impedido de corregir las deficiencias señaladas ante el fallecimiento de tres otorgantes de dichas escrituras públicas”. (Énfasis, suplido.) Estado de la notaría del Ledo. Francisco Ruiz Nieves, pág. 2.

Nos señala ODIN, por último, que por tratarse las referidas escrituras de la disposición de bienes hereditarios —según se desprende de éstas, “todos los que en ellas comparecieron eran parientes entre sí”— “son de aplicación los Artículos 22 y 34 de la Ley Notarial, así como la Regla 33 del Reglamento Notarial”, y que por mandato de dichas disposiciones de ley, la “naturaleza de la falta en cuestión hace dicho instrumento público nulo”. (Enfasis suplido.) Estado de la notaría del Ledo. Francisco Ruiz Nieves, pág. 2.

Mediante Resolución de 22 de febrero de 2007, le concedimos un término al Ledo. Francisco Ruiz Nieves para que se expresara sobre el informe de ODIN. Ha comparecido. Expresa, en síntesis y en lo pertinente, que acepta la exposición de los hechos que hace ODIN; esto es, admite el error cometido. Como “atenuantes” de su errónea y grave actuación notarial, Ruiz Nieves nos informa que, para la fecha de la otorgación de las escrituras, su esposa estaba afectada de su salud y que “aparentemente [su] mente estaba cansada y agotada y no me percaté del error”. Por último, nos señala que el donatario no ha sido perturbado en la posesión del bien objeto de la escritura otorgada.

Resolvemos, sin ulterior trámite, al amparo de las disposiciones del Art. 50 del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A.

I

En In re González Maldonado, 152 D.P.R. 871, 911-912 (2000), expresamos que el notario que autoriza o interviene en escrituras públicas, empleando testigos instrumentales, dentro de las prohibiciones impuestas por la Ley Notarial de Puerto Rico

... demuestra un pobre conocimiento de los principios básicos del derecho notarial, así como una crasa negligencia e indiferencia de su parte. Es principio harto conocido que la práctica de la notaría requiere de un cuidado extremo. Dicha actuación impropia constituye una falta grave [, que] afecta la eficacia de los documentos, In re Ramos Vélez, supra[,] que conlleva su nulidad. Art. 34 de la Ley Notarial, 4 L.P.R.A. see. 2052; Regla 33 del Reglamento Notarial, 4 L.P.R.A. Ap. XXIV; In re Martínez Ramírez, supra. Este quebrantamiento de la Ley Notarial acarrea severas sanciones. (Enfasis suplido.)

En vista de los hechos en este caso —y a la luz de las disposiciones estatutarias pertinentes aplicables y de la jurisprudencia que las interpreta— consideramos procedente decretar la suspensión inmediata del Ledo. Francisco Ruiz Nieves del ejercicio de la notaría en nuestra jurisdicción por el término de tres meses.

Se dictará sentencia de conformidad.

       La Oficina del Alguacil de este Tribunal procederá de inmediato a incautar la obra notarial del licenciado Ruiz Nieves y la entregará a la Oficina de Inspección de Notarías para la investigación y el informe correspondientes, para lo cual se le concede el término de sesenta días.


text:
    Manuel Augusto Colón Cabrera y Melba Correa Miranda, demandantes y apelados, v. Caribbean Petroleum Corporation et al., demandados y apelantes, y Estado Libre Asociado de Puerto Rico, recurrido; Comité de Energía de Puerto Rico y el Caribe, Inc., amicus curiae e interventor.

      Número: AC-2006-27

      Resuelto: 16 de marzo de 2007

      Eileen Landrón Guardiola, Isabel Garcés Castro y Eduardo A. Vera Ramírez, del bufete Landrón & Vera, LLP, abogados de la parte apelante; Manuel A. Colón Cabrera, Andrés Díaz Nieves y Eduardo Golilla Rodríguez, abogados de la parte apelada; Luis M. Bernal Jiménez, abogado del Comité de Energía de Puerto Rico y el Caribe, Inc., amicus curiae', Salvador J. Antonetti Stutts, procurador general, Vannessa Ramírez, procuradora general auxiliar, y Mariana D. Negrón Vargas, subprocuradora general, abogados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, parte recurrida.
   El Juez Presidente Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

Hemos reconocido un derecho liberal de acceso a la información pública en poder del Estado. No obstante, también hemos reiterado que tal derecho no es absoluto y que cede en casos de imperativo interés público. En vista de ello, nos corresponde resolver si la norma de confidencialidad dispuesta en el Art. 15 de la Ley Núm. 77 de 25 de junio de 1964 (10 L.P.R.A. see. 271), conocida como la Ley de Monopolios y Restricción del Comercio, 10 L.P.R.A. sees. 257-274 (Ley Núm. 77), para la información obtenida durante una investigación efectuada por la Oficina de Asuntos Monopolísticos adscrita al Departamento de Justicia (Oficina de Monopolios) responde a un interés apremiante del Estado y si el alcance de dicha norma se justifica para proteger tal interés.

El apelante Caribbean Petroleum Corporation (Caribbean Petroleum) recurre de una sentencia del Tribunal de Apelaciones que concluyó que Manuel Colón Cabrera y Melba Correa Miranda (señor Colón Cabrera) tenían derecho a descubrir, tras un examen en cámara, la información producto de una investigación efectuada por la Oficina de Monopolios contra varios distribuidores de gasolina, entre los que figuraba el demandado. Por entender que el Estado demostró tener un interés apremiante en investigar y procesar las violaciones a la Ley Núm. 77, modificamos la sentencia recurrida para que el Tribunal de Primera Instancia, luego de un examen en cámara y en ausencia de las partes, del expediente y del informe producto de la investigación realizada por la Oficina de Monopolios, ordene la divulgación de la información que sea pertinente, no sea de naturaleza privilegiada ni revele las técnicas de investigación del Departamento de Justicia o la identidad de los informantes. Asimismo, el tribunal no podrá divulgar la información que haya sido obtenida de las personas privadas sujetas al poder de investigación de la Oficina de Monopolios bajo el palio de confidencialidad. Resolvemos, por lo tanto, que el acceso limitado al que tiene derecho Colón Cabrera responde a los privilegios evidenciarios y al mandato legislativo recogido en el Art. 15 de la Ley Núm. 77, supra.

I

El señor Colón Cabrera arrendó a Caribbean Petroleum una propiedad inmueble sobre la cual enclava una estación de servicio de gasolina. Tras varias controversias entre las partes, el señor Colón Cabrera instó una acción por daños y perjuicios, e incumplimiento de contrato contra Caribbean Petroleum. Entre las alegaciones, incluyó una causa de acción al amparo de la Ley Núm. 77 por discrimen en precios.

Estando el caso pendiente de resolver ante el Tribunal de Primera Instancia, el Departamento de Justicia comunicó a los medios noticiosos del país que la Oficina de Monopolios había realizado una investigación sobre la industria de la gasolina. Dicha investigación reveló que los programas de incentivos de los distribuidores de gasolina eran contrarios a los intereses de los detallistas y que violaban las disposiciones de la Ley Núm. 77. En atención a ello, y en aras de proteger el libre mercado, el Departamento de Justicia emitió órdenes de cese y desista contra los distribuidores y, además, presentó una querella ante el Departamento de Asuntos del Consumidor contra una de las compañías investigadas.

Al enterarse de estos hallazgos, el señor Colón Cabrera solicitó al Tribunal de Primera Instancia que ordenara al Departamento de Justicia entregarle una copia del estudio o informe con los resultados de la investigación, en particular lo concerniente a Caribbean Petroleum. Fundamentó su solicitud en que la información recopilada era pública al haber sido divulgada a los medios y que, además, era fundamental para probar sus alegaciones ante el tribunal.

Por su parte, Caribbean Petroleum se opuso a la solicitud a base de lo dispuesto en el Art. 15 de la Ley Núm. 77, supra, a los efectos de que toda información obtenida en el curso de una investigación civil efectuada por la Oficina de Monopolios debía mantenerse en estricta confidencialidad. De igual forma, el Departamento de Justicia se opuso mediante una comparecencia especial. Adujo que el acceso a la información tendría el efecto de obstaculizar la labor de investigación de la Oficina de Monopolios, ya que la mayor parte de la información obtenida es privilegiada y las personas la entregan voluntariamente bajo una expectativa de confidencialidad. El Tribunal de Primera Instancia acogió los planteamientos del Estado y denegó el acceso.

Inconforme, el señor Colón Cabrera presentó una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones. En ella alegó que el foro de instancia debió permitirle el acceso, en consideración a su derecho constitucional a la libertad de expresión. Así las cosas, y luego de la comparecencia de las partes, el Tribunal de Apelaciones revocó la determinación recurrida y ordenó el acceso a los documentos, luego de efectuarse un examen en cámara con el fin de proteger información privilegiada sobre otras compañías, la identidad de los informantes y las técnicas de investigación criminal. Sostuvo que en nuestro ordenamiento rige una norma liberal en cuanto al acceso a información pública en poder del Estado y que el Estado no demostró un interés apremiante que justificase la norma de confidencialidad dispuesta en la Ley Núm. 77.

De esta determinación Caribbean Petroleum apela ante nos y alega como único error que el señor Colón Cabrera no tenía derecho a inspeccionar los documentos en cámara. Sostiene que tal información es confidencial a tenor con lo dispuesto en el Art. 15 de la Ley Núm. 77, supra, y está cobijada por los privilegios evidenciarios establecidos en las Reglas 30 y 31 de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV, relativos a los secretos de negocio y a la información oficial.

En vista de que el recurso plantea una cuestión novel y de alto interés público, resolvimos acoger el recurso como certiorari y acordamos expedir. Con el beneficio de la comparecencia de las partes, procedemos a resolver.

II

Consideramos, en primer lugar, si la información objeto de la solicitud puede catalogarse como información pública. Es necesario hacer esa determinación preliminar en vista de que, una vez un documento sea catalogado como público, cualquier ciudadano tiene derecho a solicitar su acceso sujeto a determinadas excepciones.

El Art. 1(b) de la Ley de Administración de Documentos Públicos de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 1001(b), define documento público como “[t]odo documento que se origine, conserve, o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos y que de conformidad con lo dispuesto en la see. 1002 de este título se haga conservar permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor legal”. Conforme a ello, resolvemos que la documentación recopilada y conservada como parte de una investigación efectuada por la Oficina de Monopolios satisface la definición antes transcrita.

Aclarado esto, concierne recordar que en Puerto Rico existe un derecho general de acceso a la información pública en poder del Estado. Tal derecho surge en virtud del Art. 409 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 1781. Dicha disposición establece que “[t]odo ciudadano tiene derecho a inspeccionar y sacar copia de cualquier documento público de Puerto Rico, salvo lo expresamente dispuesto en contrario por la ley”. El derecho de acceso a la información pública también surge como colorario del derecho a la libertad de expresión, ya que sin conocimiento de los hechos no hay posibilidad de expresión. Por lo tanto, resulta innegable que el acceso a la información constituye un componente importante de una sociedad democrática, en donde el ciudadano puede emitir un juicio informado sobre las actuaciones del Gobierno. Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982); Noriega v. Gobernador, 130 D.P.R. 919 (1992).

En vista de la importancia que tiene el derecho a obtener información pública, el Estado no puede negarse caprichosamente y de forma arbitraria a permitir su acceso. Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, 152 D.P.R. 161 (2000); Silva Iglecia v. F.E.I., 137 D.P.R. 821 (1995); López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219 (1987); Soto v. Srio. de Justicia, supra. Por lo tanto, dicha negativa debe estar fundamentada y justificada. De darse estas circunstancias, el Estado estaría legitimado para restringir el acceso de los ciudadanos a documentos de carácter público.

Si bien hemos reconocido —como norma general— que se debe hacer un análisis liberal al atender una solicitud de acceso a la información custodiada por el Estado, debemos aclarar que tal derecho no puede ser absoluto. A tales efectos, hemos dejado abierta la puerta para que, llegado el momento, resolvamos sostener la confidencialidad de cierta información, dependiendo de los intereses implicados.

En nuestro ordenamiento no contamos con una legislación especial que disponga las excepciones en las que el Estado puede mantener ciertos documentos fuera del escrutinio público. Sin embargo, este Tribunal ha afirmado los supuestos en los que el Estado válidamente puede reclamar la confidencialidad, a saber, cuando: (1) una ley así lo declara-, (2) la comunicación está protegida por alguno de los privilegios evidenciarios que pueden invocar los ciudadanos; (3) revelar la información puede lesionar derechos fundamentales de terceros; (4) se trate de la identidad de un confidente, y (5) sea información oficial conforme a la Regla 31 de Evidencia, supra. Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000). Para mantener la confidencialidad, el Estado tiene la carga de probar que satisface cualquiera de las excepciones antes enumeradas.

III

En este caso, la confidencialidad surge precisamente al amparo de una ley. Resulta pertinente recordar nuestras expresiones en el caso Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264, 281 (1960), a los efectos de que para resolver que el derecho reconocido en el Art. 409 del Código de Enjuiciamiento Civil, supra, no aplica a una clase determinada de documentos, no podemos menos que exigirle a la Asamblea Legislativa una orden clara y terminante. Entendemos que esta afirmación descansa en el hecho de que el legislador realizó un balance previo entre los intereses en conflicto: por un lado, el acceso a la información por un ciudadano y, por el otro, los interés del Estado en que determinada información permanezca fuera del escrutinio público. Por ende, reiteramos lo expresado en Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 D.P.R. 153 (1986), a los efectos de que el medio más efectivo para salvaguardar la información sensitiva recopilada por el Estado en su gestión oficial es mediante legislación especial.

No cabe duda de que, con respecto a la información obtenida por la Oficina de Monopolios, el legislador dio una orden inequívoca de que permanecieran en estricta confidencialidad. A tales efectos, dispuso en el Art. 15 de la Ley Núm. 77, supra, que “[l]a información obtenida en el uso de las facultades otorgadas en esta sección se mantendrá en estricta confidencialidad, excepto en tanto sea necesaria usarla para fines de cualquier acción judicial por parte del estado”. (Énfasis suplido.) 10 L.P.R.A. see. 271.

No obstante, en nuestro ordenamiento la clara intención del legislador de mantener ciertos documentos bajo el palio de la confidencialidad no es suficiente. Así, toda etiqueta legislativa de confidencialidad debe evaluarse frente al invocado derecho de acceso a la información por el ciudadano. Soto v. Srio. de Justicia, supra. En vista de que tal derecho es de carácter fundamental, la legislación debe someterse a un análisis de escrutinio estricto. Al mismo tiempo, debe ser interpretada restrictivamente a favor del acceso. En síntesis, toda ley que pretenda ocultar información a un ciudadano bajo el palio de la confidencialidad tiene que justificarse a plenitud. Ello se satisface si la legislación: (1) cae dentro del poder constitucional del Gobierno; (2) propulsa un interés gubernamental importante o sustancial; (3) el interés gubernamental no está relacionado con la supresión de la libre expresión, y (4) la restricción concomitante del derecho a la libre expresión no es mayor que la esencial para propulsar dicho interés. Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra; Angueira v. J.L.B.R, supra; Soto v. Srio. de Justicia, supra. Así pues, el Estado puede invocar el manto de secretividad en casos de imperativo interés público.

Por lo tanto, debemos examinar si el interés del Estado en este caso es lo suficientemente apremiante para justificar la norma de confidencialidad dispuesta en la Ley Núm. 77.

IV

De una lectura de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 77 (1964 Leyes de Puerto Rico 248) se desprende que su objetivo primordial fue evitar la concentración económica en un grupo reducido de personas. En específico, se establece que

[e]s principio fundamental de la democracia puertorriqueña —como lo expresa la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico— que la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, concibiéndose el sistema democrático como aquel que asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas.
No es compatible con esa aspiración democrática la concentración del poder económico en unas pocas personas y entidades, en forma tal que éstas se coloquen en posición de dominar áreas o sectores de la economía puertorriqueña .... (Enfasis suplido.) íd.

Así, la Ley Núm. 77 se promulgó para evitar la “confabulación entre firmas para dominar el mercado, [el] acaparamiento de materias primas, [los] aumentos indebidos en los precios resultantes de una posición monopolística, [las] prácticas discriminatorias en las relaciones con clientes [y la] concentración extrema de la actividad económica y de la riqueza en algunos grandes consocios de empresas”.

A esos fines, se delegó en la Oficina de Monopolios la labor de fiscalizar e investigar las prácticas monopolísticas. Mediante esa delegación, el legislador quiso do-tar al Estado con los instrumentos investigativos necesarios para identificar y erradicar las violaciones a la Ley Núm. 77. No cabe duda de que dichas facultades constituyen un componente fundamental en nuestra sociedad democrática, ya que la concentración del poder económico resulta en la concentración del poder político y social. Esto, indiscutiblemente, contradice la aspiración de un sistema en el que haya participación ciudadana en igualdad de condiciones. Así lo entendieron los propulsores de la Ley Núm. 77, al expresar que

... el pueblo [tiene que asegurarse] de que no han de germinar en Puerto Rico ... concentraciones de poder económico, para no correr el riesgo de que toda la vida económica del país pueda quedar a merced de un grupo reducido de personas que actúen movidas por su puro interés privado. Ante una situación de tal naturaleza, es difícil concebir que las decisiones colectivas vayan a tomarse verdaderamente a base de la libre participación de todos los ciudadanos.

Tomando en cuenta la dimensión del problema que quiso resolver la Asamblea Legislativa mediante la aprobación de la Ley Núm. 77 y, además, considerando que se trata de un asunto que incide sobre los cimientos de nuestra sociedad democrática, entendemos que los propósitos que subyacen dicha legislación son de la más alta jerarquía y constituyen un interés apremiante del Estado.

En su comparecencia, el Estado aduce, como fundamento para oponerse al reclamo de acceso a la información, que revelarla obstaculizaría las investigaciones futuras de la Oficina de Monopolios. Sostiene que tal conclusión se deriva del hecho de que las personas privadas, de ordinario, someten voluntariamente la información —que de otra manera no estaría accesible por ser en su mayoría privilegiada— con la expectativa de que se mantendrá en confidencia. Entendemos dicha preocupación.

Consideramos que al Estado le sería sumamente oneroso conseguir dicha información por otros medios. Sin la información que obtiene la Oficina de Monopolios como parte de una investigación, no se pueden lograr los objetivos de la Ley Núm. 77, los cuales —como mencionamos anteriormente— son de la más alta jerarquía. En otras palabras, un menoscabo a la facultad investigativa de la Oficina de Monopolios, como el presentado en este caso, incide sobre el interés apremiante de evitar la concentración económica en nuestro país al no poder el Estado poner en vigor las disposiciones de la Ley Núm. 77 con la efectividad y rapidez que se requiere.

Además, la confidencialidad se sostiene en atención a que la información obtenida contiene datos sensitivos sobre las prácticas y los métodos de mercadeo de las personas privadas sujetas al poder de investigación de la Oficina de Monopolios que, como norma general, no está accesible al público. En otras palabras, dichas personas revelan sus secretos de negocio con la certeza de que se mantendrán en estricta confidencialidad. En Fulana de Tal v. Demandado A, 138 D.P.R. 610 (1995), sostuvimos que la preservación de secretos de negocio constituye un interés apremiante del Estado. Por ende, si permitimos el acceso a la información obtenida por la Oficina de Monopolios dicho interés se vería menoscabado.

En vista de lo anterior, el legislador ordenó mantener fuera del escrutinio público la información obtenida por la Oficina de Monopolios en el curso de una investigación. De una lectura del Art. 15 de la Ley Núm. 77, supra, surge que la confidencialidad establecida por virtud de dicha disposición se limita a la información que voluntariamente some-ten personas privadas a la Oficina de Monopolios bajo el palio de confidencialidad.

Ahora bien, en el expediente o informe producto de una investigación efectuada por la Oficina de Monopolios puede haber otro tipo de información, ya sea la proveniente de otras fuentes o la elaborada por la Oficina de Monopolios, que no está cobijada por la confidencialidad del Art. 15, supra, y es, por consiguiente, divulgable. Por “información elaborada” debe entenderse el producto o resultado de la investigación efectuada por la Oficina de Monopolios como, por ejemplo, las conclusiones, impresiones o interpretaciones hechas a partir de ella; es decir, la información contenida en cualquier documento, en el expediente o en el informe que sea resultado de un análisis atribuible a la propia Oficina de Monopolios.

En vista de lo anterior, el Tribunal de Primera Instancia debe realizar un examen en cámara y en ausencia de las partes con el fin de determinar lo que puede estar sujeto a divulgación. Así, el tribunal permitirá la divulgación de toda información pertinente, no privilegiada y que no revele técnicas de investigación del Departamento de Justicia o la identidad de informantes. El tribunal tampoco divulgará la información que haya sido obtenida por la Oficina de Monopolios de personas privadas bajo el palio de confidencialidad. En el caso de que dicha información conste en el informe final o en el expediente producto de la investigación, el tribunal deberá tomar las medidas cautelares necesarias para salvaguardar la norma de confidencialidad que, como mencionamos anteriormente, contribuye a lograr los objetivos de la legislación antimonopolística.

En conclusión, resolvemos que el objetivo que promueve la Ley Núm. 77 constituye un interés apremiante capaz de sostener la norma de confidencialidad con respecto a la información obtenida de personas privadas durante una investigación efectuada por la Oficina de Monopolios.

V

Por los fundamentos que anteceden, se modifica la sentencia del Tribunal de Apelaciones para que al efectuar el examen en cámara, en ausencia de las partes, también se excluya la información obtenida de las personas privadas sujetas al poder de investigación de la Oficina de Monopolios. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que continúe con los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.

Se dictará sentencia de conformidad.

El Juez Asociado Señor Rebollo López no intervino. La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez se inhibió.

       En la jurisdicción federal este derecho ha sido incorporado mediante legislación federal con el fin de someter a escrutinio público las operaciones de las agencias federales. Freedom of Information Act, 5 U.S.C.A. sec. 552 et seq.

       De hecho, en la legislación federal se establece, como una de las excepciones a la divulgación, los casos en los que se dispone la confidencialidad por virtud de una ley. Freedom of Information Act, supra.
      Además, es oportuno señalar que en uno de los intentos por legislar sobre el acceso a la información pública (P. del S. 494 de 1973) se incluyó como excepción a la divulgación aquella materia dispuesta por una orden ejecutiva o por un mandato expreso de ley. E. Rivera Ramos, La libertad de información: necesidad de su reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. U.P.R. 67, 67—112 (1975).

       El Tribunal Supremo de Estados Unidos, explicando los propósitos de la legislación federal análoga, expresó: “the Sherman Act ... was a populist legislation which reacted to the increasing concentrations of economic power which followed on the heels of industrial revolution. The Sherman Act was the first legislation to deal with the problems of participation of small economic units in an economy increasingly dominated by economic titans.” National Broiler Marketing Assn. v. U.S., 436 U.S. 816, 829 (1978).

       Vista pública celebrada el 10 de marzo de 1964 sobre el P. de la C. 909, Monopolios, pág. 2.

      6) Exposición de Motivos de la Ley Núm. 77 de 25 de junio de 1964, Leyes de Puerto Rico, pág. 248. A modo de comparación, muchos tribunales federales han expresado que el propósito principal de la legislación federal de monopolios es preservar un sistema de libre mercado en donde haya igual oportunidad de participación ciudadana. Véanse, por ejemplo: Glen Holly Entertainment v. Tektronix Inc., 343 F.3d 1000 (9no Cir. 2003); El Aguila Food Products, Inc. v. Gruma Corp, 301 F. Supp. 2d 612 (S.D. Tex. 2003); U.S. v. Syufy Enterprises, 903 F.2d 659 (9no Cir. 1990); Wei v. Bodner, 127 F.R.D. 91 (D. N.J. 1989); O’Neill v. Coca-Cola Co., 669 F. Supp. 217 (N.D. Ill. 1987); Rosenberg v. Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton, 598 F. Supp. 642 (S.D. N.Y. 1984).