text:
    Comisionado de Seguros de Puerto Rico, recurrido, v. Universal Insurance Company, Inc., peticionaria.

      Número: CC-2010-0413

      Resuelto: 1 de noviembre de 2012

      Francisco Rebollo López, Pedro I. Vidal Cordero y Deborah Castillo Díaz, de Fiddler González & Rodríguez, PSC, abo-gados de la parte peticionaria; David J. Castro Anaya y Brenda N. Pérez Fernández, abogados de la parte recurrida.
   El Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón

emitió la opinión del Tribunal.

Hoy examinamos si ciertas expresiones verbales atri-buidas al comisionado de seguros son suficientes para de-jar sin efecto las tarifas aplicables a los seguros de propie-dad para condominios, según aprobadas previamente por la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS). Igualmente analizamos si, bajo los contornos de la doctrina de actos propios, le está vedado a los comisionados de seguros sub-siguientes ir en contra de representaciones hechas por al-guno de sus antecesores.

I

Universal Insurance Company, Inc. (Universal o la pe-ticionaria) está facultada por la OCS a llevar a cabo nego-cios de seguros en Puerto Rico.

Allá para el 11 de julio de 2001, la OCS emitió una or-den de investigación con el propósito de verificar posibles violaciones al Código de Seguros por parte de Universal relacionadas al monto de las primas cobradas por la ase-guradora en seguros de propiedad para condominios du-rante el periodo trascurrido entre enero de 1996 hasta ju-nio de 2001. Cerca de un año más tarde, el 8 de mayo de 2002, el Ledo. Fermín M. Contreras Gómez, quien para esa fecha ocupaba el cargo de comisionado de seguros (Comi-sionado Contreras), emitió una orden en la cual consignó que, acorde a los hallazgos de la investigación, la peticio-naria cobró a algunos de sus clientes primas que estaban ya fuese por debajo o en exceso de las tarifas previamente aprobadas por la OCS para este tipo de seguro. Con-forme a lo anterior, la OCS le ordenó a Universal a cesar y desistir de tal conducta; le impuso multas administrativas y le requirió devolver las cantidades cobradas en exceso a ciertos asegurados.

En respuesta, Universal solicitó la celebración de una vista administrativa, según provisto en el Art. 2.220(l)(c) y (2) del Código de Seguros entonces vigente, 26 L.P.R.A. sec. 222(1)(c) y (2). En su escrito, argumentó entre sus defen-sas que durante la mayor parte del periodo investigado el entonces comisionado de seguros Juan Antonio García (q.e.p.d.) (Comisionado García), alegadamente había sus-pendido el requisito de aprobación previa de tarifas para los seguros de propiedad sobre los condominios.

Previo a la vista administrativa, la OCS presentó ante el oficial examinador una Moción para que se Dicte Reso-lución Parcial Sumaria, en la que planteó que el asunto sobre las violaciones imputadas era apto para disposición sin necesidad de una vista. Universal, por su parte, se opuso argumentando, esencialmente, que existía una con-troversia fáctica sobre si el Comisionado García había sus-pendido o no el requisito de presentación de tipos para se-guros de propiedad sobre condominios, lo cual exigía la celebración de una vista evidenciaría.

Eventualmente, el oficial examinador acogió la solicitud de la OCS emitiendo una resolución parcial sumaria me-diante la cual determinó que la peticionaria cobró primas que no se ajustaban a los tipos inscritos y aprobados por la OCS, aplicables a los seguros de propiedad para condominios. De igual manera, dictaminó que el Comisio-nado de Seguros no había expedido orden alguna ni pro-mulgado regla o reglamento para suspender o modificar el requisito de presentación de tarifas atinente a los contra-tos de seguros de propiedad de condominios. Ratificó, por lo tanto, las violaciones al Código de Seguros imputadas en la orden impugnada por Universal, mientras que dejó pen-diente de determinación el importe de la multa que habría de imponérsele, así como el monto del rembolso correspon-diente a las primas cobradas en exceso. Así las cosas, la OCS sometió nuevamente ante el oficial examinador una solicitud de resolución sumaria para disponer sobre el monto de la multa que habría de imponérsele a Universal y la cantidad que sería rembolsada a los asegurados.

Luego de varios trámites procesales, el 7 de diciembre de 2007, la entonces comisionada de seguros, Dorelisse Juarbe Jiménez, emitió una resolución sumaria mediante la cual le impuso a la peticionaria una multa administra-tiva de ocho mil dólares ($8,000) por haber cobrado primas en exceso a la tarifa manual en la suscripción de ocho pó-lizas de seguros de propiedad para condominios. Además, le impuso una multa administrativa de cuarenta y dos mil dólares ($42,000) por haber concedido rebajas no autoriza-das en la suscripción de veintiún pólizas de seguros de pro-piedad para condominios. Igualmente, le ordenó rembolsar la suma de ciento doce mil trescientos nueve dólares ($112,309) a aquellos asegurados a quienes se les había cobrado primas en exceso de la prima manual. Concluyó que la aprobación o inscripción de una tarifa para determi-nado tipo de contrato de seguro continuaba en vigor, mien-tras no fuese revisada formalmente y no se inscribiese la modificación correspondiente.

Inconforme, Universal acudió ante el Tribunal de Ape-laciones mediante recurso de revisión administrativa. Re-clamó la invalidez de las tarifas en controversia, alegando que la OCS había suspendido el requisito de aprobación previa de estas. Insistió en la aplicación de la doctrina de actos propios y cuestionó la disposición sumaria del asunto, argumentando que persistían controversias de he-chos medulares por resolver.

En su sentencia de 9 de abril de 2010, el Tribunal de Apelaciones confirmó la Resolución recurrida en todos sus extremos. Decretó que la suspensión de los requisitos de presentación de las tarifas en controversia únicamente po-día efectuarse mediante un proceso formal que culminase en algún tipo de orden o reglamentación emitida por la OCS. Por lo tanto, las expresiones públicas del Comisio-nado García no eran suficientes para crear un nuevo es-tado de derecho. Consignó, además, que Universal no po-día descansar en la falta de fiscalización de la industria de seguros por parte del Comisionado de Seguros y presentar como defensa la doctrina de actos propios. Como parte de su dictamen resaltó el alto interés público que reviste este campo de nuestra economía, así como lo extensamente re-glamentado que se encuentra. A base de ello, concluyó que actuó correctamente la OCS al adjudicar sumariamente la disputa, puesto que no existía controversia sobre el hecho de que el requisito de presentación de tarifas continuaba vigente. Universal recurrió entonces ante este Foro por vía de certiorari.

Expedido el auto de certiorari y habiendo comparecido ambas partes, procedemos a resolver.

II

En su alegato, la peticionaria aduce como error que el Tribunal de Apelaciones no reconoció que le cobija la doc-trina de actos propios como resguardo a las acciones toma-das por la OCS en su contra.

A. Doctrina de actos propios

A través del Art. 7 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 7, se le concede a los tribunales la potestad de recurrir a principios generales de derecho basados en equidad para resolver las controversias planteadas ante su considera-ción. De esta forma, en situaciones apropiadas, hemos in-corporado en nuestra jurisprudencia la regla de que nadie puede ir en contra de sus propios actos. Vivoni Farage v. Ortiz Carro, 179 D.P.R. 990 (2010); Int. General Electric v. Concrete Builders, 104 D.P.R. 871, 873-874 (1976).

Esta norma, calificada en latín como venire contra fac-tum propium non valet, permea todo nuestro comporta-miento y se encuentra fundamentada en la máxima que exige proceder de buena fe en “el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas, el ejercicio de los derechos y el cum-plimiento de las obligaciones”. (Cita y comillas omitidas). Vivoni Farage v. Ortiz Carro, supra, pág. 1010. Mediante su aplicación, se salvaguardan intereses esenciales para lograr una interacción efectiva a todos los niveles de la vida diaria. Se espera que el devenir entre los miembros que componen la sociedad esté caracterizado por las cuali-dades de honestidad y sinceridad, de manera que en todo momento se pueda descansar en la veracidad de las mani-festaciones o las actuaciones de otro según se ha actuado. L. Diez-Picazo, La doctrina de los propios actos: un estudio sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Barcelona, Ed. Bosch, 1963, pág. 157.

Podemos deducir que, a través de la buena fe se protege la confianza que deposita una parte quien ha confiado razonablemente en una apariencia creada por otra. Int. General Electric v. Concrete Builders, supra. J. Puig Brutau, Estudios de derecho comparado: la doctrina de actos propios, Barcelona, Ed. Ariel, 1951, págs. 106-107.

Como bien señala el tratadista Gullón Ballesteros:

La regla según la cual no puede venirse contra los propios actos, negando todo efecto jurídico a la conducta contraria, se asienta en la buena fe o, dicho de otra manera, en la protec-ción a la confianza que el acto o conducta de una persona sus-cita objetivamente en otra u otras. El módulo regulador es la objetividad, o sea, el entendimiento o significado que de acuerdo con los criterios generales del obrar en el tráfico jurí-dico ha de dársele a tal acto o conducta.
El centro de gravedad de la regla no reside en la voluntad de su autor, sino en la confianza generada en terceros, ni se trata (en tal regla) de ver una manifestación del valor de una decla-ración de voluntad negocial manifestada por hechos o actos concluyentes. No es la regla una derivación de la doctrina del negocio jurídico, sino que tiene una sustantividad propia, asentada en el principio de buena fe. A. Gullón Ballesteros en I. Sierra Gil de la Cuesta, Comentario del Código Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 2000, T. 1, pág. 397.

Se entiende, por tanto, que “[l]a conducta contradictoria es una contravención o una infracción del deber de buena fe”. (Escolio omitido). Diez-Picazo, op. cit., pág. 143. Acorde con ello, hemos reconocido que esa conducta “no tiene lugar en el campo del Derecho, y debe ser impedida”. Int. General Electric v. Concrete Builders, supra, pág. 877. Véase, también, Vivoni Farage v. Ortiz Carro, supra.

El vedar que una persona vaya contra sus propios actos tiene como efecto el soslayar “toda la doctrina de declaración de voluntad para imponer directamente un efecto jurídico”. (Escolio omitido). Int. General Electric v. Concrete Builders, supra, pág. 877. “El propósito de la regla es mantener la relación jurídica como fue creada, no permitiendo al obligado su voluntaria contravención”. C.L. de Haro, Cuestiones prácticas, Los “actos propios” en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, 1 Rev. Der. Priv. (1914).

La aplicación de la doctrina de actos propios está sujeta a que concurran los factores siguientes:

(a) Una conducta determinada de un sujeto, (b) que haya engendrado una situación contraria a la realidad, esto es, apa-rente y, mediante tal apariencia, susceptible de influir en la conducta de los demás, y (c) que sea base de la confianza de otra parte que haya procedido de buena fe y que, por ello, haya obrado de una manera que le causaría un perjuicio si su con-fianza quedara defraudada. Vivoni Farage v. Ortiz Carro, supra, págs. 1010-1011, citando a Int. General Electric v. Concrete Builders, supra. J. Puig Brutau, op. cit., pág. 112.

Cabe señalar que la doctrina de actos propios no aplica de forma general a las relaciones de partes privadas frente al Gobierno. Unicamente “bajo circunstancias apropiadas, un demandante pued[e] invocar contra el Estado la doctrina de los actos propios, impedimento en equidad y de buena fe”. (Escolio omitido). Berrios v. U.P.R., 116 D.P.R. 88, 98 (1985). Véase, también, Hernández, Romero v. Pol. De P.R., 177 D.P.R. 121, 141 (2009).

Cónsono con lo anterior, se excluyen de su ámbito aque-llas situaciones en las que se ven lesionados el interés y la política pública del Estado, así como los estatutos especia-les promulgados en pro del orden público. Véanse: Quiles v. Del Valle, 167 D.P.R. 458, 478 (2006); Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682 (1987); J.R.T. v. Hosp. de La Concepción, 114 D.P.R. 372, 382—383 (1983).

Así, por ejemplo, en Morales v. Municipio de Toa Baja, supra, pág. 693, encontramos que “las violaciones a las le-yes, política pública y orden público [eran] tan tajantes..., que no [existía] cabida para la aplicación de los principios de equidad. Resolver en otra forma sería propiciar el craso incumplimiento por los funcionarios públicos de las leyes y reglamentos que rigen sus actuaciones”. (Citas y escolio omitidos).

B. Reglamentación de tarifas

Consistentemente, hemos reiterado que el negocio de seguros se encuentra revestido de un alto interés público por el rol vital que juega esa industria tanto en nuestra sociedad como en nuestra economía. Maderas Tratadas v. Sun Alliance et al., 185 D.P.R. 880 (2012); Integrand Assurance v. CODECO et al., 185 D.P.R. 146 (2012); S.L.G. Ortiz-Alvarado v. Great American, 182 D.P.R. 48 (2011). Ese alto interés público al que se encuentra vinculado el negocio de seguros justifica, a su vez, la legislación que autoriza reglamentar las tarifas que las aseguradoras pue-den cobrarle a sus clientes. 19 Appleman, Insurance Law and Practice Sec. 10491, pág. 429 (1982).

El poder de reglamentar las tarifas en el campo de se-guros tradicionalmente se ha asentado en la necesidad de reducir, en lo posible, el fracaso de empresas dedicadas a este tipo de negocio. 1 Couch on Insurance 3d Sec. 2.8, pág. 2-44 (2009). Se ha reconocido que la competencia destruc-tiva de precios, experimentada entre aseguradoras, puede resultar en la insolvencia de algunas de ellas. S. Leibowitz, State Insurance Rate Regulation: a Coasian Perspective, 17 J.L. Bus. & Eth. 107, 108 (Winter 2011). No obstante, el enfoque de la reglamentación se ha movido para atender la exigencia de que las tarifas sean, a su vez, adecuadas desde el punto de vista del consumidor. La reglamentación de las tarifas persigue promover el bienestar social al im-pedir el uso de tasas excesivas, inadecuadas o injusta-mente discriminatorias. Couch on Insurance 3d, supra, Sec. 2.31, pág. 2-134. Véase, además, Appleman, supra, Sec. 10491, pág. 431.

Los estados tienen la facultad de escoger el método que consideren más adecuado para reglamentar y supervisar el negocio de seguros en su jurisdicción, con el propósito de proteger el interés público, establecer tarifas uniformes, poner en vigor las leyes pertinentes y velar porque las violaciones a la legislación en el campo de seguros , sean atendidas adecuadamente. Couch on Insurance 3d, supra, Sec. 2.7, pág. 2-40. Así pues, en cada estado la entidad reguladora asumirá una forma diferente y será dotada de las facultades propias conforme le hayan sido conferidas por el estatuto orgánico correspondiente. Id., pág. 2-41.

Nuestro ordenamiento dispone para la evaluación gubernamental de los tipos de seguros permitidos a las aseguradoras. La autoridad de validar las tarifas reside en el comisionado de seguros. Según consignado, el Capítulo 12 del Código de Seguros tiene como propósito fomentar el bienestar público a través de la reglamentación de los tipos de seguros, de modo que estos no resulten “excesivos, in-adecuados ni injustamente desiguales”. Art. 12.010 del Có-digo de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1201. Con el fin de hacer viable esta función reglamentaria, se implantó en Puerto Rico la exigencia de inscripción de tarifas, mediante la cual se les exige a las compañías aseguradoras someter ante el Comisionado de Seguros las tarifas que se proponen utili-zar para su evaluación, aprobación o modificación.

El Art. 12.050 del Código de Seguros, supra, específicamente, establece los requisitos para la inscripción de tipos y, en lo pertinente a este recurso, dispone:

(1) Todo organismo tarifador y todo asegurador autorizado deberá inscribir ante el Comisionado, antes de usarlos en Puerto Rico, excepto como se dispone en la sec. 1209 de este título, cada manual de tipos, listas de tipos, clasificación de riesgo, plan tarifario, programa de líneas múltiples según de-finido mediante reglamentación y cualquier otra regla de tipos que adoptare o usare, así como cualquier otra información con-cerniente a la aplicación y cómputo de los tipos que fija y use, y toda modificación de cualquiera de los anteriores que se pro-ponga usar...
Un asegurador podrá cumplir con su obligación de presentar tales tipos para cualquier clase o tipo de seguro, haciéndose miembro o suscriptor de un organismo tarifador que los haga para tal caso o tipo de seguro, y autorizando al Comisionado a aceptarlos del organismo tarifador en nombre de dicho asegurador. Disponiéndose, que en el caso de seguro de propie-dad, el asegurador deberá hacerse miembro o suscriptor de un organismo tarifador autorizado a presentar los tipos de dichos seguros ante el Comisionado. 26 L.P.R.A. sec. 1205.

Una vez sometida la inscripción, corresponde entonces al comisionado de seguros evaluar las tarifas propuestas en un periodo inicial de treinta días, prorrogable a sesenta días adicionales. No obstante, la inscripción no surtirá efecto hasta que haya concluido el plazo dispuesto para su revisión. Art. 12.060(2)(a) del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1206(2)(a). Se considerará que la presentación sometida cumple con los requisitos estatutarios, a menos que esta sea denegada durante el periodo señalado. Art. 12.060(3) del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1206(3).

Igualmente, se le concede al comisionado la potestad de desreglamentar las tarifas que utilizarán las compañías aseguradoras. El procedimiento a seguir para cumplir con este propósito surge, específicamente consignado, en el Art. 12.080 del Código de Seguros, el cual dispone lo siguiente:

El Comisionado podrá suspender o modificar con arreglo a las reglas y reglamentos que adopte, o mediante orden el requi-sito de presentación en cuanto a cualquier clase de seguro, subdivisión o combinación del mismo, o en cuanto a clases de riesgos para los cuales los tipos prácticamente no pueden pre-sentarse antes de usarse o en cuanto a las clases de seguros para los cuales un estatuto federal no requiera tal presentación. Dichas órdenes, reglas o reglamentos serán da-dos a conocer a los aseguradores y organismos afectados. El Comisionado podrá llevar a cabo investigaciones que considere conveniente, para determinar si los tipos afectados por dicha orden reúnen los requisitos de la sec. 1204(1)(b) [y] (c) de este título. (Énfasis nuestro). 26 L.P.R.A. sec. 1208 (Artículo 12.080 del Código de Seguros).

C. Procedimiento sumario

Excepto que su ley orgánica disponga lo contrario, la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico (LPAU), 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq., faculta a las entidades administrativas a disponer de los asuntos ante su consideración mediante resolución sumaria. Sec. 3.7(b) de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2157(b). Este mecanismo persigue agilizar el proceso ad-judicativo en casos en los que no estén presentes hechos materiales en controversia. Comisionado Seguros P.R. v. Integrand, 173 D.P.R. 900 (2008). “Nada impide que [una agencia] pueda adjudicar sin celebrar una vista evidencia-ría cuando no exista controversia sobre los hechos y, ade-más, toda la evidencia documental que surge del expe-diente señale claramente la corrección de la determinación de la agencia...”. (Énfasis en el original). Mun. de San Juan v. CRIM, 178 D.P.R. 163, 179 (2010). De este modo se evita el tener que celebrar una “audiencia evidenciaría [que] no aportaría ningún elemento meritorio al proceso analítico”. J. Echevarría Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, San Juan, Ed. Situm, 2012, pág. 231.

D. Revisión administrativa

La revisión de las determinaciones administrativas se fundamenta en el principio de deferencia judicial. Mediante esta norma reconocemos el expertise del que gozan los organismos administrativos en aquellas materias que le han sido delegadas por ley. The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 D.P.R. 800 (2012); Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 D.P.R. 206 (2012); IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 D.P.R. 712 (2012); Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 D.P.R. 969 (2011).

Conforme provisto en la See. 4.5 de la LPAU, no intervendremos con las determinaciones de hechos formuladas por una agencia, siempre que estas se encuentren sustentadas por evidencia sustancial que forme parte del expediente administrativo. A contrario sensu, las conclusiones de derecho de un ente administrativo podrán ser examinadas por el foro judicial en todos sus aspectos. The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, supra; Batista, Nobbe v. Jta. Directores, supra; Ifco Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra; Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra.

“La deferencia reconocida a las decisiones de las agencias administrativas habrá de ceder, solamente, cuando no esté basada en evidencia sustancial, cuando la agencia haya errado en la aplicación de la ley y cuando su actuación resulte arbitraria, irrazonable o ilegal”. The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, supra, pág. 822. Véase Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra.

Ill

Universal sostiene que, mediante sus expresiones y ac-ciones, el Comisionado García creó la apariencia de la des-reglamentación de las tarifas a base de lo cual, y proce-diendo de buena fe, negoció con sus clientes. Por lo tanto, argumenta que le está vedado al comisionado de seguros de turno ir contra esas representaciones. Alega, además, que las actuaciones de los comisionados subsiguientes le han expuesto a un perjuicio económico.

Para sustentar su posición, acompañó sus escritos so-metidos ante la agencia administrativa con copia de artí-culos de periódicos y comunicaciones de la OCS alusivos al tema. Igualmente, sometió una “Declaración Jurada” sus-crita por el comisionado auxiliar Ramón L. Cruz Colón (Co-misionado Auxiliar Cruz), quien ocupó ese puesto en la OCS desde mediados del 1997 hasta marzo de 2001. En esta indica que, mientras el Comisionado García ocupó su cargo, en reiteradas ocasiones manifestó su interés en des-reglamentar el mercado de seguros comerciales en Puerto Rico. Esto es, permitir a las aseguradoras cobrar las pri-mas que estimasen convenientes sin necesidad de adhe-rirse a las tarifas sometidas y aprobadas por la OCS. Igual-mente, expresó que el Comisionado García había dado a conocer su intención de no fiscalizar la práctica, que para entonces alegadamente era común entre las aseguradoras, de otorgar descuentos no contemplados en los manuales de tarifación vigentes mientras formalizaba la desregla-mentación. A esos efectos, el Comisionado García inicial-mente le solicitó al Comisionado Auxiliar Cruz trabajar en un anteproyecto de ley para modificar el Capítulo 12 del Código de Seguros y, posteriormente, le requirió preparar el correspondiente proyecto de reglamentación.

Teniendo como cierta la documentación que consta en autos, no cabe duda de que el Comisionado García, tanto en privado como en público, reveló “su intención de desre-glamentar el mercado de seguros comerciales en Puerto Rico”. Es decir, favoreció la libre competencia como meca-nismo tarifario por encima del requisito estatutario de aprobación previa. Su filosofía, basada en la liberalización del mercado, proponía que al disputarse los clientes entre sí las aseguradoras ajustarían los precios de sus primas a favor del consumidor.

No obstante, acorde a la propia evidencia sometida por Universal, el Comisionado García estaba consciente de que establecer el sistema de libre competencia, conforme a lo dispuesto en el Art. 12.080 del Código de Seguros, supra, requería “suspender o modificar con arreglo a las reglas y reglamentos que adopte, o mediante orden el requisito de presentación” implantado por el Capítulo 12 del Código de Seguros, el cual regía entonces y aún continúa en vigor, y exige que las tarifas sean sometidas previamente para su aprobación. Ese artículo exige, a su vez, que cualquier or-den, regla o reglamento a esos efectos tiene que ser infor-mado por la OCS a las aseguradoras. A base de la declara-ción jurada sometida por Universal, podemos deducir que con este propósito el Comisionado García gestionó, a través del Comisionado Auxiliar Cruz, la redacción de un antepro-yecto y la reglamentación correspondiente. Sin embargo, durante la incumbencia del Comisionado García, nunca se efectuó el cambio deseado mediante orden, reglamento o enmienda alguna al Código de Seguros.

Igualmente, la evidencia apunta a que el Comisionado García tenía conocimiento de que, en efecto, muchas ase-guradoras no se estaban adhiriendo a las tarifas en vigor. Sin embargo, optó por no implantar las disposiciones del Código de Seguros que penaliza esta práctica, mientras procuraba lograr los cambios correspondientes al ordena-miento vigente. Así lo reconoce el Comisionado Auxiliar Cruz en su declaración jurada al manifestar lo siguiente: "[a] la vez, señaló el [Comisionado] García que la OCS no estaba fiscalizando dicha situación y que permanecería sin fiscalizarla mientras procedía con el desarrollo de la reglamentación necesaria para formalizar la referida desregla-mentación en Puerto Rico”. (Enfasis nuestro).

Sobre este particular, encontramos reveladora la con-sulta propuesta por Ace Insurance Company (AIC) a la OCS en febrero de 2000 y la contestación de esta última fechada el 26 de abril de 2000, específicamente, en torno al requisito de un trámite formal para hacer viable la des-reglamentación sometida en autos por Universal. Cabe no-tar que, en su comunicación, AIC da por sentado que debe existir algún tipo de notificación por parte de la OCS y enmendarse el estado de derecho vigente para poder im-plantar el sistema de libre competencia.

En su respuesta a AIC, el Comisionado García reconoce la necesidad de una acción formal de su parte para lograr el nuevo enfoque. De igual forma admite la práctica de las aseguradoras de no adherirse a los tipos registrados en la OCS y no descarta la posibilidad de que estas se hallen incursas en violación de ley. De otra parte, simplemente propone la posibilidad de que el beneficio redundante al consumidor, como resultado de la competitividad en el mer-cado, se considere como una circunstancia mitigante a la pena a ser impuesta por esa infracción.

En síntesis, conforme surge de los autos, la filosofía del Comisionado García, para la época de las penalidades ar-gumentadas en este recurso, se centró en gestionar la des-reglamentación oficial con el propósito de liberalizar el sis-tema tarifario en el campo de los seguros en Puerto Rico. Cónsono con este enfoque optó, entre tanto, por ejercer su discreción al no poner en vigor las disposiciones del Código de Seguros sobre este particular. No obstante, bajo el man-dato del Comisionado García en ningún momento quedó sin efecto el requisito de aprobación previa de tarifas, se-gún consignado en el Capítulo 12 del Código de Seguros. Simplemente, durante ese periodo en particular, se dio la práctica administrativa de no poner en vigor la normativa vigente.

Ciertamente aparecieron publicadas en la prensa múl-tiples manifestaciones del Comisionado García haciendo referencia a la desreglamentación del mercado y al hecho de que las aseguradoras se estaban apartando de las tari-fas aprobadas por la OCS. Igualmente, ello se encuentra sustentado por las declaraciones del Comisionado Auxiliar Cruz que obran en el expediente. No obstante, la ley es clara a los efectos de que, excepto que medie una enmienda al propio estatuto, la modificación o eliminación de las ta-rifas debe venir acompañada de una actuación formal por parte de la OCS, ya sea a través de una orden o un reglamento. Esa determinación, a su vez, debe ser debida-mente notificada a las partes afectadas lo que necesaria-mente implica las aseguradoras.

En el contexto de este caso, no nos parece razonable el que Universal descansara enteramente en expresiones ver-bales del Comisionado García atinentes a la desreglamen-tación sin ocuparse de verificar si esa posición estaba sus-tentada, ya fuese por una enmienda a las disposiciones del Código de Seguros o por alguno de los mecanismos provis-tos en su Art. 12.080, supra.

El mero hecho de que un oficial público haga expresio-nes sobre un alegado estado de derecho no releva a la parte afectada de hacer gestiones claramente a su alcance para cotejar su certeza. No podemos olvidar que se trata de una aseguradora que, por la naturaleza altamente reglamen-tada del negocio al cual se ocupa, tiene que estar al tanto de las tarifas en efecto para sus productos, así como el procedimiento exigido en ley para la dispensa de estas. En otras palabras, esta se considera conocedora del impera-tivo estatutario provisto en el Art. 12.080 del Código de Seguros, supra, el cual dispone, como requisito esencial para el relevo de presentación de tarifas, que medie ya sea una orden escrita o reglamentación que así lo acredite.

Más aún, la obligación de notificar cualquier exención atinente a las tarifas “a los aseguradores y organismos afectados” consta taxativamente como parte del Ait. 12.080 del Código de Seguros, supra. Por ende, Universal debía conocer que cualquier cambio tarifario efectuado por el Co-misionado de Seguros, según esta disposición estatutaria le hubiese sido informado por la OCS.

Por otro lado, declinamos emplear la doctrina de actos propios en este caso. Reiteramos, de este modo, el principio de la aplicación limitada de esta norma de equidad frente al Estado disponible, únicamente, por vía de excepción y en circunstancias de naturaleza única.

En términos procesales, entendemos que actuó correcta-mente la OCS al resolver el caso mediante la vía sumaria. Conforme a la investigación realizada por la OCS en el caso de autos, durante el periodo en cuestión Universal cobró primas de seguros de propiedad para condominios que estaban ya fuese por encima o por debajo de las regis-tradas en la OCS. Este hecho resulta irrefutable de la prueba sometida por la OCS en el procedimiento adjudicativo.

Surge claramente de los autos que la prueba utilizada por la OCS para sustentar las alegadas violaciones al Có-digo de Seguros descansa, esencialmente, en información sometida por la propia peticionaria como parte del proceso de investigación iniciado por la OCS, relativo a las primas cobradas por Universal a sus clientes en el periodo de tiempo señalado. Una vez sometida la información por Universal, las primas fueron comparadas con las tarifas que la agencia entendía continuaban en vigor.

Ante este escenario fáctico, no existía razón alguna para la OCS llevar a cabo algún tipo de proceso evidenciarlo.

IV

A base de lo antes expuesto, resolvemos que la determi-nación de la Oficina del Comisionado de Seguros de 7 de diciembre de 2007 no resulta arbitraria o irrazonable y se encuentra sustentada en derecho. Por consiguiente, se con-firma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.

Se dictará Sentencia de conformidad.

La Jueza Asociada Señora Fiol Matta no intervino.

       Ello contraviene los Arts. 12.130, 27.090(1) y (2), y 27.160(2) y (3) del Código de Seguros de Puerto Rico (Código de Seguros), 26 L.P.R.A. secs. 1213, 2709(1) y (2), y 2716(2) y (3), respectivamente, para entonces vigentes. Según la Ley Núm. 230-2008 (26 L.P.R.A. sec. 235), la prohibición de rebajas e incentivos no autorizados se encuentra ahora codificada en el Art. 27.100 del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 2710, mientras que lo atinente al cobro ilegal de primas aparece plasmado en el Artículo 27.160 del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 2716.

       Esta disposición fue posteriormente enmendada por el Art. 7 de la Ley Núm. 263-2008 (26 L.P.R.A. sec. 251).

       El Sr. Juan Antonio García (q.e.p.d.) laboró en calidad de Comisionado de Seguros en diferentes ocasiones, siendo la última en febrero de 1993 hasta febrero de 2001. Según indicado anteriormente, la investigación pertinente a este recurso cu-brió el periodo entre enero de 1996 hasta junio de 2001.

       Aunque inicialmente la petición de certiorari fue declarada “no ha lugar” mediante Resolución de 18 de noviembre de 2010, posteriormente, el 24 de enero de 2011 acordamos acoger el recurso en reconsideración.

       Hoy nos limitamos a atender el error indicado, según señalado en el “Alegato de la Parte Peticionaria”, excluyendo de este modo la consideración de la defensa de “entrampamiento” en su vertiente civil administrativa, presentada por vez primera ante este Foro como parte de ese alegato. Igualmente, declinamos acoger otros plan-teamientos traídos por primera vez a nuestra atención mediante la “Réplica al Ale-gato del Recurrido Comisionado de Seguros de Puerto Rico” sometida por Universal. Véanse, por ejemplo: Abengoa, S.A. v. American Intl. Ins., 176 D.P.R. 512, 526 (2009), y Echandi Otero v. Stewart Title, 174 D.P.R. 355, 383 esc. 15 (2008).

       En Comisionado Seguros P.R. v. Integrand, 173 D.P.R. 900 (2008), resolvimos que la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS) está facultada para valerse de esta vía procesal cuando no medien controversias de hechos materiales.

         3 L.P.R.A. sec. 2175.

       Petición de certiorari, Apéndice, pág. 142.

       Id., pág. 140.

       La información pertinente a la diferencia entre las primas cobradas por Universal y las tarifas aprobadas por la OCS aparece detallada en los Anejos I y II de la Orden de 8 de mayo de 2002, así como en los Anejos 1 y 2 de la “Moción para que se Dicte Resolución Parcial Sumaria” sometida por la OCS. También se recoge, a su vez, en los dictámenes de la OCS aquí recurridos.


source: Caselaw Access Project

author:
(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
     Jueza Asociada Señora Pabón Charneco.

license: Public Domain

text:
    Carmen T. Rosso Descartes t/c/c Carmen Rosso de Irizarry, peticionaria, v. Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico y otros, recurridos.

      Número: AC-2009-0087

      Resuelto: 1 de noviembre de 2012

      Alfredo A. Castellanos, Jesús Castellanos, Osvaldo V. Colón Torres, Waleska L. Del Valle, Anabelle Quiñones Rodríguez y Dayra Arnill Acosta, de Castellano & Castellano Law Firm, abogados de Carmen T. Rosso Descartes, parte peti-cionaria; Guillermo A. Mangual Amador, procurador general auxiliar, Leticia Casalduc Rabell y Zaira Z. Girón Ana-dón, subprocuradoras generales, abogados del Estado Libre Asociado, Jorge I. Peirats, Fernando J. Collazo Valle, de Pietrantoni Méndez & Alvarez LLP, abogados del Banco Gubernamental de Fomento, Manuel D. Herrero García, del Bufete Herrero & Herrero, abogado del Municipio de Bayamón, Vicente J. Zayas Plaza, abogado de El Jardín de Río Piedras, Carlos E. Cardona Fernández y Evelyn Me-léndez Figueroa, abogados de la Administración de Terre-ros, parte recurrida.
   SENTENCIA

Nos corresponde resolver si erró el Tribunal de Apela-ciones al confirmar una sentencia del Tribunal de Primera Instancia, mediante la cual el foro primario desestimó la demanda y ordenó el cierre definitivo del caso de epígrafe. Por entender que el foro primario actuó conforme al dicta-men del Tribunal de Apelaciones, confirmamos la senten-cia recurrida.

I

El caso ante nuestra consideración tiene su génesis en la expropiación de la Finca Rosso realizada por el gobierno de Puerto Rico el 5 de diciembre de 1963. Esta expropia-ción fue objeto de revisión y fue autorizada en el caso E.L.A. v. Rosso, 95 D.P.R. 501 (1967), donde este Tribunal declaró constitucional la Ley de la Administración de Terrenos de Puerto Rico, Ley Núm. 13 de 16 de mayo de 1962 (23 L.P.R.A. sec. 311 et seq.). Luego de 33 años de emitida la decisión de este Tribunal en E.L.A. v. Rosso, supra, la señora Rosso Descartes presentó una demanda de senten-cia declaratoria y otros remedios el 31 de octubre de 2000, enmendada el 10 de diciembre de 2003.

En su demanda, la señora Rosso Descartes cuestionó la expropiación y alegó que ésta fue ilegal. De igual forma, cuestionó la legalidad de las transacciones posexpropiación y señaló que los terrenos fueron ilegalmente vendidos a terceros. Alegó que los demandados, sin mediar interés pú-blico o social, enajenaron ilegalmente las parcelas expro-piadas a favor de empresas privadas con fines de lucro. En específico, impugnó la oferta de venta en pública subasta realizada por el Banco Gubernamental de Fomento (BGF) sobre una parcela segregada de la Finca Rosso. De igual forma, atacó la validez de otras transacciones similares con relación a las parcelas segregadas de la Finca Rosso. Ade-más, argüyó que se le ha privado de su derecho legal sobre la finca expropiada y reclamó un derecho de adquisición preferente sobre el remanente de la Finca Rosso por haber cesado el fin público.

El Tribunal de Primera Instancia dictó sentencias par-ciales mediante las cuales desestimó la demanda contra algunos de los codemandados, entre éstos el Departamento de Vivienda, el Departamento de Transportación y Obras Públicas, la Administración de Reglamentos y Permisos y la Comisión para el desarrollo de Río Piedras. Por otra parte, el foro primario notificó una resolución mediante la cual declaró “no ha lugar” una solicitud de sentencia suma-ria parcial presentada por el BGF. Fundamentó su dicta-men en que había controversia en cuanto a si el remanente de la Finca Rosso, cuya posesión ostenta el BGF, carecía de utilidad pública al momento de la publicación del aviso de subasta. De igual forma, declaró “no ha lugar” la deses-timación de la demanda contra el Jardín de Río Piedras, Inc., la Administración de Terrenos y el Municipio de Bayamón.

El 31 de marzo de 2005 el Tribunal de Apelaciones emi-tió una sentencia, notificada el 13 de abril de 2005, me-diante la cual consolidó cuatro recursos de certiorari. Luego de exponer los planteamientos de las partes, el tribunal determinó que la Ley de Venta de Propiedades Pú-blicas, Ley Núm. 12 de 10 diciembre de 1975 (28 L.P.R.A. sec. 31 et seq.), no aplicaba al caso, por lo que procedía desestimar las causas de acción al amparo de esta legisla-ción contra las partes peticionarias. Determinó que el fin público no había cesado. Sostuvo que éste consistía en que la agencia pueda cumplir con los fines dispuestos en su ley orgánica y que la propiedad en disputa pueda desarrollarse de forma organizada e integrada. Además, expresó que la señora Rosso Descartes intentaba impugnar las transac-ciones realizadas por las agencias gubernamentales encar-gadas de implantar la política pública a raíz de la determi-nación de 1967. El foro apelativo intermedio sostuvo que el efecto de la demanda era tratar de relitigar lo resuelto. El Tribunal de Apelaciones estableció que las causas de acción no eran independientes y que, por el contrario, requerían cuestionar el dictamen de E.L.A. v. Rosso, supra.

El foro apelativo intermedio desestimó la demanda en-mendada presentada por la señora Rosso Descartes contra el Departamento de la Vivienda, el Departamento de Transportación y Obras Públicas, la Administración de Re-glamentos y Permisos y la Comisión para el Desarrollo del Río Bayamón, por carecer de personalidad jurídica para ser demandadas. En cuanto a los otros tres recursos, re-vocó las resoluciones recurridas y desestimó la demanda al amparo de las disposiciones de la Ley Núm. 12 contra el Estado Libre Asociado, la Administración de Terrenos, el BGF y el Municipio de Bayamón. El Tribunal de Apelacio-nes ordenó al Tribunal de Primera Instancia que conti-nuara con los procedimientos de forma compatible con los pronunciamientos hechos en la sentencia dictada.

Inconforme, la señora Rosso Descartes presentó un re-curso de certiorari ante nos. El 26 de agosto de 2005, noti-ficada el día 30, emitimos una resolución mediante la cual declaramos “no ha lugar” la solicitud presentada por la se-ñora Rosso Descartes. De igual forma, el 2 de octubre de 2006 el Tribunal Supremo de Estados Unidos denegó un recurso de certiorari presentado. Por tal razón, la senten-cia del foro apelativo intermedio advino final y firme.

Así las cosas, el 18 de diciembre de 2007 el Tribunal de Primera Instancia emitió una resolución en la cual expresó que el Tribunal de Apelaciones había desestimado la de-manda contra algunos de los codemandados. Además, ex-presó que lo decidido por el Tribunal de Apelaciones dispo-nía de lo reclamado. Sostuvo el foro de instancia que para poder cerrar el caso procedía desestimar la demanda contra los otros codemandados que quedaban en el pleito.

El BGF presentó una moción para que se dejara sin efecto una vista que estaba pautada para cerrar el caso. Sostuvo que el pleito ya había sido adjudicado. La señora Rosso Descartes presentó una moción ante el Tribunal de Primera Instancia en la cual se opuso a la cancelación de la vista pautada. Basó su petición en que las circunstancias que dieron lugar a esa determinación habían cambiado. Como motivo de cambio de circunstancias> señaló la emi-sión de un Informe Final realizado por la Comisión de Go-bierno, ordenado por la R. de la C. 6667 de 1 de mayo de 2007, 5ta Sección Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa. Posteriormente informó acerca de la aprobación del Informe. Argüyó que éste tuvo el efecto de activar la con-troversia sobre derecho preferente de readquisición del re-manente de la Finca Rosso en cuanto al BGF y otras agencias. El Tribunal de Primera Instancia, luego de cele-brar vista para que la parte demandante argumentara por qué no se debía ordenar el cierre definitivo del caso, ex-presó que el informe presentado no revocaba la sentencia del Tribunal de Apelaciones la cual era final y firme. En consecuencia, el 27 de febrero de 2008 notificó una senten-cia mediante la cual desestimó la demanda con perjuicio y ordenó el cierre definitivo del caso.

Inconforme con esta determinación, el 28 de abril de 2008 la señora Rosso Descartes presentó un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones. Señaló que el foro primario había interpretado erróneamente la senten-cia del 31 de marzo de 2005 del Tribunal de Apelaciones.

Por su parte, el Procurador General presentó un escrito de comparecencia ante el foro apelativo intermedio. Sos-tuvo que la parte peticionaria pretendía que se actuara en contra de la sentencia final y firme emitida en el 2005. Argüyó que el foro apelativo intermedio, además de deses-timar la acción contra la mayoría de los codemandados, descartó todos los reclamos de la peticionaria.

El 24 de septiembre de 2009 el Tribunal de Apelaciones notificó una sentencia mediante la cual confirmó el dicta-men emitido por el foro primario. Expresó el foro apelativo intermedio que el Tribunal de Primera Instancia procedió de forma correcta al desestimar la demanda, pues estaba obligado por la “ley del caso” que estableció la sentencia del 31 de marzo de 2005. Determinó el mencionado foro que la sentencia estableció que no era de aplicación la Ley Núm. 12 al caso de autos. Por lo tanto, procedía desestimar con perjuicio y cerrar el caso. Además, sostuvo que las deter-minaciones realizadas por el Tribunal de Apelaciones en aquella ocasión constituían un impedimento para que fue-ran consideradas las controversias presentadas. La señora Rosso Descartes presentó una solicitud de reconsideración ante el Tribunal de Apelaciones, la cual fue declarada “no ha lugar” por dicho foro el 13 de agosto de 2008.

No conforme con la sentencia dictada, el 26 de octubre de 2009 la señora Rosso Descartes presentó un recurso de apelación ante nos. En su recurso nos solicitó que revoque-mos la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones mediante la cual confirmó la sentencia del foro primario que desestimó el caso. Señaló en este recurso que el Tribunal de Apelaciones había errado en su interpretación de la sentencia del 31 de marzo de 2005 y en desestimar la demanda. El 19 de marzo de 2010 emitimos una resolución mediante la cual acogimos el recurso de apelación presen-tado por la señora Rosso Descartes como uno de certiorari y lo denegamos.

Nuevamente inconforme, la señora Rosso Descartes pre-sentó ante nos una moción de reconsideración. Señaló que no existía utilidad pública por lo que procedía que se le reconociera su derecho de adquisición preferente. El 30 de abril de 2010 reconsideramos y expedimos el auto solicitado.

Las partes presentaron sus respectivos alegatos. En su alegato, la señora Rosso Descartes expresó que procede la revocación de la sentencia emitida por el Tribunal de Pri-mera Instancia, ya que la misma imparte finalidad a con-troversias que no han sido dirimidas en conformidad con el mandato que emitió el Tribunal de Apelaciones. Argüyó que si la sentencia del 31 de marzo de 2005 dispusiere de la totalidad del caso, no se hubiese devuelto al Tribunal de Primera Instancia. Señaló que el foro primario no resolvió los méritos de la causa. En su alegato, la señora Rosso Descartes, propuso que se establezcan unos parámetros para determinar que el fin público ha culminado, ya que alega que la legislación permite que el gobierno ignore de forma indefinida el reclamo de derecho preferente. Ade-más, argüyó que dado que la Cámara de Representantes determinó que el fin público había cesado, procede que este Tribunal se exprese.

La Administración de Terrenos, por su parte, presentó un alegato en el cual sostuvo que este Tribunal carece de jurisdicción para atender el recurso debido a que los asun-tos ya fueron resueltos mediante sentencia y la misma ad-vino final y firme. Señaló que la sentencia del Tribunal de Apelaciones es clara, que su dictamen no deja nada por resolver y que no procede cuestionar las transacciones realizadas. Argüyó que es doctrina conocida que una parte cuya propiedad ha sido adquirida mediante un procedi-miento de expropiación forzosa y ha sido compensada, no puede cuestionar una expropiación luego mediante una ac-ción colateral. Sostuvo que esta normativa veda la recla-mación de la señora Rosso Descartes en su totalidad.

Con el beneficio de la comparecencia de las partes, pro-cedemos a resolver.

II

El mandato es el medio oficial del que nos valemos los tribunales apelativos para comunicar a los tribunales de instancia la disposición que hemos hecho de la sentencia objeto de revisión. Colón y otros v. Frito Lay, 186 D.P.R. 135 (2012); Mejias et al. v. Carrasquillo et al., 185 D.P.R. 288 (2012). El propósito principal del mandato es lograr que el foro inferior actúe de forma coherente. Mejias et al. v. Carrasquillo et al., supra. El efecto del mandato alcanza incluso aquellas cuestiones que pudieron haberse litigado. Id.; Pan American v. Tribunal Superior, 97 D.P.R. 447, 451 (1969).

Así, recibido el mandato, lo resuelto por el tribunal ape-lativo constituye la ley del caso y el tribunal inferior debe limitarse a cumplir con lo ordenado. Mejias et al. v. Carrasquillo et al., supra; Estado v. Ocean Park Development Corp., 79 D.P.R. 158, 173 (1956). El foro primario debe cir-cunscribirse a lo dispuesto por el foro apelativo, lo cual constituye la ley del caso entre las partes. Pueblo v. Tribunal de Distrito, 97 D.P.R. 241, 246 (1969).

La doctrina de la “ley del caso” es una manifestación necesaria del principio reconocido acerca de que las adju-dicaciones deben tener fin. Srio. del Trabajo v. Tribunal Superior, 95 D.P.R. 136, 141 (1967). Es norma reiterada que los planteamientos que han sido objeto de adjudicación en el ámbito judicial, mediante dictamen firme, constitu-yen la ley del caso. Según esta doctrina, generalmente las determinaciones y asuntos decididos y considerados por un tribunal, en particular por un foro apelativo, obligan tanto a un tribunal inferior como al que las dictó e impiden que puedan ser reexaminados. Estos asuntos y dictámenes go-zan de finalidad y firmeza. Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 118 D.P.R. 701, 704 (1987); Srio. del Trabajo v. Tribunal Superior, supra. Así, si no surge del expediente que haya una variación de hechos del caso o en el estado de derecho que impera en la situación en particular, una de-terminación emitida por un tribunal apelativo previa-mente no debe alterarse. La doctrina de la ley del caso tiene como propósito velar por el trámite ordenado y pronto de los litigios, al igual que promover la estabilidad y certeza del derecho. Torres Cruz v. Municipio de San Juan, 103 D.P.R. 217, 222 (1975).

III

Debemos determinar si el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar el dictamen del Tribunal de Primera Instan-cia mediante el cual ese foro desestimó la demanda y or-denó el cierre definitivo del caso de epígrafe. Para contes-tar esta interrogante, es necesario examinar si la actuación del foro primario fue conforme a la sentencia del foro apelativo intermedio de 31 de marzo de 2005.

En su sentencia, el Tribunal de Apelaciones determinó que la Ley Núm. 12 no aplicaba al caso de autos y sostuvo que el fin público no había cesado. Además, expresó que la señora Rosso Descartes intentaba relitigar lo resuelto en E.L.A. v. Rosso, supra. Como precisáramos en los hechos anteriormente expuestos, el foro apelativo intermedio or-denó la continuación de los procedimientos conforme a lo determinado en su sentencia. Este dictamen se convirtió en final y firme.

Luego de celebrar una vista, el foro primario procedió a desestimar la demanda y ordenar el cierre definitivo del caso. Al observar las alegaciones de la demanda, conclui-mos que el Tribunal de Primera Instancia no erró en su proceder. La realidad es que no quedaban causas de acción vigentes luego de las determinaciones que realizara el Tribunal de Apelaciones.

En la demanda, la señora Rosso Descartes, alegó que la expropiación fue ilegal. También argüyó que las transac-ciones posexpropiación eran ilegales y cuestionó el fin pú-blico detrás de éstas. Además, alegó poseer un derecho de readquisición preferente.

En síntesis, las reclamaciones giraban en torno a la ile-galidad de las transacciones, la aplicación de la Ley Núm. 12 y acerca del interés de adquisición preferente. El asunto de la inaplicabilidad de la Ley Núm. 12 ya fue resuelto por el Tribunal de Apelaciones y dicha sentencia advino final y firme. En cuanto a los cuestionamientos acerca de las tran-sacciones, el Tribunal de Apelaciones determinó que eran infundados. El foro apelativo intermedio determinó que, según las disposiciones de la Ley Núm. 12, el fin público no había cesado.

Como vemos, estas controversias ya fueron dictamina-das por el Tribunal de Apelaciones, y de esta sentencia se recurrió ante nos y se denegó expedir. Por esta razón, la señora Rosso Descartes no puede cuestionar nuevamente esta determinación. La sentencia del Tribunal de Apelacio-nes del 31 de marzo de 2005 constituye la ley del caso.

La sentencia del foro apelativo intermedio contenía el mandato que el foro primario debía cumplir y que, en efecto, cumplió. Lo resuelto por el Tribunal de Apelaciones disponía de lo reclamado; solo correspondía dictar senten-cia contra los otros demandados que quedaban en el pleito. El Tribunal de Primera Instancia actuó según la instruc-ción de la sentencia del foro apelativo intermedio. De esta forma, el foro primario hizo lo que restaba, cerrar el caso acorde con lo dispuesto en el dictamen del Tribunal de Apelaciones.

La señora Rosso Descartes sostiene que erró el foro ape-lativo en su interpretación de la sentencia emitida por el mencionado foro en el 2005. La parte peticionaria pretende mantener vivo su caso al amparo de la teoría de que el foro apelativo intermedio en su sentencia solamente desestimó las causas de acción que surgen de la Ley Núm. 12, y su-giere que hay causas de acción pendientes, por lo que el Tribunal de Primera Instancia erró en desestimar el caso. Sin embargo, es menester señalar que la señora Rosso Descartes no indica cuáles acciones quedaron pendientes luego del dictamen del Tribunal de Apelaciones. Tampoco pre-sentó ante el foro apelativo intermedio los asuntos que pre-suntamente quedaron por dilucidar. En sus escritos no logra exponer qué causas de acción quedaron vigentes. Sus planteamientos giran en torno al derecho preferente de ad-quisición que arguye posee, cuya improcedencia ya se de-terminó y constituye un dictamen final y firme. La situa-ción fáctica no ha cambiado. Además, nos solicitó que determinemos que el foro judicial puede decretar la finali-dad de un fin público que la agencia no ha señalado. Este requerimiento está en contravención con la ley y el dicta-men que la interpreta.

Por otra parte, el Tribunal de Apelaciones determinó que la demanda buscaba relitigar la sentencia emitida en 1963 por nuestro Tribunal. Señaló que este proceder cons-tituía un ataque colateral, lo cual era una estrategia inad-misible luego de 37 años de dictada la sentencia. Luego de un examen detenido de la demanda enmendada, coincidi-mos con el foro apelativo intermedio. Surge diáfanamente de las alegaciones de la peticionaria que lo que realmente busca es impugnar las transacciones realizadas. Al cuestio-nar las transacciones de posexpropiación, inevitablemente ataca el dictamen de este Tribunal en el citado caso de E.L.A. v. Rosso, supra.

IV

Por todo lo antes expuesto, se confirma la sentencia recurrida.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secre-taria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada Señora Pa-bón Charneco disintió con una opinión escrita. El Juez Aso-ciado Señor Martínez Torres no interviene.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo

— fl-

op inió n disidente emitida por la

Jueza Asociada Señora Pabón Charneco.

I

A casi cincuenta (50) años de la expropiación de 337.7227 cuerdas de terreno pertenecientes a la Familia Rosso, uno de sus herederos, la Sra. Carmen T. Rosso (en adelante, peticionaria) nuevamente acude ante nos. Se-ñala como error que se desestimara su demanda y se orde-nara el cierre definitivo y archivo del caso con consecuencia de cosa juzgada.

En la demanda desestimada la peticionaria reclama, inter alia, el derecho preferente a readquirir el remanente de la propiedad expropiada tras el cese de su utilidad pública en conformidad con el Art. 2 de la Ley Núm. 12 de 10 de diciembre de 1975, según enmendada, 28 L.P.R.A. sec. 31a. Anima su solicitud la oferta de venta en pública subasta de estos terrenos por el titular actual, el Banco Gubernamen-tal de Fomento.

Hace cuarenta y cinco (45) años, en E.L.A. v. Rosso, 95 D.P.R. 501 (1967), determinamos, inter alia, que el Estado tenía derecho a retener el título de dominio sobre los bie-nes en controversia, así como el derecho de la Familia Rosso a la justa compensación constitucional. Entonces, es-tábamos convencidos de la utilidad pública de la adquisi-ción de esos bienes. Hoy no pasamos juicio sobre dicho dictamen. Sin embargo, ha surgido una nueva controver-sia: si la desestimación del procedimiento al amparo de la Ley Núm. 12 constituye cosa juzgada. Esta controversia ha quedado opacada, quizás, por las emociones que embargan a la peticionaria tras cincuenta (50) años de procedimien-tos judiciales y que no puede evitar transmitir a través de sus escritos.

En esencia, el foro primario desestimó con perjuicio la acción presentada al amparo de la Ley Núm. 12 ante un dictamen previo que concluía que la ley no aplicaba al caso de autos por no cumplir con los criterios para adquirir el derecho preferente. Esta determinación fue confirmada por el Tribunal de Apelaciones al amparo de la doctrina de la ley del caso. Hoy, este Tribunal confirma la sentencia recu-rrida y, por consiguiente, desestima la demanda con perjuicio. Disiento por considerar que el Tribunal no atiende la controversia ante nos, y por entender que la desestimación de la acción según la Ley Núm. 12 no cons-tituye cosa juzgada de surgir un cambio en las circunstan-cias que active el derecho preferente de readquisición.

II

El poder de expropiación del Estado es un atributo in-herente a su soberanía y, por ende, de superior jerarquía a todos los derechos de propiedad. ACT v. 780.6141m2, 165 D.P.R. 121, 130 (2005). Este queda limitado constitucional-mente, pues “[n]o se tomará o perjudicará la propiedad pri-vada para uso público a no ser mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo con la forma provista por ley”. Art. II., Sec. 9, Const. Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 323. A su vez, el poder de expropiación lo ejerce la Asamblea Legislativa, ya sea directamente o de-legándolo a otras entidades o funcionarios. Mun. de Guaynabo v. Adquisición M2, 180 D.P.R. 206, 216 (2010). Cabe señalar que su ejercicio conlleva la extinción de todos los derechos anteriores sobre la propiedad. ACT v. 780.6141m2, supra.

Sin embargo, como parte de los poderes del Estado y aun ante la extinción de todo derecho anterior sobre la pro-piedad, la Asamblea Legislativa ha optado por instituir a favor de ciertos sujetos un derecho preferente a readquirir las propiedades del Estado. Para ello, la propiedad debe haber perdido su utilidad pública o que “aunque no h[a] dejado de ser de utilidad pública, no se est[á] utilizando actualmente y constituye una transacción beneficiosa para el Estado... la enajenación o arrendamiento de l[a] mism[a], según sea el caso”. Exposición de Motivos, Ley Núm. 122-1991 (1991 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 979). Este derecho preferente ha sido plasmado en la Ley Núm. 12.

En extrema síntesis, la Ley Núm. 1 establece un proce-dimiento para que el Estado, sus agencias, instrumentali-dades o municipios enajenen bienes —expropiados o adqui-ridos de cualquier otra forma— que dejaren de ser de utilidad pública. Ello sin la previa autorización de la Asamblea Legislativa de forma tal que se agilicen los trá-mites administrativos, se reduzcan los costos de manteni-miento de las propiedades y se aumenten los ingresos del erario. Sin embargo, la Asamblea Legislativa incorporó el derecho preferente de readquisición mencionado. En lo pertinente, el Art. 2 dispone que

[l]as personas naturales o sus herederos, así como las per-sonas jurídicas, a quienes cualquier departamento, agencia, instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o municipio le hubiere expropiado o adquirido bienes en cual-quier otra forma, tendrán derecho preferente a readquirir su propiedad cuando el titular de los mismos resolviese enajenar total o parcialmente los bienes así adquiridos que dejaren de ser de utilidad pública. 28 L.P.R.A. sec. 31a.

No cabe duda de que la Asamblea Legislativa ha ejer-cido su prerrogativa con respecto a la enajenación de los bienes que ha adquirido el Estado, cualquier departa-mento, agencia, instrumentalidad o municipio. Para ello ha creado un procedimiento, ha delimitado el precio de venta y ha establecido un orden de preferencia de adquirentes. Tal es el caso, que ha reconocido un derecho preferente de readquisición. No podemos ser indiferentes a la intención legislativa.

Es decir, cuando los elementos establecidos en la ley se configuran, surge el derecho preferente de readquisición. Se derrotaría el fin mismo de la ley si no se permite acudir a los tribunales cuando esto ocurra por existir una Senten-cia previa que desestima con perjuicio la acción.

Ciertamente, no hay razón para variar el dictamen de que la Ley Núm. 12 no aplicaba al caso en atención a las circunstancias que examinó el tribunal en ese momento. Sin embargo, dado a que posteriormente pueden ocurrir cambios en las circunstancias que autoricen la aplicación de la Ley Núm. 12, la acción no debe desestimarse con efecto de cosa juzgada.

Por los argumentos antes expresados, disiento respetuo-samente de la Sentencia emitida por el Tribunal.

       En la demanda fueron incluidos como demandados el Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (BGF), la Administración de Terrenos, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el Departamento de Transportación y Obras Públicas, el Departamento de Vivienda, la Junta de Planificación, la Administración de Regla-mentos y Permisos, el Departamento de Vivienda, el Municipio de Bayamón, la Co-misión para el Desarrollo del Río Bayamón, y otros demandados de nombres conoci-dos y desconocidos. Entre estos demandados figuraban funcionarios guberna-mentales, contratistas, desarrolladores y socios en su capacidad individual, bufete de abogados, abogados y notarios.

       El 27 de enero de 2005 el Tribunal de Primera Instancia notificó dos senten-cias parciales mediante las cuales desestimó con perjuicio la demanda contra los codemandados Shabas, S.E., Shabas Corporation & D.J.S. Construction Corporation, Third Development, Inc. y Mora Development.

       Resolución del Tribunal de Primera Instancia de 18 de enero de 2005, Apéndice, pág. 161.

       Informe Final de la Comisión de Gobierno de 19 de diciembre de 2007, 7ma Sesión Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa. Este informe recomendó presentar una resolución ordenando el estudio de la Ley Núm. 12 dentro del contexto de las priori-dades gubernamentales actuales. Sabido es que un informe de una comisión, cuerpo legislativo o la legislatura en pleno, no tiene el efecto de revocar lo resuelto en los tribunales en una controversia particular. La acción legislativa no puede retro-traerse a pasadas controversias ni puede tener el efecto de revocar determinaciones de untribunal en un caso en particular.

       La “Familia Rosso” incluye a los demandados y apelados en el caso E.L.A. v. Rosso, 95 D.P.R. 501 (1967).

       La Ley Núm. 12 de 10 de diciembre de 1975, según enmendada, 28 L.P.R.A. sec. 31a.

       La Ley Núm. 12 ha sido enmendada en varias ocasiones. Es de notar que la enmienda incorporada por la Ley Núm. 82 de 2 de julio de 1987, Leyes de Puerto Rico 314, extendió el uso de la Ley Núm. 12 de 10 de diciembre de 1975 para la administración y enajenación de propiedades estatales que dejaron de ser de utilidad pública, sin importar la forma en que fueron adquiridas y no solo aquellas adquiridas mediante expropiación forzosa.

       Otros requisitos pueden aplicar, tales como términos de ocupación. 28 L.P.R.A. sec. 31a. Además, “[e]l titular... en lo referente a las propiedades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico lo es el Secretario del Departamento de Transporta-ción y Obras Públicas. En cuanto a las demás propiedades el titular lo será el depar-tamento, agencia, instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o mu-nicipio que ha adquirido la propiedad”. 28 L.P.R.A. sec. 31c.
      Por otro lado, la enmienda provista por la Ley Núm. 82 de 2 de julio de 1987 busca “proveer un mecanismo uniforme para la administración y enajenación de propiedades del Estado que han dejado de ser de utilidad pública, no importa la forma en que fueron adquiridas”. Exposición de Motivos, 1987 Leyes de Puerto Rico 314.

       La desestimación tiene el efecto de adjudicación en los méritos y, por lo tanto, de cosa juzgada. Regla 43.1 de Procedimiento Civil de 1979 (32 L.P.R.A. Ap. III (ed. 2001)).