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author: El Juez Presidente Señor Hernández Denton Jueza Asociada Señora Pabón Charneco.

license: Public Domain

text:
    Compañía de Turismo de Puerto Rico, peticionario, v. Municipio de Vieques, recurrido; Asociación de Hoteles y Turismo de Puerto Rico, amicus curiae.

      Número: CC-2008-1054

      Resuelto: 13 de julio de 2010

      Francisco J. Villarrubia, Rebeca Vargas Ruiz, Juan R. Rivera Font y Cristina Arenas Solís, abogados de la parte peticio-naria; Arnaldo Báez Genoval y Gabriel I. Peñagarícano,
      abogados de la parte recurrida; Rafael Alonso Alonso, Carmen M. Alfonso Rodríguez y Amelia H. Caicedo Santiago, abogados de la Asociación de Hoteles y Turismo de Puerto Rico, amicus curiae.

   El Juez Presidente Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

La controversia en este caso requiere que determinemos si una contribución especial establecida por el municipio de Vieques mediante una ordenanza es incompatible con el tributo impuesto por el Estado mediante la Ley Núm. 272 de 9 de septiembre de 2003, según enmendada, conocida como la Ley de Impuesto sobre el Canon por Ocupación de Habitación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 13 L.P.R.A. sec. 2271 et seq. (Ley Núm. 272). El Tribunal de Apelaciones determinó que ambos tributos son compatibles, por lo que determinó que el municipio de Vieques te-nía la facultad para imponerlo. No obstante, un examen de la legislación aplicable revela que, en efecto, no lo son, por lo que revocamos la sentencia recurrida.

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El municipio de Vieques (Municipio) aprobó en el 2007 la Ordenanza Núm. 34, Serie 2006-2007 (Ordenanza Núm. 34), para establecer un impuesto que sería pagado por los no residentes de ese municipio que se alojen en los hoteles, hoteles de apartamentos, hospederías, paradores y moteles (hoteles) localizados allí. Los fondos recaudados por la im-posición del tributo serían destinados al mejoramiento y la seguridad de las áreas públicas del Municipio.

Posteriormente, la Compañía de Turismo presentó una demanda de sentencia declaratoria, en la que alegó que el Municipio carece de la facultad para imponer una contri-bución por ocupación de hotel, pues el Estado ya impone una según la Ley Núm. 272. Solicitó, además, un interdicto permanente para impedir que el Municipio siguiera co-brando la contribución. Según la Compañía de Turismo, corporación pública facultada por la Ley Núm. 272 para el cobro y la administración del impuesto que establece ese estatuto, el poder impositivo de los municipios, al amparo de la Sec. 2.002 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, conocida como la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (Ley de Municipios Autónomos), 21 L.P.R.A. sec. 4052, está limitado a que el Estado no haya ocupado el campo.

El Municipio contestó la demanda y adujo, en lo perti-nente a la controversia ante nuestra consideración, que la facultad delegada a los municipios para imponer contribu-ciones mediante la Sec. 2.002 de la Ley de Municipios Au-tónomos, supra, debe ser interpretada de forma amplia. Por esa razón, adujo que el hecho de que la Ley Núm. 272 establezca un impuesto sobre el canon por ocupación de habitación de hotel no impide que los municipios también puedan hacerlo.

Luego de otros trámites, el Tribunal de Primera Instan-cia celebró una vista en la que las partes acordaron que se trataba de una controversia de estricto derecho, por lo que sometieron sendos memorandos de derecho. Tras evaluar-los, el tribunal declaró “con lugar” la demanda y emitió un interdicto permanente para impedir que el Municipio con-tinuase cobrando el tributo. Este foro estimó que la Ley Núm. 272 ocupa el campo, por lo que determinó que el Estado es el único que puede imponer un impuesto por ocupación de habitación de hotel y, por ende, el Municipio no puede cobrar una contribución por el mismo concepto. En consecuencia, ordenó al Municipio devolver a los ocu-pantes de habitaciones las cantidades que les había co-brado y que, de no ser posible, las remitiera a la Compañía de Turismo.

Inconforme, el Municipio acudió al Tribunal de Apela-ciones y adujo que el Tribunal de Primera Instancia se equivocó al determinar que el Municipio carece del poder tributario para cobrar el impuesto en controversia. El foro apelativo intermedio entendió que ambos impuestos son compatibles, por lo que revocó la sentencia del foro de instancia. Según su interpretación, la contribución estable-cida mediante la Ordenanza Núm. 34 recae sobre el hués-ped, mientras que la establecida por la Ley Núm. 272 recae sobre el ingreso generado por el hotel. Determinó, además, que si bien es cierto que el texto de la Ley Núm. 272 delega la facultad de cobrar y fiscalizar el impuesto establecido en esa ley a la Compañía de Turismo, ésta no contiene un lenguaje que indique que el legislador pretendió ocupar el campo.

Insatisfecha con el dictamen del Tribunal de Apelacio-nes, la Compañía de Turismo presentó un recurso de cer-tiorari ante nos. Adujo que el foro apelativo intermedio erró al determinar que ambos impuestos recaen sobre ob-jetos distintos. Por ello, nos solicita que determinemos la ilegalidad del tributo establecido por el Municipio me-diante la Ordenanza Núm. 34.

Examinado el recurso, acordamos expedir y concedimos a las partes un término para que presentaran sus respec-tivos alegatos. La Compañía de Turismo así lo hizo, mas no el Municipio, quien compareció y sometió su caso sin pre-sentar un alegato. Por su parte, la Asociación de Hoteles y Turismo de Puerto Rico presentó una solicitud y alegato en calidad de amicus curiae, a lo cual accedimos. Con el bene-ficio de las respectivas comparecencias procedemos a resolver.

HH I — I

Como es sabido, la Constitución de Puerto Rico confiere a la Asamblea Legislativa la facultad primordial de imponer contribuciones. Específicamente, el Art. VI, Sec. 2 de la Constitución establece, en lo pertinente, que “[e]l poder del Estado Libre Asociado para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por la Asam-blea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido”. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 420. Esta facultad del Estado para imponer contribuciones puede ser delegada a los municipios mediante un mandato claro y expreso, pues éstos no tienen un poder inherente e inde-pendiente para imponerlas. Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 D.P.R. 693 (2009), citando a Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, 155 D.P.R. 548, 553 (2001); Levy, Hijo v. Mun. de Manatí, 151 D.P.R. 292, 299 (2000).

La Constitución de Puerto Rico también reviste a la Asamblea Legislativa con el poder de “crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función”. Art. VI, Sec. 1, Const. E.L.A., supra, pág. 419. En el ejercicio de ese poder, y a través de la Sec. 2.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, la Rama Legislativa le delegó a los municipios la potestad de imponer tributos con el propósito de que puedan recaudar fondos para brindar servicios a sus habitantes. Mun. de Utuado v. Aireko Const. Corp., 176 D.P.R. 897 (2009).

Específicamente, la referida sección de la Ley de Muni-cipios Autónomos dispone, entre otras cosas, que los muni-cipios podrán “[fimponer y cobrar contribuciones, derechos, licencias, arbitrios de construcción y otros arbitrios e im-puestos, tasas y tarifas razonables dentro de los límites territoriales del municipio, compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 21 L.P.R.A. sec. 4052. Por su parte, la Sec. 1.006(b)(4) de la misma ley recalca que “los municipios quedan investidos de la autoridad para imponer contribu-ciones en aquellos asuntos en que el Gobierno Central no tenga el campo ocupado de conformidad con la sec. 4052 de este título”. 21 L.P.R.A. sec. 4004(b)(4).

De otra parte, la Sec. 1.004 de la Ley de Municipios Autónomos dispone que “[l]os poderes y facultades conferidos a los municipios ... se interpretarán liberal-mente, de forma tal que siempre se propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada ... de garan-tizar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes”. 21 L.P.R.A. sec. 4002. En este sentido, hemos expresado que uno de los propósitos que informan la delegación a los mu-nicipios de un poder impositivo por parte del Estado es el de otorgarle gran autonomía, por lo que debemos interpre-tar el alcance de la delegación de forma amplia. Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, supra.

No obstante, el texto claro de las Secs. 1.006 y 2.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, exige que los tributos municipales que se creen en el ejercicio del poder impositivo que expresamente se les delega deben ser “compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” y que deben limitarse a “aquellos asuntos en que el Gobierno Central no tenga el campo ocupado”. (Enfasis suplido.) 21 L.P.R.A. secs. 4052 y 4004. Es por ello que a la hora de determinar si entre un tributo municipal y el Código de Rentas Internas y las demás leyes existe la compatibilidad que exigen las referidas secciones de la Ley de Municipios Autónomos debemos realizar un análisis ponderado de cada caso en particular, en consideración a las características específicas de cada tributo y prestando especial atención a los elementos de su hecho imponible.

Como es sabido, el hecho imponible es posiblemente el aspecto más importante de los que configuran un tributo e, incluso, podría decirse que es su esencia misma. Este se define como el presupuesto de hecho, fijado en la ley o fuente legal que crea el tributo, cuya realización conlleva el nacimiento de la obligación tributaria. Interior Developers v. Mun. de San Juan, supra, citando A. Martínez Lafuente, Derecho tributario: estudios sobre la jurispru- dencia tributaria, Madrid, Ed. Civitas, 1985, págs. 207-215. De no configurarse el hecho imponible, no nace la obli-gación tributaria. Por ello, antes de evaluar la validez de un tributo es vital determinar cuáles son sus elementos. Así, por ejemplo, se debe determinar quién es el contribu-yente, cómo se calcula el impuesto, cuál es la tasa aplica-ble, cómo se cobra, etc. Al realizar este análisis, debemos recordar que “para determinar la legalidad de una contri-bución, no es relevante su forma, nombre o definición, sino su efecto práctico y consecuencias en su aplicación y funcionamiento”. Levy, Hijo v. Mun. de Manatí, supra, pág. 305.

Con ello en mente pasemos a analizar los impuestos in-volucrados en la controversia de autos.

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Mediante la Ley Núm. 272 la Asamblea Legislativa le delegó a la Compañía de Turismo la facultad para, entre otras cosas, determinar, tasar, imponer, recaudar, fiscalizar, reglamentar y distribuir el impuesto sobre el canon por ocupación de hotel. 13 L.P.R.A. sec. 2271c. Este impuesto se calcula, como indica su nombre, sobre la cuantía que los huéspedes pagan a los hoteles por ocupar sus habitaciones.

En concreto, éste se computa multiplicando la tasa apli-cable al tipo de hotel, según se especifica en la Ley del Impuesto por el Canon por Ocupación de Habitación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.() 13 L.P.R.A. sec. 2271(o)(a). El resultado de ese cálculo se multiplica, a su vez, por el número de noches de ocupación para obtener el impuesto que ha de pagarse. Íd. La Ley Núm. 272 también dispone expresamente que el impuesto “deberá pagarlo el ocupante al momento de liquidarle al hostelero el pago por concepto del canon por ocupación de la habitación”. (Énfasis suplido.) 13 L.P.R.A. sec. 2271p. Así, por ejemplo, si tres personas se hospedan una noche en un hotel que cuenta con un casino, al cual le aplica la tasa de 11%, y cuyo costo por noche es $500, deberán pagar, además de $500 de es-tadía, $55 por el impuesto establecido en la Ley Núm. 272.

De lo anterior se desprende que el supuesto de hecho que activa la obligación de pagar el impuesto de la Ley Núm. 272 es la ocupación de una habitación de hotel. En otras palabras, el hecho imponible consiste en realizar la acción de ocupar una habitación de hotel. Por disposición expresa de la ley, el obligado a pagar este impuesto es la misma persona que realiza el hecho imponible y que, por lo tanto, ocupa una habitación. En términos de la aplicación y el funcionamiento de la Ley Núm. 272 esta persona sería el contribuyente. El hecho imponible incluso se configura in-dependientemente de si la persona paga al hotel por ocu-par la habitación. Así, por ejemplo, la Ley Núm. 272 esta-blece que el impuesto aplica aun cuando se le concede una habitación a un jugador o visitante de un casino de forma gratuita. 13 L.P.R.A. sec. 2271o(d).

De otra parte, según el esquema de la Ley Núm. 272, el hotel está obligado a recaudar y retener el impuesto y remitirlo mensualmente a la Compañía de Turismo. 13 L.P.R.A. secs. 2271r y 2271s. De esta forma, la Ley Núm. 272 impone a los hoteles ciertas obligaciones que deben cumplir frente a esa corporación pública. Sin embargo, ello no significa que el hotel se convierta en el “contribuyente” para efectos de la ley en cuestión, a pesar de que así se le designe. 13 L.P.R.A. sec. 2271. Según el efecto práctico y funcionamiento de la Ley Núm. 272, el hotel actúa como un agente retenedor a quien el legislador le asignó la función de cobrar el impuesto —luego de que surge la obligación del ocupante de pagarlo— y de remitirlo a la Compañía de Turismo. Así, pues, ante la Compañía de Turismo, el hotel realmente funge como un “sustituto del contribuyente”, como se le conoce en ciertas jurisdicciones a este tipo de obligado tributario. Véase Martínez Lafuente, op. cit, págs. 234-239.()

Algunos tratadistas españoles definen la evolución de la relación entre “contribuyente” y “sustituto del contribuyen-te” como sigue:

Con el desarrollo de los sistemas tributarios, la legislación de los diferentes tributos comenzó a introducir y configurar otras posiciones subjetivas diversas de la [del contribuyente], imponiéndoles, en su caso, algunos o todos los deberes en que se despliega el tributo, pese a que en esos sujetos no concurre la nota de realizadores del hecho imponible. Bien por haber intervenido en cierta manera en su verificación, bien por me-ras razones de garantía y aseguramiento del crédito tributa-rio, sujetos distintos del contribuyente pueden verse obligados por la ley al cumplimiento de todas o algunas de las prestacio-nes tributarias, y esto ocurre con [el sustituto del contribuyente]. J. Martín Queralt, G. Casado Ollero y J.M. Tejerizo López, Curso de Derecho Financiero y Tributario, 6ta ed., Madrid, Ed. Tecnos, 1995, págs. 304-305.

Cónsono con esto, el legislador incluyó en la Ley Núm. 272 varias disposiciones dirigidas a asegurar el cumplimiento del hotel con los deberes que se le imponen. En este sentido, la ley establece que si el hotel deja de exigirle al ocupante de una habitación el importe del impuesto, la Compañía de Turismo podrá cobrarle al hotel la cantidad que debió recaudar y remitirle. 13 L.P.R.A. sec. 2271u. Asimismo, la Ley Núm. 272 también dispone que el hotelero que recaude, pero deje de remitir el impuesto a la Compa-ñía de Turismo, incurrirá en el delito de apropiación de fondos públicos y podría enfrentar, entre otras sanciones, una pena de reclusión fija de diez años. 13 L.P.R.A. sec. 2271k.

Por otro lado, según indicamos, el Municipio aprobó la Ordenanza Núm. 34 para establecer una contribución municipal especial a los ocupantes de hoteles, hoteles de apar-tamentos, hostales, hospederías, paradores y moteles ubi-cados en ese municipio y para crear un fondo para el desarrollo, mejoramiento y mantenimiento de la infraes-tructura, ornato y seguridad. Mediante la aprobación de esta ordenanza, el Municipio buscaba allegar fondos a su erario para sufragar los gastos que supone mantener las áreas públicas en óptimas condiciones y brindar servicios a las personas que lo visitan.

La Sección Primera de la ordenanza en cuestión esta-blece el cobro de la referida contribución a toda persona que no resida en el Municipio y que ocupe los hoteles allí ubicados. Ordenanza Núm. 34 de 28 de febrero de 2007, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 53. Según su Sección Segunda, la contribución varía desde dos dólares hasta cinco dólares por ocupante por noche, dependiendo del número de habitaciones en el hotel. Íd. Por su parte, la Sección Tercera establece que la contribución se cobrará al ocupante de la habitación en el momento de pagar la cuenta presentada por el hotel y que este último deberá re-mitir al Municipio las cantidades que se generen por el impuesto. Íd. Por último, la Sección Duodécima define los términos “agente retenedor” como “el hotel”, y “contribu-yente” como “el turista o visitante”. Íd.()

Con los elementos pertinentes de los impuestos de la Ley Núm. 272 y de la Ordenanza Núm. 34 en mente, pa-sernos a evaluar si éstos son incompatibles y, por ende, si la ordenanza es ilegal a la luz de la Sec. 2.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.

IV

La Compañía de Turismo aduce que el Tribunal de Ape-laciones erró al determinar que ambos impuestos son compatibles por entender que recaen sobre eventos contributi-vos distintos. Según arguye esa corporación pública, el foro apelativo intermedio se equivocó al determinar que el im-puesto de la Ley Núm. 272 grava el ingreso del hotel, mientras que la contribución del Municipio recae sobre el huésped. Le asiste la razón.

Como expresamos, el impuesto de la Ley Núm. 272 re-cae sobre el ocupante de la habitación, ya que es él o ella quien realiza el hecho imponible que activa la obligación de pagar el impuesto. La propia Ley Núm. 272 así lo establece expresamente. 13 L.P.R.A. sec. 2271p. Una vez una persona ocupa una habitación se aplicará la tasa correspon-diente al canon por ocupación que se pague al hotel. El hotel, por su parte, tendrá la obligación de remitir men-sualmente lo pagado por el impuesto a la Compañía de Turismo.

Evidentemente, lo que un hotel recaude por el impuesto no constituye un ingreso para la hospedería, pues los tributos son a favor del Estado o de alguna de sus criaturas, no a favor de un ente privado como lo es un hotel. Este último es meramente un “agente retenedor” a quien la Ley Núm. 272 le impone la responsabilidad de remitir el tributo a la Compañía de Turismo. El impuesto sobre el canon por ocupación de habitación de la Ley Núm. 272 tam-poco es una contribución sobre el ingreso de un hotel, como determinó el Tribunal de Apelaciones. El referido tributo grava el hecho de la ocupación de una habitación por parte de una persona. Es decir, el evento contributivo objeto de este impuesto no es, como lo sería mediante la interpreta-ción del foro apelativo, el hecho de generar un ingreso, sino el hecho de ocupar una habitación de hotel.

De igual forma, la Ordenanza Núm. 34 crea un tributo que grava el hecho de ocupar una habitación de hotel y que deberá ser pagado por aquél que produzca ese evento con-tributivo, es decir, el ocupante de la habitación. El hotel, como agente retenedor, deberá cobrar el tributo al ocu-pante en el momento de pagar al hotel la cuenta y luego remitirlo al Municipio.

De lo anterior se desprende que el impuesto municipal en controversia es incompatible con el de la Ley Núm. 272. Según las disposiciones legales que crean ambos impuestos, el hecho imponible que genera las obligaciones de pagarlos es la ocupación de una habitación. Igualmente, según las disposiciones de ambas normas el obligado al pago del impuesto, es decir, el contribuyente, es el ocupante mientras que el hotel funge como un agente retenedor.

Entendemos, pues, que es evidente que ambos impues-tos recaen sobre un aspecto muy concreto de la actividad turística: la ocupación de habitaciones de hotel. Es decir, en este caso no está en controversia si los municipios pue-den imponer contribuciones sobre algún aspecto de esa ac-tividad económica, sino si pueden imponerlas sobre exac-tamente el mismo evento contributivo que un impuesto estatal. La Ley Núm. 272 crea un esquema que denota la intención del legislador de imponer una contribución a favor del Estado, particularmente a favor de la Compañía de Turismo, por la ocupación de habitaciones de hotel. Ello evidencia que, como mínimo, la Rama Legislativa ocupó el campo en materia de impuestos sobre ese tipo específico de ocupación y que un municipio no puede imponer tributos sobre esa materia.

Consideramos que el hecho de que ambos impuestos se refieran a precisamente lo mismo, en cuanto a su funcio-namiento y aplicación, convierte a la contribución especial del Municipio en un tributo contrario a la exigencia de compatibilidad contenida en la Sec. 2.002 de la Ley de Mu-nicipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 2052. Por con-siguiente, entendemos que el Municipio excedió los límites de su poder impositivo según éstos han sido definidos me-diante las Secs. 1.006 y 2.002 de la Ley de Municipios Au-tónomos, supra, lo que convierte a la Ordenanza Núm. 34 en ilegal.

Reconocemos la amplitud del poder impositivo de los municipios, mas no podemos ignorar la limitación impuesta a esa facultad mediante el texto claro de la Ley de Municipios Autónomos. Sabido es que cuando el texto de la ley es claro no podemos ignorarlo ni sustituirlo con el pretexto de hacer cumplir con los propósitos legislativos. Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 14. Somos conscientes de que un impuesto sobre la ocupación de habitaciones de hotel supondría una fuente de ingresos para un municipio que necesita sufragar el costo de los servicios que presta a los turistas que le visitan, como es el caso de la Isla Nena. No obstante, es a la Compañía de Turismo a quien el legislador le encomendó la función de dirigir el desarrollo de la industria turística en Puerto Rico y por ello le confirió la potestad de recaudar y fiscalizar un impuesto sobre la ocupación de habitaciones de hotel. Véase la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 272 (2003 (Parte 2) Leyes de Puerto Rico 1351). Apartarnos de las limitaciones impuestas por la Ley de Municipios Autónomos e ignorar el esquema de la Ley Núm. 272, supondría avalar que cada municipio imponga una contribución sobre la ocupación de habitaciones de hotel. Ello socavaría la política pública en materia de desarrollo turístico que la Compañía de Turismo desee implantar en el ejercicio de sus deberes ministeriales y redundaría en el perjuicio de la industria turística puertorriqueña.()

V

Por los fundamentos expuestos resolvemos que la Ordenanza Núm. 34 no cumple con el requisito de compatibilidad que exige la Ley de Municipios Autónomos al imponer una contribución sobre el mismo hecho contributivo ya sujeto a un tributo estatal mediante la Ley Núm. 272. Por consiguiente, se revoca la sentencia recurrida y se reinstala la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.

Se dictará sentencia de conformidad.

La Jueza Asociada Señora Pabón Charneco disintió con una opinión escrita. El Juez Asociado Señor Rivera Pérez no interviene. El Juez Asociado Señor Kolthoff Caraballo no intervino. El Juez Asociado Señor Martínez Torres se inhibió.

Opinión disidente emitida por la

Jueza Asociada Señora Pabón Charneco.

Hoy, la mayoría del Tribunal concluye que la contribu-ción impuesta por el Municipio de Vieques mediante la Or-denanza Núm. 34, Serie 2006-2007, es incompatible con la contribución establecida por el Gobierno de Puerto Rico se-gún la Ley Núm. 272 de 9 de septiembre de 2003, según enmendada, conocida como Ley del Impuesto sobre el Canon por Ocupación de Habitación del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, 13 L.P.R.A. sec. 2271 et seq. Disiento de este curso de acción por entender: que el Municipio de Vieques está facultado en ley para instituir un impuesto por ocupación hotelera; que la Ley Núm. 272, supra, no ocupa el campo en cuanto a la regulación de este tipo de impuesto, y que la contribución establecida por el munici-pio de Vieques no constituye una doble tributación.

I

El caso de autos tiene su origen el 27 de febrero de 2007 cuando el municipio de Vieques aprobó la Ordenanza Núm. 34 con el propósito de establecer un impuesto municipal a los no residentes del municipio que ocuparan habitaciones en hoteles, hoteles de apartamento, hostales, paradores y moteles ubicados en Vieques. El dinero que se recaudara iría destinado al Fondo para el Desarrollo, Mejoramiento y Mantenimiento de la Infraestructura, Ornato y Seguridad del municipio de Vieques en materia de turismo.

El 20 de marzo de 2007, la Compañía de Turismo de Puerto Rico (en adelante Compañía de Turismo) presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra el municipio de Vieques. Peticionó que se declarara nula la Ordenanza Núm. 34 y que se paralizara el cobro de la con-tribución establecida mediante esa medida. Argüyó que el municipio de Vieques carecía de la facultad legal para im-poner una contribución sobre ocupación hotelera, toda vez que el campo se encontraba ocupado por la Ley Núm. 272, supra, la cual delegó en la Compañía de Turismo el re-caudo de este tipo de impuesto. Además, la Compañía de Turismo señaló que el arbitrio fijado por la Ordenanza Núm. 34 constituía un esquema ilegal de doble tributación.

Por su parte, el municipio de Vieques negó las alegacio-nes de la Compañía de Turismo y sostuvo la legalidad de la contribución establecida según la Ordenanza Núm. 34.

El 18 de mayo de 2007, el Tribunal de Primera Instan-cia celebró una vista en la que ambas partes acordaron que la controversia era estrictamente de derecho. Ello tuvo como resultado que el foro de instancia procediera a resolver la controversia en el caso de autos de forma sumaria.

A tales efectos, el 11 de septiembre de 2007, el tribunal dictó sentencia en la que decretó la nulidad de la Orde-nanza Núm. 34 por entender que la Compañía de Turismo era la única entidad facultada para imponer este tipo de contribución. En consecuencia, el Tribunal de Primera Ins-tancia ordenó que el municipio de Vieques devolviera el dinero que hubiera obtenido mediante la Ordenanza Núm. 34 a los ocupantes que les fuera cobrado o, de ello no ser posible, que remitiera lo percibido a la Compañía de Turismo.

Inconforme, el municipio de Vieques acudió ante el Tribunal de Apelaciones el cual revocó la Sentencia del foro de instancia. El ilustrado tribunal a quo determinó que la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, cono-cida como Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq.), facultaba al municipio de Vieques a instituir un im-puesto por ocupación hotelera. Concluyó, además, que la Ley Núm. 272, supra, no ocupaba el campo en cuanto a la imposición de tributos relacionados a la industria hotelera y que el arbitrio municipal no constituía una doble tributación. Sostuvo que la contribución impuesta por el municipio recaía sobre el huésped, mientras que el im-puesto de la Compañía de Turismo recaía sobre la hospedería.

Inconforme, la Compañía de Turismo acudió ante nos.

II

Según nuestro ordenamiento constitucional, la facultad para imponer contribuciones compete primordialmente a la Asamblea Legislativa. Art. VI, Sec. 2, Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1. Véase, además, HBA Contractors v. Mun. de Ceiba, 166 D.P.R. 443, 453 (2005); Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, 155 D.P.R. 548, 552 (2001). Esa autoridad contributiva es fundamental a la vida del Estado y, por lo tanto, el poder fiscal gubernamental es constitucionalmente de naturaleza amplia y abarcadora. Íd., pág. 553; Continental Ins. Co. v. Srio. de Hacienda, 154 D.P.R. 146, 151 (2001); F.D.I.C. v. Mun. de San Juan, 134 D.P.R. 385, 390-391 (1993).

La Asamblea Legislativa puede delegar en los munici-pios su facultad para imponer contribuciones. Sobre este aspecto, la Sec. 2 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico, supra, ed. 2008, pág. 420, establece que “[e]l poder del Estado Libre Asociado para imponer y cobrar contribu-ciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido”.

En relación con estos fundamentos, se ha señalado que los municipios no tienen un poder inherente, indepen-diente del Estado, para imponer contribuciones. HBA Contractors v. Mun. de Ceiba, supra, pág. 453, citando a Levy, Hijo v. Mun. de Manatí, 151 D.P.R. 292, 299 (2000). Sin embargo, aunque los municipios carecen de un poder inhe-rente para requerir el pago de tributos, la Asamblea Legis-lativa puede delegar en éstos, mediante u mandato claro y expreso, la autoridad para imponer y cobrar contribucio-nes, derechos, arbitrios e impuestos razonables en sus lí-mites territoriales y sobre asuntos que no sean incompatibles con la tributación impuesta por el Estado. Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, supra, pág. 553; F.D.I.C. v. Mun. de San Juan, supra, pág. 391.

En Puerto Rico se favorece la interpretación amplia del poder impositivo delegado a los municipios. Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, supra, pág. 553. Tal interpretación responde a una filosofía que tiende a conceder mayores poderes tributarios a los municipios de forma que puedan proveer más servicios directos a sus ciudadanos. Íd.; First Bank de P.R. v. Mun. de Aguadilla, 153 D.P.R. 198, 204 (2001).

Como parte de la delegación hecha a los municipios, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Núm. 81, supra. El estatuto busca otorgar a “los municipios el máximo posible de autonomía y proveerles las herramientas financieras y los poderes y facultades necesarias para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo urbano, social y económico”. Art. 1.002 de la Ley Núm. 81, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4001.

Entre las diversas facultades que la Ley Núm. 81, supra, otorga a los municipios, se encuentra la autorización concedida a éstos para que puedan imponer algunos tipos de contribuciones o tarifas razonables en sus límites terri-toriales, siempre y cuando, sean compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes de Puerto Rico. Art. 2.002 de la Ley Núm. 81, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4052.

Las contribuciones que establezcan los municipios po-drán recaer sobre todos aquellos asuntos en los que el Go-bierno estatal no tenga el campo ocupado. Art. 1.006 de la Ley Núm. 81 (21 L.P.R.A. sec. 4004). Se entiende que el campo está ocupado si se dispone expresamente en la le-gislación estatal que determinada materia será regulada de forma exclusiva por el Estado, o si esa intención puede deducirse de la naturaleza de la legislación al establecer un plan o esquema detallado que abarcadoramente lo re-glamenta todo, demostrando la intención de ocupar el campo. Vélez v. Municipio de Toa Baja, 109 D.P.R. 369, 374 (1980).

El poder de imponer contribuciones, así como las demás facultades que se conceden a los municipios en virtud de la Ley Núm. 81, supra, deben interpretarse liberalmente. Art. 1.004 de la Ley Núm. 81, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4002. Con ello se busca propiciar el desarrollo e implantación de la política pública enunciada por este estatuto de “garanti-zar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes”. Íd. Véase, además, Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, supra, págs. 553-554.

Como parte del poder de delegar su facultad de recau-dar impuestos, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 272, supra. Este estatuto contiene una serie de dis-posiciones que regulan el pago de un impuesto por la ocu-pación de habitaciones en hospederías.()

Con el propósito de que el dinero recaudado en virtud de esta medida se invirtiera en el desarrollo turístico de Puerto Rico, se delegó a la Compañía de Turismo la facul-tad de “determinar, tasar, imponer, recaudar, fiscalizar, re-glamentar y distribuir” la contribución que ha de pagarse por la ocupación de habitación que dispone la Ley Núm. 272, supra. Art. 3(a) de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271a(a). Véase, además, la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 272 (2003 (Parte 2) Leyes de Puerto Rico 2058). A su vez, el estatuto faculta a la Com-pañía de Turismo para investigar, intervenir y sancionar a los violadores de la ley y para instar cualquier acción per-tinente ante un tribunal con el propósito de que ese foro ordene el cese de toda actividad o actuación que atente contra los propósitos de este estatuto. Véase el Art. 3 de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271a.

Hasta el momento se han discutido algunas instancias en que la Asamblea Legislativa ha delegado su facultad de establecer contribuciones. Sobre ello es importante señalar que, al momento de que cualquier entidad vaya a ejercer la autorización concedida para la fijación de impuestos, se debe tener en cuenta si la imposición del arbitrio consti-tuye una doble tributación.

A tales efectos, en Puerto Rico no existe una prohibición constitucional a la doble tributación. Levy, Hijo v. Mun. de Manatí, supra, pág. 299 esc. 3; Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, 134 D.P.R. 1018, 1023 (1994). No obs-tante, la intención legislativa en la que se permite la doble tributación debe constar de manera clara y específica, ya que ésta nunca se presume. Íd.; Asoc. Hoteles y Turismo de P.R. v. E.L.A., 131 D.P.R. 814, 819 (1992).

Se constituye un esquema de doble tributación cuando la contribución que ha de imponerse recae sobre un mismo evento económico en el que concurran los elementos si-guientes: (i) la misma propiedad, (ii) la misma entidad gu-bernamental, (iii) el mismo período contributivo, y (iv) el mismo fin. Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra, págs. 1022-1023. Además, hay que analizar el efecto real, práctico-económico, de la imposición del arbi-trio para determinar si de hecho se trata de una doble tributación. Levy, Hijo v. Mun. de Manatí, supra, pág. 299 esc. 3.

III

A priori, soy de opinión que la Ley Núm. 272, supra, no ocupa el campo en cuanto a la reglamentación del im-puesto por ocupación hotelera. Del lenguaje de la Ley Núm. 272, supra, o de su historial legislativo no surge al-guna disposición que demuestre que haya una reglamenta-ción estatal exclusiva sobre este tipo de impuesto o que de alguna forma dé a entender que los municipios no puedan fijar un impuesto similar para su beneficio. A contrario sensu, existen varias disposiciones en el estatuto que de-muestran que el impuesto fijado en la Ley Núm. 272, supra, es compatible con otras contribuciones que se esta-blezcan por la ocupación de habitación en hoteles.

Según el Art. 24(a) de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271o(a), el impuesto que reglamenta esta medida se cobrará “sobre el canon por ocupación de habitación”. A su vez, el inciso (8) del Art. 2 de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271(8), define el canon por ocupación de habitación como:

... la tarifa que deberá cobrar o facturar un hostelero por la ocupación de cualquier habitación de una hospedería, valo-rado en términos de dinero, ya sea recibido en moneda de curso legal o en cualquier otra forma e incluyendo, pero sin limitarse a, entradas en efectivo, cheque de gerente o crédito. La definición de “canon por ocupación de habitación” incluirá, sin limitarse a, el dinero recibido por la hospedería por con-cepto de habitaciones cobradas pero no utilizadas y por con-cepto de penalidades por habitación y por concepto de cuales-quiera cargos, tarifas o impuestos adicionales (fees, resort fees y/o taxes) que cobre un hostelero por concepto de la estadía en una hospedería. (Enfasis suplido.)

Del lenguaje de ambas disposiciones se desprende que el canon por ocupación de habitación sobre el cual recae el impuesto regulado por la Ley Núm. 272, supra, puede in-cluir contribuciones adicionales que se fijen a la tarifa principal por la ocupación de habitación. Por ende, al ana-lizar estos artículos, se desprende que la Ley Núm. 272, supra, da margen a que se les pueda cobrar a los ocupantes de hoteles otros impuestos que no estén contemplados en esa ley.

Por otro lado, el inciso (h) del Art. 24 de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271o (h), también demuestra que esta medida no ocupa el campo en cuanto a los impues-tos que se fijen por ocupación hotelera. El precepto esta-blece que

... ningún hostelero podrá imponer o cobrar a sus huéspedes cargos denominados como una “contribución”, “derecho”, “im-puesto” o “tarifa” que de cualquier otra forma puedan indicar, o dar a entender, que dicho cargo es establecido por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico cuando el cargo no ha sido im-puesto ni será cobrado por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El hostelero será responsable de detallar dichos cargos en apartados de la factura separados e independientes del cargo por concepto del impuesto. íd.

De una lectura de esta disposición surge nuevamente que la Ley Núm. 272, supra, no prohíbe el que se puedan cobrar otros cargos o impuestos que no estén cobijados por esta medida. Aunque el referido artículo contiene ciertas limita-ciones relacionadas con la fijación y el cobro de cargos sobre la ocupación de habitación, las restricciones impuestas van dirigidas a que se distinga y separe lo que constituye el im-puesto regulado por ese estatuto de cualquier otro cargo o impuesto que se establezca por la ocupación de habitación. Con ello, la Ley Núm. 272, supra, lo que busca es evitar que los cargos adicionales que se facturen por la ocupación de habitación se puedan confundir con impuestos establecidos y cobrados por el Estado Libre Asociado.

En vista de todo lo anterior, resulta forzoso concluir que el lenguaje de la Ley Núm. 272, supra, permite el que se puedan establecer impuestos adicionales distintos al que re-gula el estatuto. Por lo tanto, como la Ley Núm. 272, supra, no ocupa el campo sobre los impuestos por ocupación de ha-bitación, y tomando en consideración que el poder tributario delegado a los municipios se debe interpretar liberalmente, entiendo que el municipio de Vieques puede establecer una contribución por ocupación hotelera, aunque el Estado haya establecido un impuesto sobre tal concepto.

En segundo lugar, entiendo hay varias circunstancias que demuestran que no existe una doble tributación. Por un lado, nos encontramos ante entidades gubernamentales distintas. El impuesto que se establece mediante la Ley Núm. 272, supra, es controlado por la Compañía de Tu-rismo, la cual es una corporación pública e instrumentali-dad gubernamental que pertenece al Gobierno de Puerto Rico.() En cambio, la contribución establecida por la Orde-nanza Núm. 34 es regulada por el municipio de Vieques, el cual, aunque es una criatura del Estado,() goza de amplia autonomía jurídica, fiscal y administrativa para atender las necesidades y el bienestar de sus habitantes según la Ley Núm. 81, supra.

Por otro lado, a pesar de que la contribución impuesta conforme a la Ley Núm. 272, supra, y el impuesto fijado por el municipio de Vieques al amparo de la Ordenanza Núm. 34 recaen sobre la ocupación de habitación, el efecto que tiene la aplicación de estas contribuciones es diferente.

De acuerdo con la Sec. 2 de la Ordenanza Núm. 34, el cargo por ocupación de habitación que el municipio de Vie-ques desea imponer será cobrado de la forma siguiente:

a. Dos dólares ($2.00) por ocupante por habitación por noche de hoteles, hoteles de apartamentos, hostales, hospederías y moteles que operen en el municipio, con capacidad máxima de veinticinco (25) habitaciones.
b. Tres dólares ($3.00) por ocupante por habitación por noche de hoteles, hoteles de apartamentos, hostales, hospederías y moteles que operen en el municipio, que tengan entre veinti-séis (26) a setenta y cinco (75) habitaciones.
c. Cinco dólares ($5.00) por ocupante por habitación por noche de hoteles, hoteles de apartamentos, hostales, hospederías y moteles que operen en el municipio, con capacidad de setenta y seis (76) o más habitaciones. (Enfasis suplido.) Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 54.

Por otra parte, en cuanto al impuesto regulado por la Ley Núm. 272, supra, ese estatuto señala que se cobrará un impuesto general de nueve por ciento (9%) “sobre el canon por ocupación de habitación”.() (Énfasis suplido.) Art. 24 de la Ley Núm. 272, supra, 13 L.P.R.A. sec. 2271o.

De las disposiciones anteriores surge que el impuesto que se establece mediante la Ordenanza Núm. 34 se im-pone a cada una de las personas que ocupen una habita-ción con independencia del costo que conlleve ocupar la habitación.() Por otra parte, el impuesto que se regula por la Ley Núm. 272, supra, se cobra por la ocupación de la habitación en general, o sea, que la contribución se va a recaudar del costo total que conlleve la ocupación de la habitación independientemente del número de ocupan-tes.()

Por ende, al haber una diferencia entre la aplicación de ambas contribuciones y al haber distintas entidades guber-namentales controlando estos impuestos, resulta forzoso concluir que la contribución establecida por el municipio de Vieques por medio de la Ordenanza Núm. 34 no constituye una doble tributación.

Por último, la opinión mayoritaria concluye que permi-tir que los municipios establezcan contribuciones sobre la ocupación de habitaciones de hotel “socavaría la política pública en materia de desarrollo turístico que la Compañía de Turismo desee implantar en el ejercicio de sus deberes ministeriales y redundaría en el perjuicio de la industria turística puertorriqueña”. Opinión mayoritaria, págs. 592-593.

Aunque comprendemos el impacto señalado, entende-mos que el efecto que tenga la contribución establecida me-diante la Ordenanza Núm. 34 sobre el desarrollo de la in-dustria turística en Puerto Rico es un asunto que no le corresponde a los tribunales pasar juicio. Nos encontramos ante un argumento de política pública que no debe ser atendido a través de un dictamen judicial sino mediante legislación al efecto.

En nuestro ordenamiento constitucional, la facultad para formular la política pública del Estado le corresponde a la Rama Legislativa. Domínguez Castro et al. v. E.L.A. II, 178 D.P.R. 375 (2010); Delgado, Ex parte, 165 D.P.R. 170, 192 (2005). Por lo tanto, el que esta Curia se exprese sobre el impacto del impuesto establecido por la Ordenanza Núm. 34 en la industria turística de Puerto Rico es contra-rio al principio de la separación de poderes que permea nuestro sistema republicano de gobierno, según el cual la función de la Rama Judicial es interpretar la ley, no formu-lar política pública, ni mucho menos dirigir su ejercicio.()

IV

Por los fundamentos expuestos, disiento respetuosa-mente de la opinión emitida por este Tribunal.

      (1) Aunque la tasa básica es del 9%, ésta varía dependiendo del tipo de hotel en cuestión. Así, por ejemplo, cuando se trate de hoteles que están autorizados a operar casinos se pagará 11%, mientras que si se trata de paradores certificados se pagará un 7%. 13 L.P.R.A. sec. 2271o.

      (2) En Puerto Rico existen otras leyes contributivas en las que el Estado ha optado por emplear agentes retenedores para llevar a cabo el recaudo de los tributos. Así, por ejemplo, según la Ley Núm. 117 de 4 de julio de 2006, conocida como la Ley de Justicia Contributiva de 2006, los comerciantes que vendan partidas tributables deberán fungir como agentes retenedores. Según esta ley, los comerciantes reciben de los consumidores el impuesto y lo remiten al Secretario de Hacienda. Véase 13 L.P.R.A. secs. 9092e-9092g y 9094c-9094f.

      (3) Así, por ejemplo, si dos personas se hospedan una noche en un hotel que cuenta con diez habitaciones, al cual le aplica la tasa de dos dólares por noche por persona, y cuya habitación por noche cuesta quinientos dólares, éstos deberán pagar, además de quinientos dólares de estadía, cuatro dólares por la contribución de la Ordenanza Núm. 34.

      (4) La Compañía de Turismo adujo en su alegato, mas no en su recurso de certiorari, que la Ley de Justicia Contributiva prohíbe que los municipios impongan contribuciones sobre aquello que esté expresamente exento del Impuesto sobre Ven-tas y Uso. Véase la Sec. 2410 del Código de Rentas Internas, 13 L.P.R.A. sec. 9092i. Según indica, en la Sec. 2301 del referido código se excluye de la aplicación del Impuesto sobre Ventas y Uso lo sujeto a la Ley Núm. 272. No obstante, en vista de que resolvemos que la contribución municipal en controversia es contraria a la Ley de Municipios Autónomos resulta innecesario evaluar los méritos de este argumento.

      (1) Según el Art. 2(22) de la Ley Núm. 272 (13 L.P.R.A. sec. 2271(22)), el término hospedería incluye:
      “... hoteles, condohoteles, hoteles todo incluido, moteles, Paradores, alojamiento suplementario a corto plazo (short term rentals), pequeñas hospederías, casas de hospedaje, hoteles de apartamentos y facilidades recreativas operadas por agencias o instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.”

      (2) Véase el Art. 2 de la Ley Núm. 10 de 18 de junio de 1970, según enmendada, conocida como Ley de la Compañía del Turismo de Puerto Rico, 23 L.P.R.A. sec. 671a.

      (3) Véase López, Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, 121 D.P.R. 75, 85 (1988), el cual señala que “las municipalidades son entidades de exclusiva creación legislativa o criaturas del Estado”.

      O Ese impuesto puede fluctuar entre un siete (7) y un once por ciento (11%), dependiendo del tipo de hospedería. Art. 24 de la Ley Núm. 272 de 9 de septiembre de 2003, según enmendada, conocida como Ley del Impuesto sobre el Canon por Ocupación de Habitación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 13 L.P.R.A. sec. 2271o.

      (6) Según la Ordenanza Núm. 34, por ejemplo, si tres personas ocupan por una noche una habitación de un hotel localizado en el Municipio de Vieques que contenga veinticinco (25) habitaciones o menos, cada una de las personas deberá pagar un impuesto de dos dólares ($2.00) independientemente de cuál sea el cargo total por ocupación, sea cien dólares ($100.00), quinientos dólares ($500.00) o cualquier otra cantidad.

      (6) De acuerdo con la Ley Núm. 272, supra, por ejemplo, si se ocupa por una noche una habitación en un hotel que establezca una tarifa de trescientos dólares ($300.00) por ocupación por noche sin que se cobre algún cargo adicional, por lo general, se pagará el impuesto del nueve por ciento (9%), o sea, veintisiete dólares ($27.00) en este caso, independientemente de que la habitación sea ocupada por una (1), dos (2), tres (3) o más personas.

      (7) Véase, Art. I, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 D.P.R. 360 (2002); Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 157 D.P.R. 76, 87 (2002), opinión disidente del Juez Asociado Señor Rivera Pérez; Colón Cortés v. Pesquera, 150 D.P.R. 724 (2000).


author: El Juez Asociado Señor Rivera Pérez

text:
    Wanda Báez Díaz et al., recurridos, v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al., peticionarios.

      Número: AC-2008-048

      Resuelto: 13 de julio de 2010

      Karla Z. Pacheco Álvarez y Sylvia Roger-Stefani, procurado-ras generales auxiliares, Leticia Casalduc Rabell e Ileana M. Oliver Palero, subprocuradoras generales interinas, abogadas de la Administración de Corrección; José R. Ro-qué Velázquez y Rafael E. Rodríguez Rivera, de la Corpo-ración de Acción Civil y Educación, abogados de los recurridos.
   El Juez Asociado Señor Rivera Pérez

emitió la opinión del Tribunal.

Por medio del presente recurso, la Administración de Co-rrección y Rehabilitación (Administración de Corrección) nos solicita la revisión de la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. El foro apelativo intermedio dictaminó que las Reglas 6, 7,14,16, 20, 23 y 24(C) del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios para Confinados y Partici-pantes de Programas de Desvío y Comunitarios() son nulas por entender que el Reglamento priva a los confinados de un debido proceso de ley y violenta disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.()

Examinemos los hechos y el trámite procesal que origi-naron la presente controversia.

I

El 31 de octubre de 2005 entró en vigor el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios para Confinados y Parti-cipantes de Programas de Desvío y Comunitarios, Depar-tamento de Corrección y Rehabilitación, Reglamento Núm. 6994 de 29 de junio de 2005 (Reglamento 6994) en todas las instituciones penales de Puerto Rico. Este reglamento fue creado mediante la Ley Núm. 116 de 22 de julio de 1974, conocida como la Ley Orgánica de la Administración de Corrección.() Esta agencia alegó que la intención admi-nistrativa al aprobar el Reglamento 6994 fue proveerle a las autoridades carcelarias un mecanismo flexible y eficaz para lograr imponer sanciones disciplinarias a los confina-dos, sumariados o personas que se encuentren cumpliendo con algún programa de desvío que incurran en violaciones a las normas disciplinarias de la Administración de Corrección. ()

El 26 de mayo de 2006, siete confinados, siendo éstos la Sra. Wanda Báez Díaz, el Sr. Leslie J. Olivero González, el Sr. Antonio Vázquez Sánchez, el Sr. Juan Ortiz Vargas, el Sr. Alexis Rivera Delgado, el Sr. Miguel Méndez Mantilla y el Sr. Héctor Tapia Rosado (apelados), presentaron conjun-tamente ante el Tribunal de Primera Instancia una solici-tud de sentencia declaratoria e interdicto permanente en contra de la Administración de Corrección para impugnar el Reglamento 6994. Específicamente, alegaron que el Re-glamento 6994 viola lo dispuesto en la Ley de Procedi-miento Administrativo Uniforme del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico (L.P.A.U.) respecto a lo siguiente:

(1) El término de la notificación de la vista administra-tiva, porque el Reglamento 6994 dispone que la vista se le notificará al confinado por lo menos un día laborable antes de ésta celebrarse, mientras que la L.P.A.U. provee no me-nos de quince días de anticipación, excepto por causa debi-damente justificada.()

(2) El contenido de la notificación de la vista, ya que la L.P.A.U. dispone que se incluya fecha, hora, lugar y propó-sito de la vista, referencias a las citas legales o reglamen-tarias que autorizan la celebración de la vista y los debidos apercibimientos, mientras que el documento oficial utili-zado en estos casos sólo informa fecha, hora y lugar de la vista. ()

(3) La asistencia de abogado en la vista, porque el Re-glamento 6994 sólo permite la representación legal en las vistas de revocación de programas de desvío, mientras que la L.P.A.U. dispone que las partes podrán comparecer por derecho propio o asistidas de abogado.()

(4) El descubrimiento de prueba cuando los procedi-mientos son iniciados por la agencia y el derecho a presen-tar prueba a su favor.( ) Los apelados argumentaron que aunque el Reglamento 6994 provee para la presentación de testigos y el derecho a presentar prueba, impone como con-dición que los testigos sean pertinentes y esenciales para el caso, dejando la decisión a discreción del oficial examina-dor de vistas disciplinarias.

(5) El término para solicitar reconsideración, ya que el Reglamento 6994 dispone un término de cinco días y la L.P.A.U. establece veinte días desde el archivo de la notificación.()

(6) El derecho a una adjudicación imparcial,( ) debido a que el Comité de Disciplina Institucional se compone del Comandante de la Guardia y de dos empleados de la Ad-ministración de Corrección con funciones de supervisión, uno de los cuales deberá ser empleado civil de la institución.

Además de lo antes expuesto, los apelados sostienen que el Reglamento 6994 es inconstitucional por violar derechos como la no autoincriminación y el debido proceso de ley, porque a pesar de que el Reglamento 6994 dispone que se le advertirá al confinado que le asiste el derecho a guardar silencio durante el procedimiento disciplinario,() el Regla-mento 6994 también establece que, “[e]l confinado debe ser informado que su silencio será considerado prueba sufi-ciente para [encontrarlo] incurso por el acto imputado”.() Por otro lado, en cuanto a los programas de desvío y de libertad bajo palabra, los apelados sostienen que no se cumple con la celebración de una vista inicial para deter-minar causa probable para la revocación del programa antes de la vista final de revocación.

La Administración de Corrección alegó que las violacio-nes imputadas resultan incompatibles con los propósitos del confinamiento y su fin resocializador. Argüyó que los reclamos de los confinados no eran válidos por la necesidad de un procedimiento disciplinario administrativo sumario para asegurar el orden y la seguridad dentro de las insti-tuciones carcelarias. La Administración de Corrección sos-tuvo que el Reglamento 6994 era un “reglamento interno” conforme la L.P.A.U., porque no aplica a la ciudadanía en general. En la alternativa, alegó que el procedimiento dis-ciplinario cumple con la excepción estatuida en la L.P.A.U. sobre los procedimientos adjudicativos de acción inmediata.() Justificó los términos de notificación, vista, reconsideración e imposición de medidas por tratarse de confinados imputados de cometer agresiones físicas, mane-jar sustancias controladas, dislocar la armonía institucio-nal, presentar un riesgo de fuga, entre otras que hacen inefectivo un proceso adjudicativo formal.

La Administración de Corrección expuso que el Regla-mento 6994 se creó mediante la adopción de los resultados que arrojaron varios estudios periciales sobre el comporta-miento de los confinados en Puerto Rico, así como de una correlación de diferentes reglamentos disciplinarios aplica-dos por estados de la Unión. Además, alegan que el Regla-mento 6994 se adoptó de acuerdo con lo dispuesto en Morales Feliciano v. E.L.A.( ) Ello, debido a que el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico encon-tró serias deficiencias en los procedimientos disciplinarios dentro de las instituciones penales de Puerto Rico. Dicho foro judicial señaló que las ineficiencias en los procedi-mientos disciplinarios afectan la seguridad en las institu-ciones penales de Puerto Rico. El Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico ordenó que se revisara el reglamento disciplinario para disponer de forma clara y precisa las normas y los procedimientos disciplinarios. El Reglamento 6994 —aquí en controver-sia— se adoptó siguiendo los parámetros establecidos por el Sistema de Prisiones Federales. ()

La Administración de Corrección alegó que una de las deficiencias del reglamento disciplinario anterior era la ca-rencia de disposiciones que establecieran de forma clara y precisa las conductas que constituían faltas disciplinarias y las sanciones correspondientes. Alegadamente, mientras el pasado reglamento disciplinario estaba en vigor, la reso-lución de un procedimiento disciplinario podía tardarse aproximadamente seis meses, lo que según expresa la Ad-ministración de Corrección, facilitaba el que muchas deter-minaciones se tornaran académicas.

La Administración de Corrección argüyó que lo anterior, en unión a otros factores como permitir la presencia de abogados en los procedimientos disciplinarios, provocaba una merma en la presentación de querellas disciplinarias. La Administración de Corrección alegó que durante el tiempo que estuvo en vigor el pasado reglamento discipli-nario, el control de las instituciones penales permanecía, prácticamente, en poder de los confinados. Esto, en detri-mento de la rehabilitación de los confinados, así como de la seguridad carcelaria y de la ciudadanía en general por el peligro latente de fuga.

El 16 de febrero de 2007, luego de varios trámites pro-cesales, la Administración de Corrección presentó una mo-ción ante el Tribunal de Primera Instancia en la cual soli-citó la desestimación del caso. Fundamentó su solicitud en que los aquí apelados no habían agotado los remedios administrativos. El foro primario declaró NO HA LUGAR la referida moción y determinó que los hechos particulares de este caso justificaban preterir el trámite administrativo. El Tribunal de Primera Instancia entendió que el ejercicio hermenéutico sobre si el Reglamento 6994 cumple con las disposiciones de la L.P.A.U. y con la jurisprudencia consti-tucional aplicable es un asunto de estricto derecho que hace innecesaria la pericia administrativa.

El 7 de diciembre de 2007, el Tribunal de Primera Ins-tancia determinó en su Sentencia Declaratoria que los pro-cedimientos adjudicativos dispuestos en el Reglamento 6994 tienen que ser de naturaleza formal y cumplir con las garantías mínimas provistas por la L.P.A.U. para todo pro-cedimiento adjudicativo formal. El foro judicial primario declaró nulas las disposiciones del Reglamento 6994 con-cernientes al proceso de notificación de querellas, descubri-miento de prueba, reconsideración de resoluciones y la composición del Comité Disciplinario^) Ello, por entender que el Reglamento 6994 es contrario a las disposiciones de la L.P.A.U. Además, el Tribunal de Primera Instancia re-solvió que las disposiciones reglamentarias sobre la revo-cación de los programas de desvío violan los parámetros constitucionales del debido proceso de ley.

Además, a la Sentencia Declaratoria, el Tribunal de Pri-mera Instancia emitió un interdicto permanente que le prohibía a la Administración de Corrección actuar en contra de lo dispuesto en su Sentencia, bajo apercibimiento de desacato. El foro primario le ordenó a la Administración de Corrección comenzar un proceso de enmiendas reglamen-tarias al Reglamento 6994, conforme a lo dispuesto en su Sentencia Declaratoria.

Inconforme con dicha determinación, la Administración de Corrección acudió ante el Tribunal de Apelaciones. El 22 de mayo de 2008, el foro apelativo intermedio confirmó, por los mismos fundamentos, la Sentencia Declaratoria así como todas las órdenes emitidas por el Tribunal de Pri-mera Instancia.

Insatisfechos con el dictamen del Tribunal de Apelacio-nes, la Administración de Corrección acude ante nos para alegar la comisión de los errores siguientes:

Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al invalidar el Re-glamento de Disciplina del Departamento de Corrección y Re-habilitación de 29 de junio de 2005, Reglamento Núm. 6994. Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al concluir que los procedimientos administrativos de la Administración de Co-rrección no cumplen con adecuadas garantías constitucionales. Apelación, pág. 9.

HH I — I

Antes de comenzar la evaluación de los errores señala-dos es forzoso analizar otros hechos acontecidos durante la tramitación del caso de marras ante este Tribunal. Veamos.

A inicios del 2009, el confinado Sr. Marcelino Acevedo Bayón demandó a la Administración de Corrección impug-nando varias disposiciones del Reglamento 6994. En dicho caso, el Tribunal de Primera Instancia le ordenó a la Ad-ministración de Corrección no aplicar el Reglamento 6994, de lo contrario la encontraría incurso en desacato porque el foro primario había determinado previamente la nulidad del Reglamento 6994 en Edgardo Acevedo Bayón v. Admi-nistración de Corrección.( ) Tales sentencias advinieron finales y firmes. En cumplimiento con la orden del Tribunal de Primera Instancia, la Administración de Corrección emitió la Orden Administrativa Núm. DCR-2009-05. Dicha Orden Administrativa eliminó el Reglamento Núm. 6994 y activó el reglamento disciplinario anterior.

Por lo antes expuesto, los apelados presentaron ante este Tribunal un escrito informativo donde argumentaron que el caso era académico por el cambio de reglamentación aplicable. Ante esa situación, le concedimos un término de treinta días al Procurador General para que se expresara sobre el escrito presentado por los aquí apelados. El 23 de junio de 2009, mientras el término concedido transcurría, la Administración de Corrección emitió la Orden Adminis-trativa Núm. AC-2009-03. En esta Orden Administrativa se restableció el Reglamento 6994. Luego, el Procurador General presentó su moción en cumplimiento de orden e informó que el caso de marras no se había tornado acadé-mico porque las actuaciones de la Administración de Co-rrección evitaron que la encontraran incurso en desacato mientras este Tribunal resolvía el presente caso.

No obstante, el 23 de septiembre de 2009, la Administra-ción de Corrección presentó en el Departamento de Estado un nuevo reglamento disciplinario (Reglamento 7748), el cual entró en vigor el 23 de octubre de 2009. () Por lo anterior, el 13 de noviembre de 2009, los apelados presenta-ron ante nos una Solicitud Parcial de Desestimación por Academicidad. Ante esta situación, el 25 de noviembre de 2009 emitimos una Resolución en la cual, nuevamente, le concedimos un término de veinte días al Procurador General para que expresara su posición sobre la academicidad del caso. El 21 de diciembre de 2009, el Procurador General presentó su Escrito en Cumplimiento de Resolución. En dicho escrito, el Procurador General aceptó como cierta la academicidad parcial de algunas de las controversias que estaban ante la consideración de este Tribunal.

En suma, los apelados alegan que aún quedan latentes las controversias sobre el derecho de abogado en los proce-dimientos disciplinarios y el derecho a presentar evidencia en las vistas disciplinarias. De otra parte, la Administra-ción de Corrección, mediante el Procurador General, alega que además de las dos controversias anteriores queda pen-diente resolver si el reglamento disciplinario aplicable a los miembros de la población correccional es un reglamento legislativo o interno.

I — I HH H-1

La doctrina de academicidad agota los límites de la función judicial. () Si una controversia ante la consideración de un tribunal se torna académica, ya sea por cam-bios fácticos o judiciales durante el trámite procesal del caso, la acción deja de ser justiciable, pues la sentencia no tendría efecto legal y resultaría consultiva. () La doctrina de academicidad requiere que durante todas las etapas de un procedimiento adversativo, incluso en la etapa de apelación o revisión, exista una controversia genuina entre las partes.()

Sin embargo, la doctrina de academicidad tiene las ex-cepciones siguientes: cuando se plantea una cuestión recu-rrente; si la situación de hechos ha sido modificada por el demandado pero sin características de permanencia; cuando subsisten consecuencias colaterales, y cuando un tribunal certifica un pleito de clase y el caso se torna aca-démico para un miembro de la clase mas no para el repre-sentante de la misma.() La academicidad puede ser ale-gada en cualquier momento del procedimiento judicial y, una vez constatada, impide resolver el caso en sus méritos. ()

Habiendo examinado la Solicitud de Desestimación Parcial por Academicidad presentada por los apelados y el Escrito en Cumplimiento de Resolución presentado por la Administración de Corrección, concluimos que las contro-versias respecto al Reglamento 6994 son académicas, ya que la Administración de Corrección presentó ante el Departa-mento de Estado un nuevo reglamento disciplinario: el Re-glamento 7748.

Hemos expresado que los reglamentos de la Administra-ción de Corrección merecen nuestra deferencia en cuanto a su adopción y puesta en vigor, pues es la entidad con la encomienda de mantener el orden en las instituciones car-celarias bajo su jurisdicción.() Además, en el caso ante nos no se cumple con ninguna excepción sobre academicidad. No obstante, subsisten controversias justiciables ante nues-tra consideración, que surgen de las disposiciones del Re-glamento 7748 que permanecen, esencialmente, iguales a las del Reglamento 6994. Las controversias son las siguien-tes: ¿Es el Reglamento 7748 un reglamento interno como alega la Administración de Corrección o es un reglamento formal de tipo legislativo como arguyen los apelados? ¿El Reglamento 7748 viola el debido proceso de ley de los su-mariados o confinados por no permitirles representación legal en el proceso disciplinario, así como tampoco presen-tar prueba a su favor? Veamos.

IV

Las agencias tienen el deber de especificar, mediante reglamentación, los criterios esbozados de forma muy general en la legislación para evitar una aplicación arbitraria e injusta y proveer guías adecuadas para que las partes afectadas por las acciones de la agencia administrativa estén debidamente informadas del estado de derecho vigente. () Para definir y delimitar el poder de reglamentación delegado a una agencia administrativa, hay que analizar lo siguiente: si la ley orgánica autoriza la acción administrativa; si se delegó el poder de reglamentación; si el reglamento recae sobre los poderes que delegó la Asamblea Legislativa a la agencia; si al aprobarse la reglamentación se cumplió con las normas estatutarias, y si el reglamento es arbitrario o caprichoso.()

La Ley Orgánica de la Administración de Corrección faculta a dicha agencia a “[a]probar, enmendar y derogar reglamentos” para cumplir con lo estatuido en su Ley Orgánica.() La Asamblea Legislativa le delegó, taxativamente, a la Administración de Corrección el poder de establecer la reglamentación necesaria para sancionar a los miembros de la población correccional por mala conducta. La Sec. 1163 de la Ley Orgánica de la Administración de Corrección, supra, dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

El Administrador adoptará ... un reglamento para la conce-sión, disfrute, rebaja y cancelación de los abonos ... en el cual establecerá, entre otros, lo siguiente:
(b) aquellos actos perpetrados por el confinado que constitu-yan mala conducta, clasificándolos por la seriedad y gravedad de los actos y la sanción que éstos conllevan, las cuales inclui-rán amonestación, rebaja o cancelación parcial o total de abo-nos;
(c) el sistema de evaluación de la conducta de los confinados que dé lugar a la concesión, disfrute, suspensión, rebaja y can-celación de los abonos;
(e) el procedimiento que utilizará para la concesión, dis-frute, suspensión, rebaja y cancelación de los abonos que ga-rantice el debido proceso de ley ....()

De acuerdo con dicha autoridad, la Administración de Corrección aprobó el Reglamento 7748. Tal actuación cum-plió a cabalidad con los criterios establecidos por la L.P.A. U. para la aprobación de reglamentos según demues-tran las partes. () Con la aprobación del Reglamento 7748 se quiso promover la seguridad y el orden en las institucio-nes penales de Puerto Rico, siguiendo el claro mandato de la Asamblea Legislativa.

V

Establecido el poder de reglamentación que posee la Ad-ministración de Corrección, procede discutir si el Regla-mento 7748 es un reglamento interno o legislativo. Veamos.

En Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866 (1993), expresamos que una regla legislativa crea derechos, impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley. Es una regla que la agencia aprueba para darle contenido sustantivo o detallado, o de algún otro modo complementar la ley. () Los reglamentos legislativos tienen un efecto sustantivo y obligatorio sobre los derechos de las personas a las cuales se les aplique la reglamentación() De igual forma, los reglamentos legis-lativos aplican tanto a los individuos como a las agencias que los promulgan porque éstas no pueden actuar en contra del mismo por considerarse dicha actuación como ultra vires.()

En cuanto a los reglamentos internos, la L.P.A.U. los define de la manera siguiente: “[r]eglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general”.() Por ello, los reglamentos internos no tienen que cumplir con las disposiciones procesales requeridas por la L.P.A.U. Lo anterior, siempre y cuando no afecten de forma directa y sustancial derechos, procedimientos o prácticas para la ciudadanía en general.() El propósito de las reglas o los reglamentos internos es mantener la flexibilidad de los procedimientos ante la agencia administrativa siempre que no se afecten los derechos de alguna parte.()

Los reglamentos internos están dirigidos a la organiza-ción interna de las agencias administrativas. Se persigue otorgarles libertad a las agencias administrativas para que organicen sus operaciones internas.() En suma, los regla-mentos internos abarcan aquellas acciones de las agencias administrativas que no afecten derechos o intereses de las partes.

La mera clasificación de un reglamento como legislativo o interno no es determinante. Para determinar si una regla o un reglamento es legislativo o interno se utiliza el examen del "impacto sustancial” {substancial impact test). Si la reglamentación modifica derechos sustantivos o crea obligaciones, estamos ante un reglamento legislativo.()

Un examen integral a las disposiciones del Reglamento 7748 demuestra que la Administración de Corrección estableció un mecanismo disciplinario uniforme de aplicación general en todas las instituciones penales bajo su jurisdicción. Además, el Reglamento 7748 considera imponer sanciones civiles por el incumplimiento de sus disposiciones. Concluimos que el Reglamento 7748 es un reglamento formal de tipo legislativo. Ello, no porque el Reglamento 7748 afecte los derechos de los confinados, sumariados o personas que se encuentren disfrutando de algún programa de desvío o de sentencia suspendida, sino porque tiene un efecto sustancial en los intereses de éstos.

La eliminación de las bonificaciones tiene como resultado que el confinado pase más tiempo en prisión. De igual forma, el Reglamento 7748 aplica a personas que se encuen-tran disfrutando de algún programa de desvío o de senten-cia suspendida. Estas personas gozan de -unos beneficios que, de ser suspendidos, repercutirían sustancialmente en ellas. Ello, por la extensión de su condena, además de los posibles efectos colaterales que estos individuos pueden sufrir.

VI

Establecido que el Reglamento 7748 es un reglamento formal de tipo legislativo, es nuestro deber analizar si el Reglamento 7748 cumple con el debido proceso de ley.

El debido proceso de ley aplica cuando hay una privación de un derecho propietario, libertario o de vida.() No obstante, en el derecho administrativo el debido proceso de ley no tiene la misma rigidez que en la esfera penal. Esto se debe a la necesidad que tienen las agencias de regular las áreas que le ha delegado la Asamblea Legislativa debido a su peritaje en el campo. Aún así, el procedimiento adjudicativo debe ser justo y equitativo.() Para determinar si un procedimiento administrativo de tipo adjudicativo cumple con los requisitos constitucionales del debido proceso de ley, hay que analizar los factores siguientes: el interés privado que puede resultar afectado por la actuación oficial; el riesgo de una determinación errónea debido al proceso utilizado y el valor probable de garantías adicionales o distintas, y el interés gubernamental protegido en la acción sumaria, incluso los cargos fiscales y administrativos que conllevaría imponer otras garantías procesales. ( )

El Tribunal Supremo de Estados Unidos dictaminó que los procesos disciplinarios contra confinados no constituyen parte integral del procesamiento criminal, por ello no aplican plenamente las garantías del debido proceso de ley.() El debido proceso de ley requerido en los procedimientos disciplinarios institucionales tiene que ser flexible y dependerá de los intereses afectados por la acción gubernamental.() El máximo foro federal reconoció la necesidad legítima de las instituciones correccionales de salvaguardar la seguridad de los confinados, eludiendo determinados requerimientos administrativos que en la práctica resultan onerosos y podrían ser susceptibles de manipula-ción, evitando así la rehabilitación del confinado.()

Cuando un confinado pierde las bonificaciones por buena conducta, las garantías mínimas del debido proceso de ley aplicables a las vistas disciplinarias para confinados son las siguientes: notificación escrita; oportunidad de presentar testigos y evidencia documental en su defensa, siempre que no atente contra la seguridad de la institución penal, y un informe escrito que exponga los hechos, fundamentados con evidencia y las razones que motivaron la acción disciplinaria.() La imposición de mayores garantías procesales constituiría una carga indebida para procesos adjudicativos que, por sus circunstancias particulares, se efectúan en un área altamente sensitiva y requieren que se actúe con premura.()

VII

Según lo antes expuesto, ¿cumplen las disposiciones re-glamentarias en controversia con el debido proceso de ley en su vertiente sustantiva y procesal? Nos es forzoso con-testar tal interrogante afirmativamente. Veamos.

En Pueblo v. Falú Martínez, 116 D.P.R. 828 (1986), discutimos la extensión de ciertos derechos que cobijan a los confinados. En dicha ocasión, expresamos que las situaciones que afectan a las instituciones carcelarias obligan a la Administración de Corrección a establecer un régimen disciplinario riguroso. Tal régimen disciplinario debe buscar la protección del orden público así como la de los propios reclusos.() En suma, en Pueblo v. Falú Martínez, supra, expresamos que aunque los confinados no se encuentran del todo fuera del alcance de la Constitución “poseen aquellos derechos que no resulten incompatibles [con el] confinamiento”. ()

En Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539 (1974), el Tribunal Supremo de Estados Unidos determinó que los confinados, por estar en prisión, no son despojados de sus derechos. Ahora bien, el máximo foro judicial determinó que los confi-nados sufren una disminución en sus derechos por las exi-gencias institucionales existentes en el régimen penal. ()

Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Estados Unidos negó reconocer un derecho de asistencia de abogado a los confinados que enfrenten procesos disciplinarios que puedan culminar con la cancelación de bonificaciones gana-das por buena conducta. El máximo Foro judicial determinó que permitir que los abogados representen a los confinados en las vistas disciplinarias afectaría el funcionamiento de los procedimientos disciplinarios. Ello, por maximizar el ca-rácter adversativo de las vistas disciplinarias, imposibili-tando que el mecanismo de las vistas sea ágil y flexible. Lo anterior actúa en detrimento de la seguridad y el orden en las prisiones.()

En Alamo Romero v. Adm. Corrección, supra, nos expre-samos sobre el derecho de abogado en los procedimientos disciplinarios para confinados. En síntesis, expresamos, en parte, lo siguiente:

[N]o podemos soslayar la importancia que reviste el interés en preservar la seguridad y el orden en las instituciones car-celarias del país [sic]. Ya anteriormente hemos expresado que las prisiones son lugares de cautiverio involuntario cuya peli-grosidad y la protección de los empleados, personal adminis-trativo, visitantes y de los propios reclusos obligan a que se tomen rigurosas medidas de seguridad. Pueblo v. Falú Hernández, supra en la pág. 836. El interés en proteger a los miembros del sistema carcelario exige flexibilidad y prontitud en los procedimientos disciplinarios dirigidos a castigar la con-ducta prohibida de los confinados. Si bien dicha flexibilidad administrativa no puede prestarse para la abdicación de las protecciones que reconoce nuestro ordenamiento, es preciso formular un balance entre ambos intereses. Al hacerlo, debe-mos también considerar nuestras expresiones pasadas en el sentido de que la Administración de Corrección merece defe-rencia en la adopción y puesta en vigor de sus reglamentos pues es la entidad con la encomienda de preservar el orden en las instituciones carcelarias. Cruz Negrón v. Adm. de Corrección, 164 D.P.R. 341 (2005).
A la luz de lo anterior, resolvemos que los confinados que no se encuentren participando de un Programa de Desvío, Comu-nitario o de Pases Extendidos [sic] no tienen derecho a asisten-cia de abogado en procedimientos ... disciplinarios de la Ad-ministración de Corrección ...y que, por tanto, la disposición impugnada debe sostenerse a la luz del debido proceso de ley.

Por lo expuesto, no le asiste la razón a los apelados. Concluimos que la falta de representación legal en las vistas disciplinarias, que no sean para la cancelación de sen-tencias suspendidas o programas de desvío, no viola el de-bido proceso de ley.

VIII

Los apelados alegan que el Reglamento 7748 viola el de-bido proceso de ley por negarles a los confinados un derecho de presentar prueba a su favor. No les asiste la razón.

El Reglamento 7748 establece que las vistas disciplina-rias son un procedimiento de adjudicación informal donde el querellado tiene la oportunidad de escuchar y refutar las violaciones disciplinarias imputadas en su contra.() El Reglamento 7748 permite que el investigador de vistas en-treviste a los testigos que solicite el confinado.() El inves-tigador de vistas será responsable de registrar todas las declaraciones de los testigos de forma exacta y detallada. De igual forma, se les permite a los testigos presentar su declaración por escrito.()

Por otro lado, el Reglamento 7748 permite que el inves-tigador de vistas asista al confinado durante la vista disciplinaria. La asistencia que el investigador de vistas puede brindarle al confinado puede incluir obtener decla-raciones de testigos, información relacionada con el proce-dimiento disciplinario y la presentación de documentos del oficial querellante y otros miembros del personal.() El Re-glamento 7748 también le permite al confinado hacer de-claraciones, presentar prueba a su favor o guardar silencio. Es importante mencionar que se prohíbe comentar o utili-zar el silencio del confinado querellado en su contra.()

No obstante, entendemos pertinente discutir la alega-ción de los apelados en relación con que el oficial examina-dor de vistas disciplinarias tiene la potestad de decidir qué testimonios admitir en la vista.() El oficial examinador de vistas disciplinarias tiene la obligación de considerar toda la prueba presentada en la vista disciplinaria y su decisión tiene que basarse en los méritos de la prueba presentada y emitirá la resolución correspondiente.() La violación a las normas disciplinarias debe probarse a base de la prepon-derancia de la prueba.() La resolución que emita el oficial examinador de vistas disciplinarias debe apercibirle al confinado de su derecho a solicitar una reconsideración y el término aplicable para ejercer ese derecho.() Además de lo expuesto, para subsanar cualquier error administrativo, el confinado tiene el derecho de solicitar una revisión judicial de decisión administrativa.()

Tanto el oficial examinador como el confinado quere-llado pueden solicitar la presencia de testigos, siempre y cuando éstos posean información pertinente y estén disponibles.() De igual forma, el oficial examinador dis-crecionalmente puede citar testigos externos, solamente, cuando sea necesario y favorable para el confinado. El ofi-cial examinador tiene el deber de sopesar si la presencia de dicho testigo puede constituir un riesgo para la seguridad institucional o del propio testigo.() Si el oficial examina-dor excluye algún testimonio, tiene la obligación de docu-mentar las razones para la exclusión.()

El Reglamento 7748 dispone que un confinado quere-llado tiene un derecho a presentar prueba a su favor. No obstante, la presencia de los testigos no puede poner en riesgo la seguridad institucional, la del confinado quere-llado o la de cualquier otra persona.() Si un confinado querellado solicita la presencia de un testigo y éste se niega razonablemente a declarar en persona, se le concede un término de cinco días para que pueda presentar su de-claración por escrito. La declaración escrita será recopilada por el investigador de vistas.()

La cantidad de testigos a presentarse en una vista disci-plinaria depende de las circunstancias particulares de cada querella y de la pertinencia de la información que éstos posean.() El oficial examinador de vistas disciplinarias puede excluir declaraciones o rehusar llamar a declarar a un testigo por los fundamentos siguientes: (1) el testimonio no es pertinente; (2) el testimonio es innecesario, o (3) cuando la declaración resultaría en prueba acumulativa()

El Reglamento 7748 le provee a los confinados las ga-rantías mínimas que establece nuestro ordenamiento jurídico. Los derechos mínimos que tienen que garantizár-seles son los siguientes: (i) notificación adecuada de los cargos, querellas o reclamos en su contra; (2) celebración de una vista informal de tipo adjudicativo; (3) presentación de evidencia; (4) adjudicador imparcial-, (5) decisión basada en la evidencia contenida en el expediente-, (6) reconsidera-ción de una decisión adversa, y (7) revisión judicial de una decisión adversad( )

Examinadas las disposiciones procesales contenidas en el Reglamento 7748 y de acuerdo con la jurisprudencia antes citada, determinamos que dicha reglamentación cumple con las garantías mínimas del debido proceso de ley. Consecuentemente, el procedimiento adjudicativo disciplinario dispuesto en el Reglamento 7748 no constituye una actuación arbitraria o caprichosa que atente contra las garantías procesales mínimas que requiere el debido proceso de ley. La actuación de la Administración de Corrección se justifica por el interés legítimo de preservar la seguridad y el orden en las instituciones penales bajo su jurisdicción. Todo ello dirigido a lograr una rehabilitación o resocialización del confinado o persona que se encuentre en algún programa de desvío.

No podemos pretender que a la población correccional se le brinde un proceso convencional de adjudicación formal con las dilaciones y consecuencias que ello implica. La Ad-ministración de Corrección tiene la difícil tarea de manejar constantemente situaciones como agresiones físicas a otros confinados, a sí mismos o a los oficiales de custodia, ma-nejo de sustancias controladas, motines, fugas o riesgo de las mismas, entre otros tipos de atentados en contra de la armonía y seguridad en las instituciones penales y de la ciudadanía en general por el peligro latente de fuga.

Concluimos que los confinados tienen vasta oportunidad de presentar prueba a su favor dentro del procedimiento disciplinario el cual es un procedimiento adjudicativo informal.

IX

Por todo lo antes expuesto, se modifica la Sentencia emi-tida por el Tribunal de Apelaciones y se le permite a la Administración de Corrección continuar implantando el Reglamento 7748 según lo aquí pautado. Apercibimos a la Administración de Corrección que cualquier enmienda o aprobación de un nuevo reglamento disciplinario tiene que cumplir con el procedimiento de reglamentación formal dis-puesto en la L.P.A.U.

El Juez Presidente Señor Hernández Denton concurrió con el resultado sin opinión escrita. La Juez Asociada Se-ñora Rodríguez Rodríguez no intervino.

      (1) Departamento de Corrección y Rehabilitación, Reglamento Núm. 6994 de 29 de junio de 2005.

      (2) 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq.

      (3) 4 L.P.R.A. sec. 1101 et seq.

      (4) Véase Apéndice, págs. 77-78.

      (5) 3 L.P.R.A: sec. 2159.

      (6) Íd.

      (7) Íd. En Álamo Romero v. Adm. de Corrección, 175 D.P.R. 314 (2009), este Tribunal pautó que los confinados, que no se encuentren participando de un pro-grama de desvío, comunitario o de pases extendidos, no tienen derecho a la asistencia de abogado en los procedimientos disciplinarios de la Administración de Corrección. Para la revocación de algún programa de desvío o de sentencia suspendida, véase Martínez Torres v. Amaro Pérez, 116 D.P.R. 717 (1985).

      (8) 3 L.P.R.A. secs. 2158 y 2151(2)(B).

      (9) 3 L.P.R.A. sec. 2165. Este asunto fue atendido y resuelto por este Tribunal en López Rivera v. Adm. de Corrección, 174 D.P.R. 247 (2008). En el referido caso pau-tamos que el término aplicable para presentar una solicitud de reconsideración de una determinación final de un procedimiento disciplinario es el término dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), veinte días.

      (10) 3 L.P.R.A. sec. 2151(2)(C).

      (11) Reglas 9(G)(2)(a) y 10(B)(1)(a) del Reglamento de Procedimientos Discipli-narios para Confinados y Participantes de Programas de Desvío y Comunitarios, Departamento de Corrección y Rehabilitación, Reglamento Núm. 6994 de 29 de junio de 2005 (Reglamento 6994).

      (12) Reglas 9(G)(2)(b) y 10(B)(1)(b) del Reglamento Núm. 6994, supra.

      (13) 3 L.P.R.A. sec. 2167.

      (14) Morales Feliciano v. Acevedo Vilá, 2007 C.D.P.R. , resuelta el 13 de diciem-bre de 2007, disponible en Lexis el 27 de octubre de 2009; Morales Feliciano v. Rossello Gonzalez, 775 F. Supp.2d 487 (D.C. P.R. 2000); Morales Feliciano v. Hernandez Colon, 775 F. Supp. 487 (D.C. P.R.1991); Morales Feliciano v. Hernandez Colon, 697 F. Supp. 37 (D.C. P.R. 1988); Morales Feliciano v. Hernandez Colon, 697 F. Supp. 26 (D.C. P.R. 1987); Morales Feliciano v. Hernandez Colon, 672 F. Supp. 627 (D.C. P.R. 1987); Feliciano v. Barcelo, 672 F. Supp. 591 (D.C. P.R. 1986); Feliciano v. Barcelo, 605 F. Supp. 967 (D.C. P.R. 1985); Feliciano v. Barcelo, 497 F. Supp. 14 (D.C. P.R. 1979).

      (15) Federal Bureau of Prisions.

      (16) Según se deduce de la Sentencia que dictó el Tribunal de Primera Instancia, las reglas anuladas son las siguientes: Reglas 6, 7, 14, 16, 20, 23 y 24(C).

      (17) LPE-2007-0032.

      (18) Reglamento Disciplinario para la Población Correccional, Departamento de Corrección y Rehabilitación, Reglamento Núm. 7748 de 23 de septiembre de 2009 (Reglamento 7748).

      (19) Angueira Navarro v. J.L.B.P., 151 D.P.R. 605 (2000); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998); C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993).

      (20) Angueira Navarro v. J.L.B.P., supra; RBR Const., S.E. v. A.C., 149 D.P.R. 836 (1999); El Yocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988).

      (21) Íd.

      (22) Angueira Navarro v. J.L.B.P., supra; El Vocero v. Junta de Planificación, supra; Pueblo v. Ramos Santos, 138 D.P.R. 810 (1995).

      (23) Véase Notas, Cases Moot on Appeal; A limit on the Judicial Power, 103 (Núm. 6) U. Pa. L.Rev. 772 (1955).

      (24) Álamo Romero v. Adm. Corrección, supra; Cruz v. Administración, 164 D.P.R. 341 (2005).

      (25) Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002).

      (26) Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830 (1996).

      (27) 4 L.P.R.A. secs. 1113(l) y 1163.

      (28) 4 L.P.R.A. sec. 1163.

      (29) Véase Solicitud de desestimación parcial por academicidad, pág. 5.

      (30) Íd.

      (31) D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed. rev., Bogotá, Ed. Forum, 2001, Cap. 3, Sec. 3.3, pág. 123.

      (32) Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147 D.P.R. 750 (1999); T-Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999); Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30 (1998).

      (33) 3 L.P.R.A. sec. 2102(1)(1).

      (34) J.A. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, San Juan, Ed. Situm, 2007, pág. 76.

      (35) B. Schwartz, Administrative Law Treatise, 3ra ed., Boston, Little, Brown and Co., 1991, Sec. 4.12, pág. 197.

      (36) Amer.: Hasp. Ass’n v. Bowen, 834 F.2d 1037 (Cir. D.C. 1987).

      (37) Véanse: Pennsylvania v. U.S., 361 F. Supp. 208 (D. M.D. Penn. 1973); National Motor Freight Traffic Assn., Inc., et al. v. United States et al., (D. D.C. 1967), confirmado en 393 U.S. 18 (1968).

      (38) Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., Tomo 1; Emda. XIV, Const. EE. UU., L.P.R.A., Tomo 1.

      (39) U. Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., 146 D.P.R. 611 (1998).

      (40) Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Torres v. Junta, 161 D.P.R. 696 (2004).

      (41) Ponte v. Real, 471 U.S. 491 (1985); Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539, 556 (1974).

      (42) Superintendent v. Hill, 472 U.S. 445, 454 (1985).

      (43) Art. VI Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; Superintendent v. Hill, supra, págs. 454-455.

      (44) Superintendent v. Hill, supra, pág. 454.

      (45) Íd., pág. 456.

      (46) Pueblo v. Falú Martínez, 116 D.P.R. 828, 836 (1986).

      (47) Íd., citando a Hudson v. Palmer, 468 U.S. 517, 524 (1984).

      (48) Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539 (1974).

      (49) Íd.

      (50) Reglamento 7748, supra, R. 4(29).

      (51) Íd., R. 11B(1).

      (52) Íd., R. 11B(5).

      (53) Íd., R. 13J.

      (54) Íd., R. 13K.

      (55) Íd., R. 13L.

      (56) Íd., R. 14B.

      (57) Íd.

      (58) Íd., R. 14C(2).

      (59) Íd, R. 20.

      (60) Íd, R. 15A.

      (61) Íd.

      (62) Íd, R. 15B.

      (63) Íd, R. 15G.

      (64) Íd, R. 15H.

      (65) Íd, R. 15J.

      (66) Íd.

      (67) López Rivera v. Adm. de Corrección, supra; Baerga Rodríguez v. F.S.E., 132 D.P.R. 524 (1993).