text:
    Centro Unido de Detallistas et al., recurrido, v. Comisión de Servicio Público, peticionaria.

      Número: CC-2007-690

      Resuelto: 11 de julio de 2008

      Salvador J. Antonetti Stutts, procurador general, Rosa Elena Pérez Agosto, procuradora general auxiliar, y Malte D. Oronoz Rodríguez, subprocuradora general, parte peticionaria; Manuel Fernández, abogado de la parte recurrida.
   El Juez Presidente Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

El recurso de epígrafe tiene su origen en la impugnación del Reglamento de Multas Administrativas de la Comisión de Servicio Público, por parte del Centro Unido de Detallistas y de otras entidades, al amparo de la See. 2.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. see. 2127. Esta disposición permite que cualquier persona solicite la anulación de un reglamento porque se ha incumplido con el proceso de reglamentación que establece dicha ley.

En esta ocasión, la interrogante que debemos resolver es si mediante esa sección también pueden impugnarse faltas no relacionadas con el mencionado criterio; a saber, la inobservancia de las normas contenidas en la Ley de Fiexibilidad Administrativa y Reglamentaria para el Pequeño Negocio.

Por entender que la llamada “acción de nulidad” de la L.P.A.U. solamente puede utilizarse para remediar el incumplimiento con el proceso uniforme de reglamentación de ese estatuto, revocamos la sentencia recurrida.

I

La Comisión de Servicio Público de Puerto Rico (Comisión) inició a mediados del 2005 los trámites necesarios para adoptar el Reglamento para la Imposición de Multas Administrativas, Reglamento Núm. 7041 de 9 de agosto de 2005. A esos efectos, el presidente de la Comisión envió una carta a la Procuradora de Pequeños Negocios (Procuradora) junto a una copia del “Análisis de Flexibilidad Inicial” sobre el señalado reglamento, según lo dispone la Ley de Flexibilidad Administrativa y Reglamentaria para el Pequeño Negocio (L.F.A.R.), Ley Núm. 454 de 28 de diciembre de 2000 (3 L.P.R.A. see. 2251 et seq.).

Poco tiempo después, la Comisión celebró una vista pública a la cual asistieron varios de sus concesionarios, algunas asociaciones integradas por éstos y la Procuradora. Como resultado de su comparecencia y del recibo del referido análisis, la funcionaría realizó varias recomendaciones acerca del reglamento propuesto. Sin embargo, no hubo comunicación posterior entre ambas entidades sobre tales señalamientos.

Oportunamente, la Comisión presentó el reglamento aludido ante el Departamento de Estado. Por su parte, el Secretario de Estado lo aprobó el 11 de octubre de 2005, fecha a partir de la cual entró en vigor.

En desacuerdo con lo ocurrido, el Centro Unido de Detallistas, así como varios concesionarios y asociaciones de concesionarios (los recurridos), solicitaron al Tribunal de Apelaciones la anulación del reglamento según la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra, por estimar que en su adopción no se cumplió con las normas establecidas por la L.F.A.R. En particular, señalaron que la Comisión no acogió las recomendaciones de la Procuradora; no sometió un informe sobre el impacto económico del reglamento; no remitió un “Análisis de Flexibilidad Final”, y no preparó su versión inicial en la forma dispuesta por la L.F.A.R. Además, adujeron que la Comisión incumplió con su obligación de enviar copia de los análisis y del reglamento adoptado a la Oficina de la Procuradora de Pequeños Negocios.

Por otra parte, cuestionaron la norma incluida en el reglamento dirigida a prohibir la “conducta impropia” de las personas cobijadas por éste. A su entender, dicha norma es inherentemente imprecisa y adolece de vaguedad, por lo que viola las Sees. 2 y 7 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1.

En atención a estos señalamientos, la Comisión compareció ante el Tribunal de Apelaciones y adujo que el reglamento en controversia se aprobó cumpliendo cabalmente con las disposiciones de la L.P.A.U., así como con las de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 109 de 28 de junio de 1962 (27 L.P.R.A. sec. 1101 et seq.). A su vez, negó que la norma que prohíbe la “conducta impropia” viole la Constitución y cuestionó la legitimación de los recurridos para impugnar el reglamento por el alegado incumplimiento con la L.F.A.R. Sobre los méritos de este último punto, la Comisión afirmó que cumplió sustancialmente con las nor-mas contenidas en dicha ley.

Examinado el asunto, el Tribunal de Apelaciones rechazó el planteamiento sobre falta de legitimación y acogió los argumentos relativos al incumplimiento con las normas procesales de la L.F.A.R. Por ende, amparado exclusivamente en ese fundamento, dicho foro declaró nulo el reglamento sobre multas administrativas que promulgó la Comisión.

Tras solicitar infructuosamente la reconsideración del referido dictamen, la Comisión comparece ante nos por conducto del Procurador General y argumenta, aparte de lo ya señalado, que el alcance limitado de la revisión judicial al amparo de la L.F.A.R. no considera la anulación de reglamentos como remedio al incumplimiento de sus disposiciones. Por el contrario, alega que de probarse dicha falta, ésta sólo conllevaría la imposición de medidas correctivas.

Por su parte, los recurridos reiteran su posición ante el foro apelativo y señalan, además, que a diferencia de lo que arguye la Comisión, la L.F.A.R. no excluye el remedio de nulidad. De igual forma, aclaran que su reclamo está fundamentado realmente en la acción de impugnación de la L.P.A.U., por lo que no consideran aplicables a este caso las normas sobre remedios correctivos contenidas en la sección de la L.F.A.R. que regula la revisión judicial.

Examinada la petición, acordamos expedir. Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver.

II

El rol de la revisión judicial como parte fundamental del ordenamiento procesal administrativo puertorriqueño es innegable. No debe sorprendernos, entonces, que muchos de los casos atendidos por los tribunales versen sobre la serie de condiciones que deben estar presentes antes de ejercer esa facultad revisora. En esta ocasión, precisamente, la controversia que nos ocupa consiste en determinar si los recurridos cumplieron con los requisitos necesarios para solicitar la anulación del reglamento promulgado por la Comisión.

Como norma general, antes de considerar los méritos de urna impugnación reglamentaria como la de autos, los tribunales deben cerciorarse de que: (1) la Legislatura permitió la revisión judicial; (2) la parte apropiada presentó la acción; (3) el reclamo se instó contra el demandado correcto; (4) la controversia goza de la necesaria madurez, y (5) se utilizó el recurso adecuado. Véase B. Schwartz, Administrative Law, 3ra ed., Ed. Little, Brown and Co., 1991, págs. 470-471.

Evidentemente, en el presente caso no es necesario profundizar sobre el tercer elemento, pues es indudable que la acción se instó contra la entidad correcta, es decir, contra la agencia que promulgó el reglamento impugnado: la Comisión de Servicio Público. No obstante, el cumplimiento de los recurridos con el resto de los criterios reseñados requiere de un examen más detenido. En ese sentido, como el legislador estableció por vía estatutaria unas normas específicas sobre la revisión judicial, nuestro análisis debe tener como punto de partida la interpretación de los estatutos que gobiernan el asunto. Veamos.

A. La L.P.A.U. requiere que las agencias administrativas cumplan con ciertos requisitos al aprobar, enmendar o derogar sus reglamentos. Esa exigencia, sin embargo, sólo aplica a aquellas normas que afecten los derechos sustantivos de los individuos; es decir, sólo atañe a las reglas “legislativas”. Este tipo de reglas crea derechos, impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley. Ni siquiera la propia agencia tiene discreción para desvincularse de sus efectos, pues se trata de reglas que brindan contenido sustantivo o detallado, o, en cierta forma, complementan la ley. Véanse: 3 L.P.R.A. sees. 2121-2141; Asociación de Maestros v. Comisión, 159 D.P.R. 81, 93 (2003); Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866 (1993). Véase, además, Hernández v. Col. de Optómetras, 157 D.P.R. 332, 343 (2002).

Naturalmente, por la singular importancia de las reglas legislativas y por sus efectos sobre la ciudadanía en general, la L.P.A.U. condiciona su adopción a un proceso de notificación, participación ciudadana y publicación. Véase Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 691-692 (2000). El cumplimiento de ese proceso es indispensable para poder reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya que ello forma parte de las garantías procesales que permean todo el estatuto. Hernández v. Col. Optómetras, supra. Por consiguiente, para promover el referido cumplimiento, la See. 2.7 de la L.P.A.U. decreta la nulidad de todo reglamento que se adopte al margen de sus disposiciones. A tales efectos, la sección establece lo siguiente:

(a) Una regla o reglamento aprobado ... será nulo si no cumpliera sustancialmente con las disposiciones de [la L.P.A.U.],
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de [la L.P.A.U.] deberá iniciarse en el Tribunal de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. ...
(c) La acción que se inicie para impugnar el procedimiento seguido al adoptar las reglas o reglamentos de que se trate no paralizará [su] vigencia ... a menos que la ley al amparo de la cual se adopta disponga expresamente lo contrario. (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. see. 2127.

En el pasado hemos señalado que la intención del legislador al establecer esta “acción de nulidad” o “acción de impugnación” fue crear un procedimiento uniforme de revisión judicial de las acciones tomadas por las agencias al promulgar sus reglamentos. Véanse: Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., 148 D.P.R. 307, 314 (1999); Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30, 39-40 (1998). Véase, además, D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed. rev., Bogotá, Ed. Forum, 2001, Sec. 3.2(1), pág. 122.

De esta forma, en conformidad con los elementos que enumeramos anteriormente, la citada disposición no sólo autoriza la revisión judicial, sino que regula la manera en que se debe presentar la petición a esos efectos. Así, pues, el primer inciso de la citada See. 2.7 de la L.P.A.U. describe las circunstancias que podrían dar pie a la nulidad de un reglamento. Como la agencia no tiene discreción para apartarse del procedimiento establecido por la L.P.A.U., cualquier incumplimiento sustancial con sus nor-mas vicia de nulidad el reglamento adoptado. Evidentemente, para evaluar una impugnación bajo dicho fundamento es necesario tomar en cuenta cuáles son los requisitos que la ley considera de ineludible cumplimiento. Al respecto, el profesor Fernández Quiñones señala que, según el texto de la L.P.A.U., “es imprescindible cumplir con los requisitos de la notificación de la regla propuesta, concesión de oportunidad a la ciudadanía de presentar sus escritos y publicación de la regla adoptada”. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 121. Véase, además, Mun. de San Juan v. J.C.A., supra.

Por su parte, el inciso (b) de la See. 2.7 de la L.P.A.U. establece el mecanismo para solicitar la nulidad de un reglamento de acuerdo con lo establecido en el inciso anterior. El texto de esta disposición no tiene antecedentes directos en la legislación federal homologa, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 5 U.S.C.A. see. 551 et seq. El historial legislativo de la L.P.A.U. tampoco contiene una discusión pormenorizada de ésta. Sin embargo, ante el propósito legislativo ya reseñado, en J.P. v. Frente Unido I, 165 D.P.R. 445, 462 (2005), interpretamos el alcance de la acción establecida en ese inciso de la forma siguiente:

Cualquier persona puede impugnar la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa por el incumplimiento de las disposiciones de la L.P.A. U. dentro del término de treinta días, haya participado o no durante la celebración de las vistas públicas celebradas como parte del proceso para su aprobación. No tiene que ser afectadla] por la aplicación de dicha regla o reglamento para tener la capacidad para promover la referida impugnación ante el Tribunal de Apelaciones. (Énfasis suplido.)

Del mismo modo, señalamos que cualquier persona afectada por la aplicación de un reglamento puede impugnar su validez ante el Tribunal de Primera Instancia en cualquier momento, ya sea por razones constitucionales o por otros motivos. Por ende, reconocimos que la acción de impugnación reglamentaria provista por la L.P.A.U. es distinta de cualquier proceso que pueda entablar un ciudadano agraviado por la acción de una agencia, bien tras un procedimiento de adjudicación o a raíz de la aplicación de un reglamento que, a su entender, carezca de validez. Véanse: Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., supra, pág. 315 esc. 4; Fernández Quiñones, op. cit., págs. 120 — 122.

Fundamentalmente, dicha distinción responde al hecho de que los tribunales ordinariamente examinan la validez de los reglamentos de forma colateral. Por lo general, el foro judicial no interviene directamente con la acción de la agencia al adoptar sus reglamentos, sino que la revisión se produce a través de pleitos particulares en los que se cuestionan las determinaciones tomadas por las agencias al amparo de éstos. Esas acciones normalmente están relacionadas con intentos concretos de aplicar la regla impugnada. Por eso, en la práctica, el interdicto, la sentencia declaratoria y el propio procedimiento para hacer cumplir la resolución de la agencia son los mecanismos más utilizados al revisar la validez de las reglas administrativas. Véase D. Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones administrativas, 69 (Núm. 4) Rev. Jur. U.P.R. 1129, 1147-1148 (2000). E.g. Asociación de Maestros v. Comisión, supra; Hernández v. Col. Optómetras, supra.

Ahora bien, al considerar esta causa de acción hay que tener presente que, como señala el profesor Fernández Quiñones, puede ser “irreconciliable la expresión ‘de la validez de su faz’ por el incumplimiento, toda vez que la regla no refleja de su faz el incumplimiento de lo pautado por la ley”. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 121. Por consiguiente, la falta a la que alude la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra, no surge del texto de la norma promulgada, sino que es consecuencia de una “inacción o desatención de los funcionarios que intervienen en la adopción de la regla”. Fernández Quiñones, op. cit. En otras palabras, la referida acción de impugnación reglamentaria no sólo tiene la característica de que puede ser instada por cualquier persona dentro del término jurisdiccional de treinta días dispuesto en la ley, sino que también aplica solamente en unas circunstancias específicas.

De esa forma, al establecerse que la impugnación del reglamento es “de su faz”, se prescinde de la necesidad de considerar hechos relativos a su aplicación concreta. Es decir, no se requiere demostrar una lesión a un interés individualizado del litigante para que proceda la revisión, ya que ésta busca invalidar el reglamento en toda circunstancia en que pueda ser aplicable. No obstante, de acuerdo con el propio texto de la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra, esa impugnación “de su faz” se circunscribe a los casos en que se alegue el incumplimiento con las garantías procesales de la propia ley. Véase J.A. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, San Juan, Eds. SITUM, 2007, págs. 84-85. Cf. Preminger v. Secretary of Veterans Affairs, 517 F.3d 1299, 1308 (Fed. Cir. 2008); Disabled American Veterans v. Gober, 234 F.3d 682, 688 (Fed. Cir. 2000).

La referida característica es producto de una determinación legislativa expresa mediante la cual, con el propósito de lograr un fin determinado, el legislador creó un interés legal a favor de la ciudadanía. El menoscabo de ese interés debido a las actuaciones de una agencia administrativa, efectivamente, es lo que permite que cualquier ciudadano reclame la reparación de un daño que en otras circunstancias se concebiría como abstracto y generalizado. Véanse: L.S. Bressman, Procedure as Politics in Administrative Law, 107 (Núm. 8) Colum. L. Rev. 1749, 1796 — 1804 (2007); C.R. Sunstein, Standing Injuries, 1993 Sup. Ct. Rev. 37 (1993); C.R. Sunstein, What’s Standing after Lujan? Of Citizens Suits, “Injuries”, and Article III, 91 (Núm. 2) Mich. L. Rev. 163, 191 (1992).

En suma, la normativa reseñada permite comprobar la existencia de dos de las condiciones necesarias para la revisión judicial. Por un lado, precisa las personas que tienen derecho a solicitar la revisión judicial de un reglamento según la L.P.A.U. y, de otro, establece el alcance de la facultad revisora del foro judicial.

B. No es la primera vez que nos enfrentamos a situaciones de esta naturaleza. En Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974), reconocimos la facultad tanto de una organización de asuntos ambientales como de uno de sus miembros para solicitar un mandamus contra el Secretario de Agricultura, quien había aprobado un reglamento sobre venenos y pesticidas sin antes someter ante la Junta de Calidad Ambiental la correspondiente declaración de impacto ambiental. Dicho proceder respondió al hecho de que por vía estatutaria se proveía “expresamente para el ejercicio en determinadas circunstancias de una acción pública, limitada al mandamus, por ciudadanos privados ‘afectado [s] por la falta de implementación de [la Ley sobre Política Pública Ambiental entonces vigente]’ ”. (Enfasis suplido.) íd., pág. 721.() Cf. Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980).

En Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra, se presentó un agravio que, por ser compartido por la sociedad en general, ordinariamente no sería susceptible de consideración judicial. Sin embargo, no desestimamos la demanda presentada en ese caso, ya que la Asamblea Legislativa había autorizado expresamente la presentación de un mandamus contra el Secretario de Agricultura. Es decir, a fin de remediar los problemas que motivaron la aprobación del estatuto invocado en Salas Soler, el legislador autorizó que, a solicitud de cualquier ciudadano afectado por la falta de implementación de la ley, se pudiese exigir su cumplimiento mediante un mandamus. En cierto sentido, el caso ante nuestra consideración presenta una actuación legislativa similar.

A través de la L.P.A.U., el legislador instituyó la acción de impugnación de reglamentos con el propósito de garantizar que las agencias cumplan con el procedimiento pautado por dicha ley y evitar que pongan en marcha nor-mas que lo contravengan. De esa forma, al aprobar la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra, el legislador reconoció como un daño el incumplimiento con esa normativa procesal, que permitiría que una persona o entidad impugne un reglamento sin que previamente demuestre haber sido afectado por su adopción o aplicación. Como corolario de ese reconocimiento, sin embargo, es indispensable que los planteamientos formulados al amparo de la referida acción guarden relación con el menoscabo que se pretendió evitar. ()

Por ende, al igual que en Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra, la corrección del uso de la acción de impugnación en el caso de autos depende, esencialmente, del alcance de una autorización legislativa. Como hemos visto, éste está delimitado por la propia See. 2.7, la cual decreta nula toda regla en cuyo proceso de adopción se incumpla sustancialmente con las disposiciones de la L.P.A. U. De una interpretación integrada de sus tres incisos, tomada razón de que dicha sección es parte de un esquema legislativo más amplio, se deduce con meridiana claridad que el campo de operación de la acción de nulidad está limitado a situaciones en que se alegue el incumplimiento con el proceso de reglamentación de la L.P.A.U. o de alguna otra disposición de esa ley. En consecuencia, resulta forzoso concluir que la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra, no dejó margen para la presentación de argumentos de otro tipo por parte de ciudadanos meramente interesados en solicitar la anulación de un reglamento que, en términos procesales, cumplió sustancialmente con las exigencias de la L.P.A.U.

En cierta forma, esto es el reflejo de que el legislador tuvo en mente que nuestro ordenamiento requiere que las controversias objeto de adjudicación gocen de la madurez suficiente como para permitir la dilucidación de los asuntos planteados con certeza y fluidez. Véase, e.g., Asoc. Guardias Penales v. Srio. de Justicia, 87 D.P.R. 711 (1963). Así, por ejemplo, en la jurisdicción federal se ha resuelto reiteradamente que las impugnaciones instadas antes de que se ponga en vigor la regla en controversia (pre-enforcement challenges), por lo general, no presentan un “caso o controversia’’() Véanse, e.g.: United Public Workers v. Mitchell, 330 U.S. 75 (1947); AT & T Corp. v. Iowa Utilities Bd., 525 U.S. 366, 384 (1999); 1 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure Sec. 2.13(d), págs. 291-302 (4ta ed. 2007). Véase, además, Asociación de Maestros v. Comisión, supra, pág. 87 esc. 6.

Además, nuestra interpretación de la citada See. 2.7 de la L.P.A.U., más allá de considerar aisladamente lo que establece el texto de la citada disposición, toma en cuenta el marco jurídico y el entorno social en que se aprobó la L.P.A.U.: la existencia de un sinnúmero de agencias con procesos disímiles y de difícil comprensión. Además, reconoce la función que el legislador previo para la misma y el efecto del significado que los tribunales le hemos dado desde su aprobación: garantizar que las agencias cumplan con los criterios uniformes pautados por el estatuto.

De esta manera, atendemos el problema que el legislador quiso corregir y hacemos más efectivo el remedio seleccionado para lograr ese objetivo. Concretamente, fortalecemos la particular función de la acción de nulidad de la L.P.A.U. como medio para garantizar que las agencias administrativas del país cumplan a cabalidad con el procedimiento de reglamentación establecido por dicha ley. A su vez, evitamos sujetar a los reglamentos promulgados por esas agencias a una revisión judicial directa por causas que no fueron consideradas por el legislador al regular la manera en que se habría de ejercer la facultad revisora de los tribunales.

III

A pesar de lo anterior, en su comparecencia ante nos los recurridos elaboran varios argumentos para sostener su impugnación bajo la reseñada acción de nulidad. Sin embargo, según la normativa antes expuesta, sólo uno de sus planteamientos podía ser presentado a través de la acción regulada por la See. 2.7 de la L.P.A.U., supra. En síntesis, los recurridos alegan que el Reglamento para la Imposición de Multas Administrativas considera sanciones máximas de hasta $500,000, lo cual argumentan va contra las nor-mas de la Sec. 7.1 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. see. 2201. Dicha sección establece que toda violación a las leyes o a los reglamentos que administra la agencia podrá ser penalizada con multas administrativas que no excederán de $5,000.

Ahora bien, acto seguido, la citada sección prescribe lo siguiente: “Si la ley especial de que se trate dispone una penalidad administrativa mayor a la que se establece en esta sección, la agencia podrá imponer la penalidad mayor.” 3 L.P.R.A. see. 2201. A esos efectos, el Art. 21 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, supra, 27 L.P.R.A. see. 1108, decreta que el máximo de cualquier sanción que puede imponer la Comisión no podrá exceder de $10,000 por infracción. En casos de conducta reiterada y contumaz, a la cual se refiere la cifra de $500,000 antes mencionada, el citado Art. 21 fija la sanción máxima, precisamente, en esa cantidad. Por consiguiente, en cuanto a este aspecto de la controversia ante nos, no les asiste la razón a los recurridos.

Sobre los demás señalamientos de los recurridos, éstos se basan en fundamentos que no guardan relación alguna con los propósitos de la aludida See. 2.7 ni con el procedimiento de reglamentación de la L.P.A.U. Por lo tanto, los recurridos no los podían presentar ante el Tribunal de Apelaciones bajo las circunstancias del caso de autos, pues van más allá de la autorización concedida por el legislador para revisar judicialmente los reglamentos promulgados por las agencias administrativas del país. Permitir que cualquier persona for-mule los referidos planteamientos a través de esa acción, tendría el efecto ilógico de exponer a los reglamentos administrativos a una revisión directa por parte del Tribunal de Apelaciones, antes de que se pusiesen en vigor y aun cuando en su aprobación no se hubiese incumplido con los procedimientos pautados por la L.P.A.U.

En fin, el caso de autos demuestra los problemas que presenta utilizar la citada See. 2.7 de la L.P.A.U. fuera de las instancias anticipadas por el legislador al adoptarla. Por ejemplo, en este caso no existe evidencia alguna de que los recurridos hayan sufrido un daño concreto como consecuencia de la aprobación del reglamento en cuestión. De igual forma, el carácter particular de la acción de impugnación de la L.P.A.U. no nos permite determinar si las entidades recurridas satisfacen la definición de “pequeño negocio” de la L.F.A.R., para precisar si tienen derecho a invocar el amparo de sus disposiciones. Tampoco podemos evaluar el contexto en que se dan las presuntas violaciones constitucionales, por cuanto del expediente lo único que surge es una mera alegación a esos efectos.

Así, pues, en consideración de lo anterior, consideramos que en el caso de autos tampoco están presentes las circunstancias necesarias para poder atender el reclamo de los recurridos bajo las normas sobre revisión judicial de la L.F.A.R. En primer lugar, el Art. 11 de la L.F.A.R., 3 L.RR.A. see. 2260, dispone que una “pequeña empresa” agraviada o adversamente afectada por la acción de una agencia puede presentar un recurso de revisión “en los tribunales” para evaluar el cumplimiento con las normas de dicha ley. Más adelante, el citado artículo establece la exclusividad de ese remedio estatutario. Sin embargo, según se deduce de los autos, las entidades recurridas no han demostrado que estén cobijadas por la definición de “pequeña empresa” de la L.F.A.R. Tampoco han alegado que hayan sido afectadas adversamente por la presunta inatención de la Comisión a las normas de dicha ley.

Claramente, todo ello es el resultado de que de acuerdo con la L.F.A.R. la revisión judicial está enmarcada en el contexto de la aplicación de un reglamento; contrario a lo que ocurre según la L.P.A.U., en que la revisión judicial es “de su faz”. Por tal razón, es evidente que el foro apelativo no es el más adecuado para atender un recurso de revisión según la L.F.A.R. En ese sentido, el propio legislador estableció que este tipo de recursos se inste “en los tribunales”, en vez de asignar la competencia exclusiva sobre los mismos a un foro como el Tribunal de Apelaciones, siguiendo el modelo de la See. 2.7 de la L.P.A.U. Así, pues, como la impugnación de una aplicación concreta de un reglamento normalmente requiere la formulación de determinaciones de hecho, estamos convencidos de que el foro más adecuado para atender este tipo de acciones es el Tribunal de Primera Instancia. Véase, en general, 3 Pierce, Administrative Law Treatise Sec. 18.2, págs. 1326-1343 (4ta ed. 2002).

De acuerdo con todo lo anterior, concluimos que el Centro Unido de Detallistas y demás recurridos solamente estaban autorizados según la citada See. 2.7 de la L.P.A.U. a presentar argumentos relacionados con el incumplimiento de una agencia administrativa con las disposiciones de la propia L.P.A.U. Por ende, éstos no podían utilizar dicha acción para obviar los requisitos que podrían activar el remedio exclusivo de la L.F.A.R. En última instancia, el único planteamiento de los recurridos que podía considerar el Tribunal de Apelaciones según la aludida sección —relativo al monto de las multas administrativas contenidas en el reglamento impugnado— resulta inmeritorio. En consecuencia, erró el Tribunal de Apelaciones al declarar nulo el Reglamento para la Imposición de Multas Administrativas promulgado por la Comisión de Servicio Público. Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y, en su lugar, desestimamos el recurso de revisión judicial instado por los recurridos al amparo de la See. 2.7 de la L.P.A. U.

Se dictará sentencia de conformidad.

El Juez Asociado Señor Rivera Pérez no intervino.

      (1) De igual forma, concluimos que los demandantes demostraron haber sufrido un daño concreto, ya que no era necesario que éste fuese de naturaleza económica. No obstante, señalamos que nuestra decisión en ese sentido no implicaba una autorización para que un ciudadano presente, en todo contexto, acciones en alegada defensa de una política estatal. Véase Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 723-724 (1974).

      (2) Así se pone en vigor la intención legislativa de proveer un medio eficaz para que los tribunales hagan cumplir el proceso de reglamentación de la ley y garanticen que las agencias actúen de acuerdo con las facultades que les fueron delegadas. Véanse: Comentario, Lujan v. Defenders of Wildlife: Standing as a Judicially Imposed Limit on Legislative Power, 42 (Núm. 6) Duke L.J. 1170 (1993); P.L. Strauss, Revisiting Overton Park: Political and Judicial Controls over Administrative Actions Affecting the Community, 39 (Núm. 5) UCLAL. Rev. 1251 (1992).

      (3) El señalado impedimento, claro está, no afecta la consideración de una impugnación bajo la See. 2.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 2127, puesto que cuando una agencia incumple con el procedimiento de dicha ley, la controversia cobra vitalidad en ese momento.


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text:
      In re Neddie Feliciano Jiménez.

      Número: TS-6017

      Resuelto: 11 de julio de 2008

      José M. Montalvo Trías, director ejecutivo del Colegio de Abogados de Puerto Rico.
   RESOLUCIÓN

Examinada la moción titulada “Moción en cumplimiento de orden” presentada por el Colegio de Abogados, se reinstala al Ledo. Neddie Feliciano Jiménez al ejercicio de la abogacía.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

El Juez Asociado Señor Rebollo López no intervino.

(.Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo


text:
    Rose Marie Díaz Ramos, en representación de sus hijos menores de edad O.E.R.D., G.M.R.D. y M.R.D., peticionaria, v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Policía de Puerto Rico, Departamento de Hacienda, Héctor Rojas Rivera y/o Sucn. de Héctor Rojas Rivera compuesta por Fulano, Sutano y Perensejo, Sucn. de Don Rufo González Guzmán compuesta por Rufo González Rosario, Harold González Rosario, Paul González Rosario, y Doña Adalberta Rosario Viuda de González, recurridos.

      Número: CC-2007-796

      Resuelto: 14 de julio de 2008

      Héctor L. Peña de León y José R. Reyes Hernández, abogados de la parte peticionaria; Salvador J. Antonetti Stutts, procurador general, y Reinaldo Camps del Valle, procurador general auxiliar, recurridos.
   El Juez Presidente Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

Los peculiares hechos que dan paso a la controversia ante nuestra consideración no sólo nos dan la oportunidad de precisar el alcance de la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988, sino también de pronunciamos con relación a figuras jurídicas sobre las cuales nos hemos expresado en muy pocas ocasiones, a pesar de estar definidas en nuestro Código Civil desde su adopción a finales del siglo XIX. En particular, nos corresponde delimitar las definiciones de “tesoro oculto” y de “hallazgo de cosa mueble” para determinar el tratamiento que se le debe ofrecer a dos “pailas de pintura” repletas de dinero en efectivo, encontradas por dos jóvenes ocultas entre la vegetación en las cercanías de un manantial en el municipio de Carolina.

Luego de estudiar detenidamente la presente controversia, resolvemos que el dinero encontrado debe ser tratado como un hallazgo de cosa mueble. De esta forma, revocamos la Sentencia emitida en este caso por el Tribunal de Apelaciones, en cuanto se negó a aplicar dicha figura y, en su lugar, aplicó la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 a pesar de la ausencia de prueba que vinculara el referido dinero con la comisión de delito alguno.

I

Los hechos de este caso no están en controversia. El 25 de agosto de 1994, el Sr. Ovidio Rodríguez Rivera, quien para esa fecha contaba con diecisiete años de edad, salió a buscar agua a un manantial ubicado en unos predios del Sector Saint Just, en Carolina. El señor Rodríguez Rivera estaba acompañado de su amigo, el Sr. Héctor Rojas Rivera. Una vez en el lugar, el señor Rodríguez Rivera se alejó alrededor de cincuenta a setenta y cinco metros, ya que sintió urgencia de hacer una necesidad fisiológica. En ese momento, divisó entre las plantas dos recipientes plásticos o “pailas de pintura”. Al abrirlos, encontró que contenían una gran cantidad de dinero en efectivo, por lo que llamó a su amigo y decidieron llevarse “las pailas” con el dinero. Los jóvenes acordaron llevar el dinero a la residencia de la madre del señor Rodríguez Rivera, la Sra. Miriam Rivera Ayuso, y lo ocultaron en el armario de una de las habitaciones. Esa noche los jóvenes utilizaron alrededor de quinientos dólares —provenientes del dinero encontrado— para compartir con sus amigos y comprar ropa y calzado deportivo.

Al día siguiente, la señora Rivera Ayuso encontró los recipientes y, por desconocer de dónde provenían, decidió llamar a la Policía. Los agentes de la Policía incautaron el dinero y luego de contabilizarlo determinaron que la suma total era de $91,777. Luego de incautar el dinero, la Policía procedió a consignarlo en el Departamento de Hacienda. El 18 de mayo de 1995, el señor Rodríguez Rivera solicitó ante dicho departamento la devolución del dinero, pero el mismo nunca le fue devuelto. Por tal razón, el 5 de septiembre de 1996 presentó una demanda sobre cobro de dinero y daños y peijuicios contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico (E.L.A.) y el Departamento de Hacienda.

Posteriormente, la demanda fue enmendada para incluir a la sucesión de Héctor Rojas Rivera, amigo del señor Rodríguez Rivera, y la Sucesión de Rufino González Guzmán, dueño del predio donde fue encontrado el dinero. La Sucesión González Guzmán compareció al tribunal y aseguró desconocer el origen del dinero encontrado, así como la identidad del dueño. Además, afirmó no tener interés en el dinero.

Luego de celebrar una inspección ocular y la vista en su fondo, el tribunal entendió que la controversia a resolver era si el dinero encontrado se trataba de una cosa perdida, abandonada o de un tesoro oculto.

Examinado el asunto, el tribunal concluyó que se trataba del hallazgo de una cosa mueble con dueño no identificado, pero que al utilizar parte del dinero antes de informar sobre el hallazgo, los menores no cumplieron con el procedimiento establecido por el Art. 555 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 1956, para que pudieran reclamar cualquier derecho que tuvieran sobre el mismo. De igual forma, al descartar la aplicación de otras doctrinas, el tribunal determinó que no se trataba de un tesoro oculto por carecer del elemento de antigüedad ni de cosa abandonada, por entender que la doctrina jurídica del abandono requería una declaración de voluntad y un acto real en cuanto al abandono de la posesión de la propiedad. Expresó que conforme a nuestro Código Civil, se debe presumir que la cosa encontrada no ha sido abandonada, sino que se ha perdido.

A base de todo ello, el tribunal declaró “no ha lugar” la demanda y ordenó la publicación del hallazgo, en conformidad con lo dispuesto en el Art. 555 del Código Civil, supra. Además, determinó que de no aparecer el dueño, la cosa o su valor pasaría a ser propiedad del municipio de Carolina.

Inconforme, el señor Rodríguez Rivera recurrió ante el Tribunal de Apelaciones. En esencia, adujo que erró el tribunal de instancia al aplicar la figura del hallazgo del Art. 555 del Código Civil, supra, en lugar de la figura del tesoro oculto que regula el Art. 554 del mismo cuerpo legal, 31 L.RR.A. see. 1955. Asimismo, alegó que erró el tribunal al determinar que la conducta del señor Rodríguez Rivera era compatible con el propósito o intención de apropiarse del dinero, cuando al momento de los hechos éste era incapaz por minoría de edad.

Luego que el tribunal apelativo le concediera un término a la parte apelada para presentar su alegato, quien único compareció fue el E.L.A. —por conducto del Procurador General— y solicitó que se le eximiera de comparecer, ya que el tribunal de instancia desestimó la demanda en su contra y que el señor Rodríguez Rivera no hizo ningún señalamiento al respecto. Además, sostuvo que independientemente de si se trataba de un hallazgo de cosa mueble o de un tesoro oculto, el E.L.A. no era el acreedor, por lo que a su juicio no era parte en el litigio. Por último, negó que en el caso de autos aplicara la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 (34 L.P.R.A. see. 1723 et seq.), porque el dinero encontrado no había sido relacionado con actividad delictiva alguna.

Examinados los planteamientos de los comparecientes, el Tribunal de Apelaciones determinó que no aplicaban al caso de autos las disposiciones del Código Civil referentes a las figuras de propiedad mueble abandonada o tesoro oculto. En su lugar, aplicó la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 tras inferir la ilegitimidad o ilegalidad del dinero encontrado. A base de ello, resolvió que el dinero debía permanecer consignado en el Departamento de Hacienda hasta tanto su titular se presentara a reclamarlo, acreditando la legitimidad de su procedencia. Según el foro apelativo, será luego de establecida la titularidad y legitimidad del dinero que, antes de ordenar la devolución, se determinará qué derecho, si alguno, le corresponde al hallador según lo dispuesto en el Código Civil. Por último, resolvió que de no aparecer el titular del dinero, el Estado procedería a disponer del mismo conforme a la reglamentación vigente.

Aún inconforme, el señor Rodríguez Rivera acude ante nos y solicita la revocación del dictamen recurrido.() En síntesis, sostiene que el foro apelativo erró al sustituir las determinaciones de hecho formuladas por el tribunal de instancia. Igualmente, impugna la aplicación de la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 al caso de autos y aduce que procede la devolución del dinero conforme a las disposiciones del Código Civil sobre la figura del tesoro oculto.

Examinada la petición, el pasado 13 de diciembre de 2007 le concedimos un término al E.L.A. para que mostrara causa por la cual no debíamos expedir el auto solicitado y revocar la sentencia recurrida. El E.L.A. ha comparecido oportunamente. Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver.

II

La Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 dis-pone que estará sujeta a confiscación a favor del E.L.A. toda propiedad que sea utilizada en relación con, o sea el resultado o producto de, la comisión de delitos graves y de aquellos delitos menos graves en que por ley se autorice la confiscación, cuando tales delitos graves y menos graves estén tipificados en el Código Penal del E.L.A., en las leyes de sustancias controladas, de armas y explosivos, en las leyes contra el crimen organizado, en las leyes de juegos prohibidos, bebidas alcohólicas, leyes fiscales, leyes contra la apropiación ilegal de vehículos, leyes de vehículos y tránsito y de embarcaciones, así como en otras leyes y aquella propiedad que esté sujeta a una sentencia de confiscación que así lo autorice. 34 L.P.R.A. sec. 1723(a).

La ley establece una presunción de que el dinero en efectivo e instrumentos negociables que se encuentren en el lugar o en las cercanías del lugar en donde ocurra la incautación son el producto de la actividad ilegal, han sido utilizados o se han intentado utilizar para llevar a cabo el acto que da lugar a la confiscación. Cuando se pueda determinar que los referidos dineros o instrumentos negociables no tienen nexo alguno con el delito imputado, se depositarán en la colecturía de rentas internas más cercana al lugar de la ocupación para que el Secretario de Hacienda los devuelva a su dueño, siguiendo los procedimientos vigentes en el Departamento de Hacienda. 34 L.P.R.A. see. 1723(c).

En pasadas ocasiones hemos definido confiscación como el acto de ocupación que lleva a cabo el Estado de todo derecho de propiedad sobre cualesquiera bienes que hayan sido utilizados en relación con la comisión de ciertos delitos. Centeno Rodríguez v. E.L.A., 170 D.P.R. 907 (2007); Del Toro Lugo v. E.L.A., 136 D.P.R. 973, 980-981 (1994). El Estado puede apropiarse de bienes relacionados con alguna actividad criminal mediante una acción de confiscación dentro del mismo procedimiento penal. Esta acción es conocida como confiscación criminal y depende del resultado del proceso penal que se lleva contra el imputado. En estos casos la confiscación se impone como una pena adicional. Del Toro Lugo v. E.L.A., supra.

Ahora bien, el Estado también puede recurrir a una acción civil de confiscación, la cual hemos definido como una acción in rem, en la que se imputa la utilización de la propiedad confiscada en la comisión de un delito. Del Toro Lugo v. E.L.A., supra. Al precisar cuáles son los elementos necesarios para determinar si procede una confiscación civil, hemos expresado que son: (1) prueba suficiente y preponderante de que se ha cometido un delito, y (2) un nexo entre la comisión del delito y la propiedad confiscada. Véanse: Suárez v. E.L.A., 162 D.P.R. 43, 52 (2004); Del Toro Lugo v. E.L.A., supra.

La confiscación civil, por ser una acción in rem, puede efectuarse antes de acusar a la persona, antes de que exista una declaración de culpabilidad o absolución, o antes, incluso, de que se presente algún cargo criminal. Sin embargo, para que la confiscación civil se pueda sostener, corresponde al E.L.A. demostrar que la propiedad confiscada se utilizó en una actividad delictiva. Así lo expresamos en Suárez v. E.L.A., supra, págs. 54-55, al citar la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 18 de 1 de enero de 2003, que enmendó la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 para atemperarla a nuestra decisión en Del Toro Lugo v. E.L.A., supra.

Por medio de la Ley Núm. 18, supra, la Asamblea Legislativa eliminó el inciso (c) del Art. 2 de la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988, supra, que establecía la inaplicabilidad de la doctrina de cosa juzgada entre la acción civil de confiscación y el resultado favorable para el imputado en el proceso criminal. La Asamblea Legislativa juzgó que dicho artículo vulneraba el derecho de un ciudadano a no ser privado de su propiedad sin el debido proceso de ley ni una compensación justa.

Al sostener el carácter retroactivo de la Ley Núm. 18, supra, y examinar su historial legislativo, así como la jurisprudencia sobre el asunto, hemos reafirmado el vínculo necesario en todo caso de confiscación entre la propiedad confiscada y la comisión del delito. Véase Suárez v. E.L.A., supra, pág. 55.

En el caso de autos, el Tribunal de Apelaciones determinó que se debía aplicar la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 al dinero que encontró el señor Rodríguez Rivera en las “pailas de pintura”, a pesar de que el Estado no probó el vínculo entre el referido dinero y la comisión de un delito, y a pesar de la comparecencia del Procurador General en la cual se opuso a que se aplicara dicha legislación al caso de epígrafe.

En su comparecencia ante nos, el Procurador General reiteró que procedía la devolución del dinero y sostuvo que, ante la inexistencia de prueba de que alguien haya cometido un delito, el Estado no se puede adjudicar bienes privados de un ciudadano. Además, aseguró que en el presente caso sólo hay una mera sospecha de que el dinero proviene de actividades ilegales, y que con ello no se puede cumplir con el estándar probatorio exigido por ley. De hecho, el Procurador General sostiene que la decisión de iniciar un proceso de confiscación es una actuación discrecional de la Rama Ejecutiva, por lo que nuestra intervención sería una actuación indebida contraria a la separación de poderes.

La propia sentencia recurrida admite que no hay prueba sobre la procedencia del dinero encontrado. Sin embargo, el foro apelativo infiere que el dinero proviene de alguna actividad ilegal, apoyándose en expresiones anteriores de este Tribunal que afirman que los tribunales no deben creer aquello que ninguna persona de parecer ordinario no creería. No obstante, al igual que el Procurador General, opinamos que una mera sospecha o inferencia no cumple con el estándar de preponderancia de la prueba necesario para establecer el vínculo entre la propiedad objeto de confiscación y la comisión de un delito. Por lo tanto, concluimos que erró el Tribunal de Apelaciones al aplicar la Ley Uniforme de Confiscaciones de 1988 en ausencia total de prueba que vincule el dinero encontrado con alguna actividad delictiva.

Aclarado lo anterior, debemos determinar si el dinero encontrado por el señor Rodríguez Rivera debe ser tratado como un hallazgo de propiedad mueble o como un tesoro oculto, según las definiciones provistas por el Código Civil para tales figuras.

III

A. El Código Civil de Puerto Rico dispone que se adquieren por ocupación los bienes apropiables que por su naturaleza carecen de dueño, como los animales que son objeto de la caza y pesca, el tesoro oculto y las cosas muebles abandonadas. Art. 550 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. see. 1951. En cuanto al tesoro oculto, el Art. 286 del Código Civil lo define como “el depósito oculto o ignorado de dinero, alhajas, u otros objetos preciosos cuya legítima pertenencia no conste”. 31 L.P.R.A. see. 1117. El tesoro oculto, según el citado cuerpo legal, pertenece al dueño del terreno en que se halle. Sin embargo, cuando el descubrimiento se haga en propiedad ajena o en propiedad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o del Pueblo de Estados Unidos de América, y por casualidad, la mitad se aplicará al descubridor. 31 L.P.R.A. see. 1116.

La mayoría de la doctrina española coincide en algunos de los elementos constitutivos del tesoro. Comentaristas como Scaevola y Manresa sostienen que el tesoro ha de ser oculto o escondido, ha de estar compuesto sólo por dinero, alhajas o materia preciosa y ha de ser cosa sin dueño. Véanse: Q.M. Scaevola, Código Civil, Madrid, Ed. Reus, 1949, pág. 505; J.M. Manresa y Navarro, Comentarios al Código Civil español, 8va ed., Madrid, Ed. Reus, 1976, T. III, pág. 232. Sin embargo, el carácter antiguo o no del hallazgo parece causar gran debate entre los estudiosos y comentaristas del Código Civil.

El comentarista José Luis Moreu Ballonga sostiene que es la antigüedad del depósito el requisito esencial del concepto tesoro. Por lo tanto, según Moreu Ballonga, si lo hallado no es antiguo, entonces no es tesoro. Sobre este particular, arguye que toda cosa encontrada oculta no antigua se debe asimilar al supuesto normal de hallazgo de cosas encontradas sobre la superficie del suelo, debiendo restituirse la cosa a su dueño si se conoce, publicar el hallazgo en caso contrario, y sancionarse como hurto la omisión dolosa de esta obligación con retención de la cosa. J.L. Moreu Ballonga, Ocupación, Hallazgo y Tesoro, Barcelona, Ed. Bosch, 1980, págs. 279-282.

El mencionado tratadista basa su tesis en que según el derecho romano se exigía el elemento de antigüedad para diferenciar el tesoro de otros depósitos. Este expresa, además, que en el caso de los hallazgos antiguos no es necesaria la consignación, ya que por su antigüedad se presume que el dueño, si lo tuviera, no aparecerá para reclamarlo. A igual conclusión llega Ignacio Sierra Gil de la Cuesta, quien expresa en términos categóricos que el tesoro supone que “la cosa es antigua o fue depositada en tiempos pretéritos”. Véase Marín Castán, en Sierra Gil de la Cuesta, Comentario del Código Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 2000, T. 4, pág. 124.

Sin embargo, el propio Moreu Ballonga reconoce que la mayoría de la doctrina ha rechazado la antigüedad del depósito como requisito indispensable para catalogarlo como tesoro. Más bien, la doctrina española prevaleciente señala el carácter inhallable del dueño del tesoro como lo crucial al definir la referida figura jurídica. Al rechazar el carácter indispensable del elemento de antigüedad, Manresa subraya que lo importante es que no conste el dueño legítimo del depósito en cuestión. En su análisis sobre la figura del tesoro expresa lo siguiente:

Tres condiciones exige nuestro Código siguiendo nuestra tradición jurídica ... (1) en el tesoro para los efectos de la ley: 1.a, que sea oculto e ignorado; es decir, que constituya el hallazgo del mismo un verdadero descubrimiento; 2.a, que ha de estar constituido el tesoro por dinero, alhajas u otros objetos preciosos. El Código prescinde racionalmente del calificativo de antiguos que el Derecho anterior aplicaba a los objetos del tesoro. (Enfasis suplido.) Manresa y Navarro, op. cit., pág. 232.

El tercer elemento, según Manresa, es que no conste el dueño legítimo.

No obstante, si bien es cierto que la doctrina rechaza la antigüedad como elemento esencial para definir la figura del tesoro, ningún tratadista niega que dicho elemento pueda ser relevante. Ahora bien, su importancia estriba no en la antigüedad por sí sola, sino en señalar la imposibilidad de hallar el dueño legítimo del depósito. A tales efectos, al explicar el abandono del elemento de antigüedad que adscribía el derecho romano a la figura del tesoro, Castán Tobeñas expresa:

“Ha suprimido, pues, el Código el requisito de la antigüedad ('vetus), que, al fin, como dice De Diego, no era exigido sino como señal o presunción de que los objetos no tenían dueño conocido”. J. Castán Tobeñas, Derecho Civil español, común y foral, Madrid, Ed. Reus, 1987, T. 2, Vol. 1, pág. 318.

En iguales términos se expresa Puig Brutau, quien al acentuar la diferencia entre el tesoro y las cosas perdidas, expresa que en el caso del primero, el propietario es desconocido y no es creíble que llegue a conocérsele. J. Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 1994, T. Ill, Vol. I, págs. 299-302. Este tratadista, citando una Sentencia de 17 de abril de 1951 del Tribunal Supremo español, señala que si bien es cierto que el Código prescinde del requisito de antigüedad del depósito al señalar los requisitos que son constitutivos de tesoro, apartándose en este aspecto del precedente romano y de alguna legislación extranjera, “es lo cierto que la ignorancia de la legítima pertenencia del hallazgo va frecuentemente motivada por la antigüedad ...”. (Enfasis suplido.) Puig Brutau, op. cit., pág. 301. Finalmente, y cónsono con lo anterior, Pantaleón Prieto propone que se defina el tesoro como cosa mueble cuyo dueño ya es imposible que se presente y pruebe su dominio. A. Pantaleón Prieto, en M. Albaladejo, Comentarios al Código Civil y compilaciones forales, Madrid, Ed. Edersa, 1987, T. VIII, Vol. 1, pág. 499.

Esto es, la antigüedad —aun cuando no sea el elemento decisivo para definir la figura del tesoro— es importante para determinar que el dueño del depósito ya no se presentará para probar su propiedad, lo que sí resulta crucial para poder catalogar tal hallazgo como tesoro. Es, precisamente, la imposibilidad de que el presunto dueño se presente a pro-bar su propiedad lo que torna inútil la publicación del hallazgo de cosa mueble dispuesto por el Código Civil en su Art. 555, supra. Por tal razón, la propiedad sobre el tesoro la adquiere el hallador por la mera ocupación, sin que sea necesario intentar conseguir al presunto dueño, al igual que ocurre con las cosas abandonadas. Véase Art. 550 del Código Civil, supra.

De acuerdo con esta normativa, antes de concluir si un hallazgo debe ser catalogado como tesoro, el tribunal debe examinar las circunstancias del hallazgo y determinar si su dueño puede ser encontrado o no. Dentro de las circunstancias que el tribunal debe tomar en consideración se encuentra el elemento de la antigüedad, que —tal como ha expresado el Tribunal Supremo español— usualmente señala la imposibilidad de que el dueño legítimo se presente a probar su propiedad.

Con este marco doctrinal en mente, debemos determinar si —como aduce el peticionario— el dinero que encontró debe ser considerado un tesoro oculto, de manera que la propiedad sobre éste se pueda derivar de la mera ocupación.

En el caso de autos, el tribunal de instancia realizó una inspección ocular en la que pudo examinar las circunstancias del hallazgo. Tras hacer la referida inspección, el tribunal determinó que no se trataba de un tesoro. Ello porque las circunstancias del hallazgo —incluso, pero sin limitarse al dato de que el depósito parecía ser reciente— indicaban que el dueño podía ser encontrado si se daba paso a la publicación del hallazgo.

Según nuestro criterio, actuó bien el foro primario al así resolver. Su actuación es cónsona con la jurisprudencia y la doctrina antes discutida. Al descartar la aplicación de la figura del tesoro oculto al hallazgo en controversia, el tribunal tomó en cuenta que el dinero encontrado consistía de moneda de curso legal corriente, lo que señala que se trata de un depósito reciente. Además, el foro de instancia razonó que por las circunstancias particulares del hallazgo, todo parecía indicar que fue depositado en el lugar temporeramente por su dueño para luego volver a tomar posesión de éste. Todo ello es indicativo de que el dueño del depósito sí podía ser encontrado, por lo que era improcedente aplicar la figura del tesoro oculto.

Debemos recordar que conforme al Tribunal Supremo español, así como a la doctrina sobre el Código Civil prevaleciente, el elemento fundamental para definir la figura del tesoro oculto es la imposibilidad de encontrar al dueño del depósito. De esta forma, la antigüedad del hallazgo puede válidamente ser tomada en cuenta por el tribunal como prueba de la imposibilidad de que el dueño original se presente a probar su propiedad. Una vez el tribunal determina —como en este caso— que las circunstancias del hallazgo señalan que el dueño sí puede ser encontrado con la publicación del hallazgo, se debe descartar la aplicación de la figura del tesoro oculto y procede ordenar la publicación en conformidad con el Art. 555 del Código Civil, supra.

Nos resta, pues, determinar si el depósito en cuestión debe ser tratado como un hallazgo de cosa abandonada o un hallazgo de cosa perdida o cosa mueble con dueño desconocido, en cuyo caso aplicaría el procedimiento descrito en el Art. 555 del Código Civil, supra. Además, en caso de que determinemos que aplica el referido artículo, debemos resolver si —tal como determinó el foro de instancia— el señor Rodríguez Rivera perdió todo derecho sobre la cosa encontrada por haber utilizado alrededor de quinientos dólares provenientes del hallazgo e intentar quedarse con éste sin notificar a nadie ni hacer gestión alguna para encontrar al verdadero dueño. Veamos.

B. Las cosas abandonadas o cosas nullius se adquieren por su mera ocupación. Art. 550 del Código Civil, supra. Para que aplique este artículo y podamos hablar de cosa abandonada es necesario un acto deliberado de abandono. Sobre el particular, Manresa expresa que el abandono en el sentido de desapoderarse de una cosa, de renunciar al dominio sobre ella, de romper toda relación jurídica con ésta, ha de ser expreso, claro y evidente. Si no es así, la ley presume que la cosa abandonada ha sufrido extravío, que tiene un dueño; en suma, que el abandono no ha sido voluntario o intencional. Manresa, op. cit., pág. 105. Por ello, para poder hablar de cosa abandonada, las circunstancias del hallazgo deben permitirnos determinar que el dueño, en efecto, quiso abandonarla. Así, cuando una persona encuentra una cosa mueble y las circunstancias no revelan si la misma fue abandonada o está perdida, ha de suponer, en principio, que se trata de una cosa perdida. En dicho caso, no entran en juego las reglas concretas de la ocupación, sino las del hallazgo. Véase Puig Brutau, op. cit., págs. 292-293.

Al definir cosa perdida, carece de importancia el motivo por el cual la cosa mueble ha llegado a estar vacante de posesión. Puede ello haber ocurrido contra la voluntad de quien la venía poseyendo o que su último poseedor la haya abandonado de forma voluntaria, siempre que dicho abandono no conlleve la extinción de la propiedad sobre la cosa. Véase Pantaleón Prieto, op. cit., págs. 456-457. Por lo tanto, debe estimarse como cosa perdida aquelia propiedad mueble que ha sido abandonada voluntariamente por su antiguo poseedor para luego recuperarla.

Como mencionáramos anteriormente, el Código Civil establece el procedimiento a seguir en los casos de hallazgos de propiedad mueble. En términos generales, el Código dispone que aquel que encuentra una cosa mueble que no sea tesoro debe restituirla a su anterior poseedor y, si éste no fuese conocido, debe consignarla inmediatamente en poder del alcalde del pueblo en donde se haya verificado el hallazgo. El alcalde publicará el hallazgo mediante avisos escritos que se colocarán en el pasillo principal del edificio municipal, en el correo y en la colecturía de rentas internas por dos semanas consecutivas. Cuando pasen seis meses, contados desde que terminó la publicación del aviso, sin haberse presentado el dueño, se adjudicará la cosa encontrada, o su valor, al que la halló. Art. 555 del Código Civil, supra.

El procedimiento dispuesto en el referido artículo está diseñado para identificar al dueño —si lo tiene— de la cosa encontrada. Sólo luego de transcurrido el término establecido para que el dueño se presente a probar su propiedad, puede el hallador reclamar la cosa y adquirir su dominio. Sobre el objetivo de este artículo, nos dice Manresa que la persona que ocupa las cosas extraviadas, “al encontrarlas, no adquiere instantáneamente el dominio. Todos los anuncios, todas las formalidades, todos los plazos señalados, se destinan exclusivamente a hallar o encontrar ese dueño, todo se exige en beneficio de él”. Manresa, op. cit., T. V, 1972, pág. 105.

Por otra parte, cuando el hallador es un menor o incapaz, surgen a su cargo las obligaciones propias del hallador con la recogida de la cosa. No obstante, el menor sólo responderá, en principio, del incumplimiento de tales obligaciones en la medida en que sea capaz de culpa civil o en que se haya enriquecido a costa de la cosa encontrada. Sobre este particular, en sus comentarios en la obra de Albaladejo, Pantaleón Prieto afirma que si el menor o incapaz tiene capacidad natural de señorío de hecho sobre la cosa y la posee, dicho menor o incapacitado debe estar sujeto a las obligaciones propias del hallador, sin perjuicio de las limitaciones a la responsabilidad por el incumplimiento de las mismas que el ordenamiento establece a fin de protegerle. Pantaleón Prieto, op. cit., págs. 529-533.

No obstante, en ese caso, su padre o tutor, por su condición de representante legal, debe velar por el correcto cumplimiento de tales obligaciones (incluso restituyendo o consignando personalmente la cosa a nombre del representado) en el momento en que llegue a conocer el hallazgo. Si no lo hace así, su representado responderá por el incumplimiento de estas obligaciones, según las reglas generales. En tal circunstancia, el derecho del premio o la adquisición de la propiedad de la cosa corresponderá al menor o incapacitado hallador, tanto si es él mismo quien personalmente restituye o consigna la cosa, como si lo hace en su nombre su representante legal. Pantaleón Prieto, op. cit.

Según lo anterior, y luego de haber descartado que se tratara de un tesoro oculto, opinamos que las “pailas de pintura” encontradas por el señor Rodríguez Rivera deben ser consideradas como cosa mueble extraviada y no como cosa abandonada, cuya propiedad es adquirida por la mera ocupación. Es decir, el objeto encontrado debe ser tratado como cosa perdida con dueño desconocido. Esto es así, aun asumiendo —tal como hizo el Tribunal de Apelaciones— que las “pailas de pintura” fueron abandonadas por su dueño para luego ir por ellas y recuperarlas.

Recordemos que la mayoría de la doctrina sostiene que en los casos en que de las circunstancias del hallazgo no srnja claramente la voluntad inequívoca del dueño de la cosa hallada de desprenderse de su propiedad, se debe presumir que la cosa está perdida y no abandonada. En el caso de autos, luego de una inspección ocular, el tribunal de instancia determinó que no podía concluir que el dinero había sido abandonado voluntaria e intencionalmente por su dueño. Más bien, todo parecía indicar que su dueño lo había depositado en el lugar temporalmente para luego volver por él. Por lo tanto, siendo así, procedía que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 555 del Código Civil, supra.

No obstante, el señor Rodríguez Rivera, en lugar de intentar encontrar al dueño del dinero hallado en las “pailas de pintura” o consignarlo ante la autoridad competente, optó por utilizar parte del mismo para comprar ropa y calzado deportivo y compartir con sus amigos. Fue su madre, la señora Rivera Ayuso, quien al encontrar las “pailas de pintura” llamó a la Policía para entregárselas. Por eso el foro de instancia resolvió que el señor Rodríguez Rivera no cumplió con las obligaciones del hallador de cosa mueble, por lo que perdió el derecho a la recompensa que dispone el Código Civil. Erró el foro de instancia al así resolver.

En su sentencia, el tribunal de instancia fundamentó su determinación de excluir al señor Rodríguez Rivera de la recompensa que dispone el Código Civil en lo resuelto por este Tribunal en Mieres, Fiscal v. Pagán, 76 D.P.R. 699 (1954). En ese caso, el Sr. Pedro Pagán Soto —a quien el Tribunal describe como un joven vendedor de periódicos— encontró un billete de lotería y luego de enterarse de que el mismo había sido premiado, acudió al Negociado de la Lotería a cobrar el premio. La dueña del billete, quien lo había perdido días antes, estaba en el lugar cuando el señor Pagán Soto fue a cobrar el premio y, tras intentar infructuosamente que se lo devolviera, presentó una denuncia en la fiscalía. A pesar de que no se presentaron cargos, las partes iniciaron un litigio para determinar a quién pertenecía el premio.

En aquella ocasión, al confirmar al foro de instancia, resolvimos que el billete extraviado debía ser tratado como cosa perdida y no como cosa abandonada, por lo que se debía proceder en conformidad con el Art. 555 del Código Civil, supra. Además, concluimos que el señor Pagán Soto no tenía derecho a la recompensa que dispone el Código Civil, ya que incumplió con las obligaciones del hallador. Ello a pesar de que luego de presentada la denuncia ante el Ministerio Público, su padre consignó la cantidad de quince mil dólares por el valor del premio en controversia.

El trasfondo fáctico que dio lugar a lo resuelto en Mieres, Fiscal v. Pagán, supra, es claramente distinguible del caso de autos. En primer lugar, de los hechos narrados en la Opinión del Tribunal no surge que se tratara de un me-nor de edad. Por ello, no es posible determinar si la actuación del padre —de haber sido oportuna— hubiera beneficiado al hijo. De otra parte, tampoco surge de los hechos que el padre procurara que su hijo cumpliera con las obligaciones del hallador. Lo único que sabemos es que no consignó el billete premiado ante la autoridad competente ni lo entregó a su antiguo dueño a pesar de conocer quien era. Por el contrario, no fue hasta después que el señor Pagán Soto cobró el premio en el Negociado de la Lotería y que la antigua dueña presentó una denuncia ante el Ministerio Público, que su padre consignó los quince mil dólares.

En el caso de autos, la madre del menor —la señora Rivera Ayuso— descubrió el dinero al día siguiente del hallazgo e Inmediatamente dio parte a la Policía por desconocer a quién pertenecía. Su conducta es cónsona con el objetivo del Código Civil de dar oportunidad para que el dueño original pueda presentarse a probar su propiedad.!) Además, al así actuar, ésta cumplió con su responsabilidad como representante legal de su hijo de velar por que éste actuara en conformidad con las obligaciones del hallador y evitó que su hijo perdiera el derecho a la recompensa del Art. 556 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 1957, o su derecho de adquirir la propiedad de la cosa encontrada de no aparecer el dueño original.

Si bien el señor Rodríguez Rivera tenía capacidad para entender que el dinero no era suyo y que debía intentar encontrar al verdadero dueño (cumpliendo de esta forma con las obligaciones del hallador), lo cierto es que se debe tomar en cuenta que, por tratarse de un menor de edad, era su madre quien debía velar por que éste cumpliera con tales obligaciones.() Así, al entregar el dinero a la Policía —tan pronto se enteró del hallazgo— la señora Rivera Ayuso cumplió en nombre de su hijo con lo dispuesto por el Código Civil para el hallazgo de cosa mueble. Por lo tanto, los actos de la señora Rivera Ayuso benefician a su hijo, ya que actuó en nombre de éste y no en su nombre propio. Evidentemente, resolver que ésta actuó en su nombre propio constituiría un “despojo” a su representado de la cosa que éste venía poseyendo, resultado que no podemos endosar. Véase Pantaleón Prieto, op. cit.

En consecuencia, debe ordenarse la consignación en el municipio de Carolina del dinero encontrado en las dos “pailas de pintura” y proceder con la publicación del hallazgo conforme al Código Civil. De no aparecer el dueño original, el dinero debe ser adjudicado a favor de la Sucesión del señor Rodríguez Rivera. De igual forma, la Sucesión será acreedora del premio dispuesto en el Art. 556 del Código Civil, supra, de aparecer el dueño original.()

Por todo lo anterior, se expide el auto solicitado y se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que ordene la consignación del dinero en el municipio de Carolina y se proceda conforme al procedimiento dispuesto en el Código Civil para el hallazgo de cosas muebles.

El Juez Asociado Señor Rebollo López concurrió con el resultado sin opinión escrita.

      (1) Como el Sr. Ovidio Rodríguez Rivera falleció durante el transcurso del pleito judicial, comparecen sus hijos menores de edad, representados por su madre.

      (2) Si bien la señora Rivera Ayuso no entregó las “pailas de pintura” directamente al alcalde, ésta notificó del hallazgo a la Policía y, por lo tanto, puso al Estado en posición de disponer de la cosa encontrada en conformidad con el Código Civil y encontrar al dueño original. La doctrina ha reconocido la validez —en ciertas circunstancias— de la entrega de la cosa encontrada a la Policía, al párroco del lugar o la redacción de un periódico. Lo importante es que el hallazgo se consigne en la alcaldía y se publique. Véase A. Pantaleón Prieto, en M. Albaladejo, Comentarios al Código Civil y compilaciones forales, Madrid, Ed. Edersa, 1987, T. VIII, Vol. 1, pág. 552. De igual forma, Diez-Picazo sostiene que aun cuando el Código Civil subordina el derecho a la recompensa a la entrega de la cosa al alcalde, sería totalmente injusta la aplicación literal del precepto, ya que lo que la ley premia es la actividad beneficiosa para el dueño original que se puede lograr incluso entregándole la cosa directamente a éste y no al alcalde. L. Diez-Picazo y Gullón, Sistema de Derecho Civil, 6ta ed., Madrid, Ed. Tecnos, 1997, Vol. II, pág. 194.

      (3) Coincidimos con el foro de instancia en cuanto señaló que no podemos imputar la misma capacidad a todos los menores y que nuestro ordenamiento hace ciertas distinciones a la hora de reconocer la capacidad de éstos para realizar distintos actos o negocios jurídicos. Es por ello que estimamos correcto concluir que el señor Rodríguez Rivera • — siendo un menor de diecisiete años— estaba sujeto a las obligaciones del hallador. No obstante, aun en estos casos donde el menor tiene capacidad de una voluntad natural de señorío sobre la cosa encontrada y la posee, es en última instancia su padre o tutor quien debe velar por el cumplimiento de tales obligaciones y evitar que su hijo enfrente las consecuencias de incumplir con el Código Civil, incluso la posibilidad de perder el derecho a la recompensa o de adquirir la propiedad de la cosa encontrada.

      (4) Para evitar que se le impute al señor Rodríguez Rivera haber incumplido con las obligaciones del hallador y pierda el derecho a la recompensa dispuesta por el Código Civil de aparecer el dueño, o el derecho de adquirir la propiedad de la cosa encontrada de no aparecer el dueño, el señor Rodríguez Rivera (representado ahora por su sucesión) o, en su defecto, la señora Rivera Ayuso, como su representante legal, deberá asegurarse de que se consigne todo el dinero encontrado y se repongan los quinientos dólares que el menor tomó de las “pailas de pintura”.