source: Caselaw Access Project

author:
(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
     Juez Presidente Señor Hernández Denton,

license: Public Domain

text:
    Plaza de Descuentos, S.E., peticionaria, v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, recurrido.

      Número: CC-2008-162

      Resuelto: 23 de abril de 2010

      José A. Cuevas Segarra, abogado de la parte peticionaria; Maite D. Oronoz Rodriquez, procuradora general interina, abogada de la parte recurrida.
   SENTENCIA

Acude ante nos Plaza de Descuentos, S.E. (Plaza de Descuentos), y nos solicita que revoquemos una sentencia del Tribunal de Apelaciones. En su sentencia, el foro ape-lativo intermedio revocó al Tribunal de Primera Instancia. El foro primario había ordenado al Estado Libre Asociado (E.L.A.) a indemnizar a Plaza de Descuentos por las res-tricciones impuestas sobre la propiedad de esta última. Como cuestión de umbral, debemos determinar si la causa de acción ejercitada por Plaza de Descuentos se encuentra prescrita. Por entender que sí lo está, según la Ley Núm. 46 de 26 de jimio de 1987 (32 L.P.R.A. see. 2923 et seq.), confirmamos.

H

El predio de terreno, objeto de este recurso, es un solar localizado en el barrio Sabana Llana del Municipio de San Juan. Este predio era parte de la finca Berwind, propiedad de la extinta Corporación de Renovación Urbana y Vi-vienda (C.R.U.V.). Esa finca originalmente era de 153.64 cuerdas. En 1976, la Junta de Planificación zonificó el pre-dio de terreno objeto de este recurso y propiedad de la C.R.U.V. como Distrito “P”, es decir, para uso público con el propósito de un desarrollo futuro. Según esta reglamenta-ción, la C.R.U.V. podía desarrollar el predio con la limita-ción de construcción de obras a un costo no mayor de $25,000. Posteriormente, esta limitación se aumentó a $35,000.

En 1984, la C.R.U.V. comenzó el trámite para vender un predio de terreno comprendido en el solar mayor de 3,882.45 metros cuadrados. Esta venta se realizó el 1 de septiembre de 1988 por $1,176,000 a Mueblerías Berrios, Inc. En la venta se mantuvo la zonificación de Distrito “P” que estaba vigente en este predio de terreno hacía doce años.

Este predio de terreno fue objeto de varias consultas en las que se consignó su zonificación como Distrito “P”. Sin embargo, la Junta de Planificación utilizó su discreción para permitir variaciones a los proyectos propuestos, su-jeto al cumplimiento de varias condiciones. No se realizó ninguna de estas obras. A pesar de esto, el 10 de noviembre de 1996, Plaza de Descuentos le compró a Mueblerías Be-rrios alrededor de una tercera parte de los 3,882.45 metros cuadrados que esta última le compró a C.R.U.V. en 1988. Cabe destacar que, antes de esta compraventa, hacía ya veinte años que este predio tenía la limitación impuesta por la zonificación Distrito “P”, que limitaba el valor de las obras que fueran a construirse. Esta zonificación de Dis-trito “P” se hizo constar en la escritura de compraventa entre Mueblerías Berrios y Plaza de Descuento. Este pre-dio, así zonificado, fue adquirido por Plaza de Descuento por $392,000. Después de la venta, Plaza de Descuento suscribió contratos de arrendamientos para ocho negocios de comida por un período de cinco años prorrogables por igual término.

En el 2000, Plaza de Descuentos y los arrendatarios pre-sentaron ante la Administración de Reglamentos y Permi-sos (A.R.Pe.) un anteproyecto para el desarrollo de los ochos negocios de comidas, con un costo total de $33,400, en el límite establecido por la zonificación Distrito “P” ($35,000). A.R.Pe. aprobó este anteproyecto y el permiso de construcción, el 9 de noviembre de 2000 y el 6 de marzo de 2001, respectivamente.

Varios meses después, el 10 de julio de 2001, Plaza de Descuento presentó ante A.R.Pe. una carta en la que in-formó una variación al proyecto aprobado. En ésta, notificó cambios en los materiales que habrían de utilizarse en la obra. Las obras originalmente aprobadas eran materiales de madera y otros combinados. Ahora, los materiales se-rían hormigón armado y columnas de acero. Tras las en-miendas, el municipio de San Juan reiteró su endoso pre-liminar a la obra, pues el proyecto propuesto contravenía su política pública. Además, varios grupos vecinales pre-sentaron querellas contra el proyecto.

El 21 de diciembre de 2001, A.R.Pe. inició un proceso que culminó en la suspensión de los permisos otorgados, ya que las obras violaban la reglamentación establecida para la zonificación de los distritos “P”, porque el nuevo costo de las obras sería de $38,000. Este costo excede el límite de $35,000 establecido para los distritos “P”.

El 19 de febrero de 2003, Plaza de Descuentos presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda de interdicto permanente, sentencia declaratoria y daños y perjuicios contra el E.L.A. Alegó que el Estado le incautó su propiedad por más de catorce años. En la demanda, Plaza de Descuentos reclamó una indemnización de $1,000,000 por los daños causados por la anulación del uso productivo de la propiedad, $1,000,000 por las pérdidas económicas y $100,000 por la lesión a su imagen comercial.

El Tribunal de Primera Instancia emitió sentencia par-cial en la que decretó “con lugar” el interdicto permanente. Ese foro ordenó a la Junta de Planificación que reclasifi-cara el terreno aludido conforme al criterio de mejor uso comercial y trasladó a la sala ordinaria del foro primario el asunto sobre la acción por daños.

El Estado alegó, entre otras cosas, que la causa por da-ños estaba prescrita. Sin embargo, el foro primario con-denó al E.L.A. a indemnizar por los daños causados por la zonificación impugnada. El Estado acudió al Tribunal de Apelaciones y alegó, entre otras cosas, que la acción por daños se encontraba prescrita. Ese foro revocó la sentencia recurrida, al aplicar la doctrina de daño autoinfligido, de-bido a que Plaza de Descuentos conocía las limitaciones del terreno antes de adquirirlo, por lo que no podía reclamar la indemnización de un daño que ella misma se causó. De esta decisión acude ante nos Plaza de Descuentos, y el Es-tado reproduce los mismos argumentos que planteó en el Tribunal de Apelaciones.

II

Tanto la Constitución de Estados Unidos como la de Puerto Rico reconocen el derecho que protege uno de los activos más valiosos que tienen los seres humanos, a saber, la propiedad inmueble. P. Muñoz Nazario, ¿Es inconstitu-cional la Ley de Expropiación a la Inversa?, 48 Rev. de Der. Pur. 23 (2008). Las Enmiendas Quinta y Décimocuarta de la Constitución de Estados Unidos y el Art. II, Sec. 9, de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, imponen al Gobierno la obligación de compensar la privación de pro-piedad privada para usos públicos.

La obligación del Estado de pagar una justa compensa-ción puede surgir en tres formas: (1) cuando ejerce directa-mente su poder de dominio eminente instando un recurso de expropiación, (2) por medio de su reglamentación, o (3) cuando ocurre una incautación de hecho al afectar de forma sustancial el uso físico de la propiedad por medio de la reglamentación. Velázquez Velázquez v. E.L.A., 135 D.P.R. 84 (1994); Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991). Al amparo de la segunda modalidad es que surge una causa de acción para compensar el daño causado durante el período que duró la reglamentación que afectó a la propiedad. Id. Esta causa de acción por daños está disponible para casos de propiedades afectadas por una zonificación temporera realizada por el Estado. Hampton Development Corp. v. E.L.A., 139 D.PR. 877 (1996).

Esta acción por daños tiene un período prescriptivo. La prescripción es una institución que extingue un derecho por la inercia durante un período de tiempo determinado. La prescripción extintiva proviene del derecho civil y está inextricablemente unida al derecho que se intenta reivindicar. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra; Olmo v. Young & Rubicam of P.R., Inc., 110 D.P.R. 740 (1981). En el pasado hemos aplicado por analogía el tér-mino prescriptivo de un año contenido en el Art. 1869 del Código Civil, supra, a acciones por daños como lo sería una reclamación de justa compensación contra el Estado por la incautación temporal de una propiedad privada. Id.

Está claramente establecido que “la Asamblea Legisla-tiva tiene amplia facultad para establecer los términos co-rrespondientes, siempre y cuando no sean tan cortos que violen la cláusula del debido proceso de ley”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, págs. 949—950. Véase, ade-más, Alicea v. Córdova, 117 D.P.R. 676 (1986). La prescrip-ción pretende castigar la inercia del titular del derecho que provoca incertidumbres. Id. El término prescriptivo es fundamental para asegurar la solución expedita de reclama-ciones y cumplir con el propósito de evitar que el poder público proteja por tiempo indefinido derechos no reclama-dos por su titular. Id.; M. Albaladejo, Derecho Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 1989, T. I, Vol. 2, pág. 496. Con la pres-cripción el legislador establece una importante política pública de justicia al evitar las sorpresas que generan re-clamaciones viejas y además, es reflejo de “la experiencia humana de que las reclamaciones válidas se accionan in-mediatamente y no se abandonan”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 950.

Esta controversia, en última instancia, la armonización de la relación del término prescriptivo de un año con el período máximo de ocho años durante el cual el Estado puede reservar o congelar una propiedad privada en la con-secución de un fin público. En esta medida, se armoniza el término prescriptivo de la acción por daños con el Art. 1868 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 5298. íd. Esto es, la parte afectada tiene un año para reclamar la indemnización de los daños ocasionados por la reglamentación sobre su pro-piedad, contando desde que el Estado libera su propiedad de las restricciones, y como “máximo, se iniciaría después del octavo año de reserva”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 956.

El período compensable que establecimos en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, comienza a transcurrir desde que el Estado, por medio de su reglamentación, im-pone una clasificación o condición a la propiedad privada que la restringe indebidamente desde el punto de vista constitucional, lo que activa el derecho a una justa compensación. J.J. Alvarez González, Derecho Constitucio-nal de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Es-tados Unidos: casos y materiales, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 666. Así, pues, el término prescriptivo de un año para reclamar por los daños temporeros que la restricción o re-serva del Estado ocasionan al titular de la propiedad co-mienza desde la fecha en que el Estado por medio libera la propiedad o después del octavo año desde la actuación del Estado, lo que ocurra primero.

En Velázquez Velázquez v. E.L.A., supra, amparados en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., reiteramos el término prescriptivo aplicable tras descartar un período de quince años.

En ese caso [Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A, supra], el Tribunal resolvió que el término prescriptivo de una acción de expropiación inversa por alegadas restricciones a la propiedad por el efecto de una reglamentación sobre zonificación era de un año. Entendió el Tribunal que no había diferencia sustan-cial entre una incautación física y una mediante reglamenta-ción que justificara establecer términos prescriptivos diferen-tes para cada una. (Escolio omitido.) L.M. Villaronga, Derecho Constitucional, 64 Rev. Jur. U.RR. 765, 796-797 (1995).

Éste es el término prescriptivo utilizado para la acción por daños que exige el pago al amparo de la norma consti-tucional de justa compensación. Villaronga, op. cit. En los casos de expropiación a la inversa (cuando el dueño insta la acción para “obtener la compensación a que tiene dere-cho”), a los “tribunales generalmente le aplican las misma normas y principios que rigen la acción de expropiación iniciada por el Estado”. Velázquez Velázquez v. E.L.A., supra, págs. 88-89.

El “período prescriptivo de un año para exigir compen-sación por una incautación temporera por reglamentación [comienza] cuando se libera la propiedad de la restricción o cuando se alcanza el octavo año de reserva”. Alvarez Gon-zález, op. cit., pág. 666. Ante esto, es forzoso concluir que la acción de daños por incautación temporal prescribirá, como máximo, a los nueve años desde la reserva, reglamentación o acción del Estado. Nuestra Asamblea Legislativa diseñó este período mediante la Ley Núm. 46, supra, al regular el proceso de congelación o la reserva de una parcela por parte del Estado.

El período dispuesto por la Ley Núm. 46, supra, co-mienza a transcurrir desde la “afectación”. Art. 3 de la Ley 46 (32 L.P.R.A. see. 2925). Esta afectación ocurre con la denegación de todo uso productivo con el plan establecido por el Estado. Respecto al caso que nos ocupa, la “afecta-ción” ocurre con el “plan vial adoptado por la Junta de Pla-nificación, o porque los terrenos han sido destinados para uso público en un mapa de zonificación o plan de uso de terreno”. Art. 2 de la Ley Núm. 46 (32 L.P.R.A. see. 2924). La “reserva” es la “actuación de un organismo guberna-mental competente mediante la cual separe terrenos priva-dos para fines públicos”. Id. Por otro lado, el período pres-criptivo de un año para la acción por daños que establecimos en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, comienza a contar desde que la propiedad se libera, pero hasta un máximo “del octavo año de reserva”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 956. Véanse: además, Muñoz Nazario, op. cit., págs. 28-30; L.M. Villaronga, Derecho Constitucional, 66 Rev. Jur. U.RR. 391, 392-401 (1997).

III

Es preciso aclarar que la sentencia parcial que concedió el interdicto permanente no es la controversia que tenemos ante nuestra consideración. Esta controversia fue resuelta mediante una sentencia parcial. El Estado presentó la de-fensa de prescripción frente a la acción por daños, con in-dependencia del interdicto permanente dictado. La senten-cia parcial se limitó a la demanda interdictal y a la sentencia declaratoria y transfirió a una sala ordinaria la acción por daños. Así pues, para efectos de la doctrina de cosa juzgada, no hay incongruencia entre la sentencia que hoy tenemos ante nuestra consideración y la sentencia par-cial para conceder el interdicto, porque son acciones diferentes.

Para resolver este recurso es necesario determinar la fecha en que se realizó la alegada “reserva” o incautación que afectó sustancialmente el uso de la propiedad en cuestión. Esta fecha es esencial para poder fijar el plazo prescriptivo de un año para la acción por daños. Según discutimos, este período comienza a contar desde que se libera la propiedad de la restricción impuesta por el Estado o desde que transcurren ocho años, después de la “reserva” o reglamentación, lo que ocurra primero. Véase Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra.

Es preciso auscultar en este caso cuándo ocurrió la in-cautación o “reserva” para determinar entonces desde qué fecha comenzó a contar el plazo de un año de prescripción. Para 1976, aunque la C.R.U.V. era propietaria del predio objeto de este recurso, la Junta de Planificación zonificó este predio como Distrito “P”. Según las alegaciones de Plaza de Descuentos, esta clasificación fue la que consti-tuyo la incautación de su propiedad. Según se desprende de la propia Ley Núm. 46, supra, la alegada reserva en este caso ocurrió cuando la Junta de Planificación destinó los terrenos para el uso público al establecer la zonificación Distrito “P”.

Plaza de Descuento presentó su acción en el 2003. Esto es, casi treinta años después de la reserva. Como explica-mos, el período prescriptivo comenzó a contar desde la re-serva (1976) y como no fue liberado en ocho años, es a partir de 1984 que comenzó a transcurrir el año de prescripción. Para 1985, la causa de acción se encontraba prescrita. Tanto Mueblerías Berrios como Plaza de Des-cuento conocían las limitaciones impuestas cuando adqui-rieron la propiedad. Debieron saber, entonces, que la posi-ble acción en daños por las restricciones a la propiedad se encontraba prescrita.

En Palazzolo v. Rhode Island, 533 U.S. 606 (2001), el Tribunal Supremo de Estados Unidos decidió que la incau-tación reglamentaria no puede ser denegada por el único hecho de que el comprador conocía de la regulación antes de comprar. Es claro que no estamos ante ese supuesto, pues la prescripción que estableció el legislador no prohíbe la acción por daños de los nuevos adquirientes. Ahora bien, toda acción debe ser ejercitada en el término prescriptivo dispuesto, ya sea por el dueño original o por un adquiriente posterior. Tanto Mueblerías Berrios como Plaza de Des-cuento adquirieron a sabiendas de que la posible causa por daños se encontraba prescrita.

El término prescriptivo no cambia por el mero hecho de que el antiguo propietario fuera una entidad creada por el gobierno. Recordemos que la C.R.U.V. era una corporación pública y como tal, “funciona[ba] como empresa o negocio privado”. Pagán et al. v. E.L.A. et al., 131 D.P.R. 795, 805 (1992). Por su naturaleza, “la C.R.U.V. era una corporación pública, lo cual implica que poseía una personalidad jurí-dica distinta y separada del Gobierno Central”. Id., pág. 807. “La C.R.U.V. [era] una corporación pública con perso-nalidad jurídica propia, separada e independiente del E.L.A., que además goza de capacidad para demandar y ser demandada”. Fred y otros v. E.L.A., 150 D.P.R. 599, 607 (2000).

Es evidente que cuando el Estado clasificó el terreno no era su propietario, pues lo era la C.R.U.V., entidad sepa-rada e independiente del Estado. Es un error adscribirle la actuación de la Junta de Planificación a la C.R.U.V. La C.R.U.V., en su momento, se vio afectada por las restriccio-nes reglamentarias hechas por la Junta de Planificación. Como toda corporación pública, la C.R.U.V. estuvo sujeta a los términos prescriptivos como cualquier otra persona ju-rídica distinta al gobierno.

Por ende, no estamos ante una acción que no pudo ser ejercitada, pues el derecho le corresponde al dueño de la propiedad que se vio afectado por la actuación del Estado. Cuando Mueblerías Berrios y Plaza de Descuento adquirie-ron la propiedad, la acción por daños se encontraba prescrita. Precisamente, la zonificación de la propiedad se hizo constar en la escritura de compraventa, entre Plaza de Descuento y Mueblerías Berrios, y debió ser uno de los factores tomados en cuenta para pactar el precio.

Este punto de partida para determinar la prescripción es cónsono con lo que la Ley Núm. 46, supra, dispone. Sería un contrasentido afirmar que el término prescriptivo co-menzó a contar desde 1996, cuando Plaza de Descuento adquirió la finca o desde 2002, fecha cuando A.R.Pe. revocó el permiso otorgado. Esto no solamente sería contrario a nuestras pasadas expresiones en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, y a la ley, sino que convierte esta acción en imprescriptible.

Si tomáramos como fecha de partida 1996, fecha cuando el último comprador, Plaza de Descuento, adquirió la pro-piedad, bastaría con vender o enajenar la propiedad para crear un período prescriptivo nuevo. De igual forma, no puede sostenerse que la fecha para computar el período prescriptivo es desde el 2002, fecha cuando A.R.Pe. revocó el permiso otorgado. La revocación se debió a que Plaza de Descuentos enmendó la obra que habría de construirse e hizo de ésta una obra contraria a la reglamentación aplicable. Acoger esta teoría, además de estar en conflicto con el derecho aplicable, haría de esta acción por daños una imprescriptible. Bastaría con solicitar un permiso im-procedente para crear un término prescriptivo nuevo. Esto se agudiza en situaciones como la del predio que nos ocupa, ya que éste fue objeto de varias consultas ante la Junta de Planificación.

Lo contrario iría contra la regla general que dispone que los derechos y las acciones se extinguen por la prescripción a menos que la ley haya dispuesto otra cosa. Arts. 1830, 1832, 1838 y 1861 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sees. 5241, 5243, 5249 y 5291. Véanse, además: M.J. Argañarás, La prescripción extintiva, Argentina, Ed. T.E.A., 1966, pág. 35; J. Puig Brutau, Caducidad, Prescripción Extintiva y Usu-capión, 3ra ed., Barcelona, Ed. Bosch, 1996, págs. 45-52.

No estamos frente a un término prescriptivo que rena-ció, cuestión que ocurre cuando la parte favorecida con la prescripción ganada renuncia a su derecho de invocar esta defensa. L. Diez-Picazo, La prescripción extintiva: en el Có-digo Civil y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, 2da ed., Madrid, Ed. Thomson Civitas, 2007, pág. 144. Es-tos supuestos de renacimiento del derecho ocurren cuando el derecho se encuentra prescrito. Id. También es diferente el caso de la interrupción, pues ésta supone un derecho que se encuentra en curso de prescribir y no ha prescrito. Id. En nuestro caso, la acción por daños prescribió y el Estado no ha renunciado a la prescripción ganada. El Estado no responde a una acción nueva e independiente cada vez que la propiedad se transfiere a otro titular o cada vez que se solicita una autorización gubernamental.

Ni la fecha de adquisición del terreno ni la denegación del uso solicitado por Plaza de Descuento constituyeron la “reserva” que nuestra jurisprudencia y la ley disponen. Pro-cede desestimar la demanda por daños ante la defensa de prescripción argumentada por el Estado. Debido a que la causa de acción objeto de este recurso se encuentra pres-crita, es innecesario atender la doctrina de daño autoinfligido.

IV

Así pues, por los fundamentos expuestos, confirmamos la sentencia del Tribunal de Apelaciones, aunque por otro fundamento. Se desestima por prescripción la acción por daños instada por Plaza de Descuentos.

Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente Señor Hernández Den-ton concurrió con el resultado con una opinión escrita, a la cual se unió la Jueza Asociada Señora Fiol Matta. La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez concurrió con el re-sultado sin opinión escrita.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo

— O —

Opinión concurrente emitida por el

Juez Presidente Señor Hernández Denton,

a la cual se une la Jueza Asociada Señora Fiol Matta.

Concurrimos con el resultado de la sentencia, pero dife-rimos de sus fundamentos, por no ajustarse al derecho vigente. Específicamente, en la sentencia emitida hoy se aplica incorrectamente el término prescriptivo establecido por este Tribunal en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991), para instar una reclamación de in-demnización por incautación reglamentaria. Más aún, los criterios esbozados en la sentencia obvian la normativa pautada por el Tribunal Supremo federal en Palazzolo v. Rhode Island, 533 U.S. 606 (2001), que es la aplicable cuando se alega que medió una incautación de la propiedad privada a base de la Enmienda Quinta de la Constitución de Estados Unidos de América. De esa forma, el Tribunal deja pasar una oportunidad para atemperar el término prescriptivo a lo resuelto por el máximo foro federal.

I

En 1996, Plaza de Descuentos, S.E. (Plaza de Descuen-tos) adquirió un terreno por parte de Mueblerías Berrios, Inc. (Mueblerías Berrios), quien a su vez había adquirido la propiedad en 1988 mediante una subasta pública. El predio de terreno —cuya titularidad original era de la Cor-poración de Renovación Urbana y Vivienda (C.R.U.V.) — había sido clasificado por la Junta de Planificación en el 1976 como Distrito “P”, a petición de la C.R.U.V., para des-tinarlo al uso público con el propósito de desarrollo futuro. Esto, pues tenía el propósito de llevar a cabo un desarrollo urbanístico cónsono con la clasificación “P”. Esta clasifica-ción, la cual estaba vigente al momento de Plaza de Des-cuentos adquirir el terreno, conllevaba una restricción a la inversión económica que se podía llevar a cabo en éste, que originalmente fue de $25,000 y posteriormente se aumentó a $35,000.

Así las cosas, Plaza de Descuentos sometió en el 2000 un anteproyecto para el desarrollo de ocho negocios de co-mida cuyo valor total era de $33,400, por lo que se encon-traba en el referido límite de inversión establecido por la clasificación “P”. Este anteproyecto, así como los permisos de construcción, fueron debidamente aprobados por la Ad-ministración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.), pues la agencia entendió que un desarrollo económico como el pro-puesto en el área se encontraba en los límites de la clasifi-cación “P”.

No obstante, Plaza de Descuentos decidió aumentar el valor de la inversión a $38,000, por lo que le informó a A.R.Pe. sobre este aumento al proyecto aprobado. A.R.Pe., sin embargo, luego de analizar el cambio, decidió revocar los permisos otorgados, ya que el costo de la inversión so-brepasaba el límite establecido en la clasificación “P”.

En desacuerdo con las restricciones impuestas a su solar, en el 2003 Plaza de Descuentos presentó una demanda en la cual alegó que el Estado le había incautado su pro-piedad, pues las restricciones impuestas por la clasifica-ción “P” eliminaron todo uso productivo o beneficio que pu-diera tener su terreno. El foro primario concluyó que sí hubo una incautación y ordenó rezonificar el terreno según su mejor uso comercial. Por su parte, el Tribunal de Ape-laciones revocó ese dictamen y resolvió que la causa de acción de Plaza de Descuentos era inmeritoria, porque ésta se autoinfligió el daño por el cual pretendía obtener resarcimiento. Inconforme, Plaza de Descuentos acude ante nos.

Ante estas circunstancias, en el día de hoy el Tribunal resuelve que la causa de acción de Plaza de Descuentos está prescrita, porque el término prescriptivo para instar una acción de daños por incautación reglamentaria co-menzó a transcurrir en 1976, cuando el Estado clasificó este terreno como “P”. A nuestro juicio, el Tribunal debió resolver que el término prescriptivo comenzó a transcurrir en 1988, cuando Mueblerías Berrios adquirió el terreno por parte del Estado y sufrió las restricciones impuestas por la clasificación “P”. Ello, pues el Estado no puede incautar una propiedad que le pertenece.

En primer lugar, enmarcaremos la controversia en el derecho constitucional aplicable sobre la intervención del Estado con la propiedad privada. Luego, veremos cómo se debe atemperar el término prescriptivo para una acción por daños por incautación reglamentaria con estos precep-tos constitucionales.

II

El derecho a la propiedad privada está concebido como un derecho fundamental del ser humano en nuestra es-tructura constitucional. En efecto, la Constitución del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico prohíbe tomar o peiju-dicar la propiedad privada para un uso público, a menos que no medie el pago de una compensación justa y se cum-pla con el proceso de rigor. Sees. 7 y 9, Art. II., Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1. A su vez, aunque con un texto menos abarcador que el de nuestra Carta de Derechos, la Enmienda Quinta de la Constitución de Estados Unidos de América prohíbe que el Gobierno se incaute la propiedad privada para destinarla a un uso público, sin que medie el pago de justa compensación. Enmda. V, Const. E.E. U.U., L.P.R.A. Tomo 1. Véanse, además: W.M. Treanor, The Original Understanding of the Takings Clause and the Political Process, 95 (Núm. 4) Colum. L. Rev. 782, 805-806 (1995); J.L. Sax, Takings and the Police Power, 74 Yale L.J. 36, 61 (1964).

Por lo general, la intervención estatal con la propiedad privada se manifiesta mediante el ejercicio del poder de expropiación forzosa. En Puerto Rico, estas disposiciones constitucionales regulan esa facultad del gobierno estatal, que es consustancial con su existencia e inseparable de su poder político. A.C.T. v. 780.6141m2, 165 D.P.R. 121, 130 (2005); E.L.A. v. Rosso, 95 D.P.R. 501, 536 (1967). No obs-tante, hay acciones gubernamentales respecto a la propie-dad privada que requieren el pago de una compensación, aunque no estén ligadas directamente al poder de expropiación. Se trata, específicamente, de determinacio-nes sobre el ordenamiento y la zonificación de la tierra, así como el control y los usos que se les da a ésta. Estas accio-nes se fundan en el llamado poder de razón de Estado (police power) para promover la salud, la seguridad y el bien-estar de la comunidad. Véanse: Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., 132 D.P.R. 593, 603 (1993); The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23, 36-39 (1978).

Como hemos expresado reiteradamente, la tarea de des-lindar el ámbito de ambos poderes no ha sido sencilla, pues no existe una fórmula exacta que demarque su separación. Así, en Puerto Rico este tipo de caso se atiende en función de dos principios elementales: de una parte, el rol primordial de los estados en el control de la tierra y en los dere-chos de propiedad, y de otra parte, el contenido mínimo de garantías que la Constitución de Estados Unidos ha reco-nocido en este contexto.

Por lo tanto, para resolver correctamente la controver-sia de autos primero debe examinarse la normativa que el Tribunal Supremo federal ha pautado al respecto. Véanse: Hampton Development Corp. v. E.L.A., 139 D.P.R. 877, 887 — 93 (1996); Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra, págs. 604-607. Véase, además, S.E. Sterk, The Federalist Dimension of Regulatory Takings Jurisprudence, 114 Yale L.J. 203, 270-71 (2004).

A. La Enmienda Quinta de la Constitución de Estados Unidos, supra, impone límites tanto al poder de expropia-ción forzosa como al poder de razón de Estado. En este sentido, se ha resuelto que “aunque la propiedad puede regularse hasta cierto punto, si la reglamentación va de-masiado lejos se considerará como una incautación”. (Tra-ducción nuestra.) Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 415 (1922). Véase F.I. Michelman, Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundation of “Just Compensation” Law, 80 Harv. L. Rev. 1165 (1965).

Esencialmente, este criterio requiere sopesar los diver-sos intereses en pugna para decidir si se debe compensar a una persona por incautación reglamentaria. A tales efec-tos, en Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 124 (1978), se resolvió que aunque un regla-mento no prohíba todos los usos económicos de cierta pro-piedad, se debe evaluar el carácter de la acción estatal, su impacto económico sobre el propietario y el grado de inter-vención con sus expectativas razonables de inversión, para entonces determinar si ha ocurrido una incautación.

Así, la forma más clara de incautación, sin duda, es aquella en la que el gobierno ocupa físicamente la propie-dad privada para su uso. Es decir, la invasión física de una propiedad por parte del gobierno o de un tercero que actúe con su anuencia, es una incautación per se. Véase Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 U.S. 419, 427 (1982). Del mismo modo, si la reglamentación priva al dueño de todo uso productivo o beneficioso de su propiedad, también se requerirá el pago de una compensación justa. En esencia, semejante reglamentación se trataría análoga-mente como una ocupación física y, por ende, como una incautación per se. Lucas v. South Carolina Coastal Coun cil, 505 U.S. 1003, 1015 (1992); Agins v. City of Tiburón, 447 U.S. 255, 261 (1980).

Para llegar a la conclusión de que hubo una incautación reglamentaria se requiere analizar si existe un “nexo esen-cial” entre la condición impuesta y un interés estatal legítimo. De encontrarse tal vínculo, se debe determinar si la magnitud de los requerimientos guarda una proporción aproximada (rough proportionality) con el impacto que el proyecto tendría en la sociedad y con la necesidad de obra pública. Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994); Véase, además, J.J. Alvarez González, Derecho constitucio-nal de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Es-tados Unidos: casos y materiales, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 665.

Por otra parte, la persona afectada por una incautación reglamentaria puede solicitar —mediante una acción de “expropiación a la inversa”— que se libere su propiedad de las limitaciones impuestas y que se le compense por los daños sufridos durante el período en el que se le privó de todo uso productivo. La rezonificación no es, pues, un re-medio suficiente en el sentido constitucional. Lutheran Church v. County of Los Angeles, 482 U.S. 304, 319 (1987).

Por otro lado, más recientemente, en Palazzolo v. Rhode Island, supra, pág. 626, se cuestionó una regla muy gene-ralizada que le prohibía a todo adquirente o cesionario de una propiedad impugnar la validez de un reglamento si al momento de la compraventa conocía de su existencia. Esta regla partía de la premisa de que como el derecho de pro-piedad está sujeto a la reglamentación estatal, el gobierno puede definir sus contornos y las expectativas razonables de inversión vinculadas a éste a través de medidas prospectivas. Por consiguiente, conforme a la regla cuestio-nada los que adquirieran un predio de terreno con conoci-miento de las limitaciones existentes no podían reclamar un daño por la pérdida del valor que generaran.

Al invalidar esta regla, el Tribunal Supremo federal re-solvió que una zonificación sumamente restrictiva no deja de ser irrazonable por el mero transcurso del tiempo ni por la transferencia del título. En efecto, una norma contraria le concedería al gobierno inmunidad ante cualquier re-clamo por una incautación reglamentaria, no importa lo irrazonable o extrema que sea la clasificación impugnada. Por lo tanto, en Palazzolo v. Rhode Island, supra, se pautó que el mero hecho de que una persona haya adquirido un predio de terreno, luego de que se aprobara un reglamento urbanístico, no puede impedir que ésta presente una de-manda para cuestionarlo por ser equivalente a una incautación. Pese a la obligatoriedad de esta norma en nuestro ordenamiento, la Sentencia del Tribunal la ignora por completo.

Con esta normativa federal en mente, examinemos su relación con el desarrollo jurisprudencial puertorriqueño al respecto. Específicamente, debemos analizar cómo se atempera el término de prescripción para incoar una ac-ción de indemnización por incautación reglamentaria con la normativa discutida.

B. Según hemos expresado reiteradamente, la pres-cripción obedece a una clara política pública que procura la solución rápida de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos, lo cual abona a la estabilidad de las relaciones sociales y a la seguridad en el tráfico jurídico. Santos de García v. Banco Popular, 172 D.P.R. 759 (2007). Así se pre-viene que el Estado proteja indefinidamente los derechos no reclamados por su titular, pues se presume que las ac-ciones meritorias se presentan de inmediato, no se abandonan. J. Puig Brutau, Caducidad, prescripción extin-tivay usucapión, 3ra ed., Barcelona, Ed. Bosch, 1996, págs. 31-33; M. Albaladejo, Derecho Civil, 3ra ed., Barcelona, Ed. Bosch, 1989, Vol. II, pág. 496.

Como es sabido, en Puerto Rico el término prescriptivo de las acciones de responsabilidad civil extracontractual -en las que, precisamente, se enmarcan los reclamos de daños por la incautación reglamentaria de un predio de terrenose computa desde el momento en que el agraviado supo del daño o desde el día cuando pudo ejercitar su acción. Arts. 1868-1869 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sees. 5297 — 5298. Véase, además, Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 955. Asimismo, como regla general, para poder incoar un reclamo por la incautación reglamen-taria de una propiedad el demandante debe acreditar pri-mero su condición de dueño. Esto, pues sólo los poseedores del derecho objeto de la acción gubernamental impugnada pueden exigir la indemnización correspondiente. Véanse: Eastern Enterprises v. Apfel, 524 U.S. 498 (1998); Parella v. R.I. Employees’ Retirement System, 173 F.3d 46, 58 (1er Cir. 1999).

En atención a lo anterior, en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 956, resolvimos que el término de prescripción que aplica a las acciones de daños por una incautación reglamentaria es el de un año, contado a partir de que se libere la propiedad de las restricciones impuestas o, como máximo, desde que transcurre el período de re-serva de ocho años establecido por la ley para solicitar esa liberación. Véase 32 L.P.R.A. see. 2923 et seq. Amparado en esta norma, en este caso, el Tribunal resuelve que, como la parcela se reservó para un fin público en 1976, la causa de acción de Plaza de Descuentos estaba prescrita al presen-tar su demanda en el 2003. Esto es, que la causa de acción prescribió en 1984 cuando finalizó el período de ocho años. Discrepamos de esta conclusión. Veamos por qué.

III

Plaza de Descuentos alega que el Estado le incautó re-glamentariamente su propiedad en el momento en el que le revocaron los permisos, pues las restricciones que se impu-sieron en 1976 cuando se clasificó el terreno como “P” le privaron de todo uso productivo o beneficio económico en el terreno. Por su parte, el Procurador General arguye que la causa de acción está prescrita, pues el término de prescrip-ción para ésta comenzó a transcurrir en 1976, cuando el Estado congeló o reservó este predio de terreno para el uso público según le fue peticionado por la C.R.U.V.

Según señalamos en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 956, el término para instar una recla-mación de daños por incautación reglamentaria comienza a transcurrir, de ordinario, desde que se libera la propie-dad de las restricciones o, como máximo, después del octavo año de reserva o congelación del terreno. Sin embargo, no se puede aplicar esta norma mecánicamente, como se hace en la Sentencia del Tribunal. En 1976, el titular del terreno clasificado como “P” era la C.R.U.V., que era una corporación pública del Estado, la cual se disponía a llevar a cabo un proyecto acorde con esa clasificación. Ante esa realidad, no cabe hablar de una incautación reglamentaria que haya provocado un daño desde 1976, pues fue el Es-tado, a través de la C.R.U.V., quien utilizó el mecanismo de rezonificación para reservar ese terreno para uso público, cuando ésta era su propietaria. Concluir que el término en controversia comenzó a transcurrir en 1976, implica avalar la teoría de que el Estado, al zonificar un terreno como “P”, se autoprovocó una incautación reglamentaria.

No fue hasta 1988 cuando el Estado le transfirió la titu-laridad del terreno en controversia a Mueblerías Berrios, una entidad privada que deseaba llevar a cabo negocios en el área. Durante los años en que Mueblerías Berrios fue la titular del terreno, la Junta de Planificación le concedió variaciones a los proyectos propuestos, sujeto al debido cumplimiento de varias condiciones acordes con la clasifi-cación “P”. No obstante, Mueblerías Berrios nunca realizó ningún proyecto comercial en ese terreno, por lo que lo vendió en 1996 a Plaza de Descuentos por la suma de $392,000.

Por lo antes dicho, entendemos que el término de la prescripción para incoar la acción de indemnización por incautación reglamentaria en este caso comenzó a transcu-rrir cuando Mueblerías Berrios advino propietaria del te-rreno clasificado como “P”. Fue en 1988 cuando Mueblerías Berrios sufrió los posibles daños por las restricciones que una clasificación “P” le impone a un terreno clasificado como tal. Es en ese momento que comenzó a transcurrir el término prescriptivo de un año a partir de la liberación del terreno por parte del Estado, o, como máximo, un año a partir del octavo año que tiene como límite temporal el Estado para congelar o reservar una propiedad para uso público. Por lo tanto, si el término prescriptivo comenzó en 1988, y la clasificación del terreno continuó siendo “P”, éste finalizó en 1997, un año después de los ocho años máximos que puede utilizar el Estado para congelar o reservar una propiedad privada.

Adviértase que a pesar de que la sentencia del Tribunal concluye que el término prescriptivo comenzó a transcurrir en 1976, reconoce nuestra postura como alternativa en el escolio 3. Ello es muestra de una ambivalencia en el proce-der del Tribunal, lo que seguramente creará confusión en-tre la comunidad jurídica y resultará en detrimento del estado de derecho.

Por otro lado, con su proceder hoy, este Tribunal dejó pasar una oportunidad para atemperar el término pres-criptivo establecido en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, con la normativa obligatoria pautada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Palazzolo v. Rhode Island, supra. Específicamente, en la sentencia de este Tribunal se resuelve que el Estado no debe estar sujeto a responder a una acción nueva e independiente cada vez que la propiedad se transfiere a otro titular o cada vez que se solicita una autorización gubernamental. No obstante, según resolvió el Supremo federal en Pálazzolo v. Rhode Island, supra, el mero hecho de que una persona haya ad-quirido un predio de terreno luego de que se aprobara un reglamento urbanístico, no puede impedir que ésta pre-sente una demanda para cuestionarlo por ser equivalente a una incautación.

Si imbricamos esta normativa al término prescriptivo para acciones de indemnización por incautación reglamen-taria de nuestro ordenamiento, es forzoso concluir que, contrario a lo que preceptúa la sentencia del Tribunal, in-dependientemente de cuántas veces se haya transferido el título de propiedad del terreno durante el término pres-criptivo, un adquirente posterior de la titularidad del bien está tan facultado como su titular al momento de la incau-tación reglamentaria para presentar una acción de este tipo. Ello, claro está, siempre que la acción se inste en el referido período prescriptivo.

En este caso es evidente que el término prescriptivo no terminó en 1984, cuando todavía el Estado era dueño de esos terrenos, sino en 1997, luego de un año a partir del octavo año que el Estado tiene como límite para mantener una propiedad privada congelada para un fin público. Así, Plaza de Descuentos, quien recibió la titularidad del bien con la clasificación “P” en 1996, tuvo aproximadamente un año para presentar una acción por daños a base de una incautación reglamentaria. Al presentar la acción en 2003, es evidente que ya el término prescriptivo para impugnar una clasificación que limita las facultades del titular desde 1988 había finalizado. Por ende, la causa de acción presen-tada por Plaza de Descuentos resulta tardía, según hemos fundamentado.

IV

Según la discusión doctrinal analizada, entendemos que la sentencia emitida por el Tribunal se basa en fundamen-tos erróneos e imprecisos para llegar a la conclusión de que la causa de acción presentada por Plaza de Descuentos está prescrita. Más importante aún, con su proceder el Tribunal se mantiene al margen de la normativa federal apli-cable, cuando se invoca una violación a la Enmienda Quinta de la Constitución de Estados Unidos a base de una incautación reglamentaria en un terreno privado. Por ello, nos vemos obligados a concurrir.

       Luego de la presentación de la demanda en este caso, el 13 de marzo de 2003 esta zonificación “P” se modificó para que fuera clasificada como Distrito Rotacional “D”. Sin embargo, ambas clasificaciones son reservaciones de la propiedad para el beneficio público. Por lo tanto, el cambio de zonificación no altera la controversia ante nos.

       La compraventa por $392,000 fue para un predio menor compuesto por aproximadamente una tercera parte del predio de terreno comprado por Mueblerías Berrios ocho años antes y que le costó entonces $1,176,000.

       Aun si utilizáramos la fecha cuando Mueblerías Berrios advino dueño de la propiedad, el resultado sería el mismo porque Mueblerías Berrios adquirió en 1984 la propiedad ya zonificada con una clasificación Distrito “P”. Eso nos obliga a con-cluir que para el 2003 la acción por daños estaba prescrita.

       La Corporación de Renovación Urbana y Vivienda (C.R.U.V.) se creó me-diante la Ley Núm. 88 de 22 de junio de 1957 con el propósito de reorganizar y dirigir los proyectos gubernamentales de vivienda pública y de renovación urbana estable-cidos a partir de 1938. Véase la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 88 de 22 de junio de 1957 (1957 Leyes de Puerto Rico 456-458). En su ley habilitadora se esta-bleció que la “Administración [de la C.R.U.V.] deberá consultar a las Comisiones Locales de Planificación respectivas sobre cualquier programa o proyecto local de renovación urbana y vivienda que afecte la respectiva municipalidad”. Art. 1.5 de la Ley Núm. 88, supra, 1957 Leyes de Puerto Rico 459. Por lo tanto, en la creación e implementación de la política pública sobre vivienda pública y renovación urbana en el país, la C.R.U.V. debía trabajar conjuntamente con las correspondientes juntas locales de planificación para llevar a cabo proyectos urbanísticos. Además, es perti-nente mencionar que la C.R.U.V., que se creó como una corporación pública, se ads-cribió al Departamento de Vivienda mediante la Ley Núm. 97 de 10 de junio de 1972 (3 L.P.R.A. see. 441 et seq.), aunque continuó siendo una corporación pública.

       Del expediente se desprende que durante el proceso que comenzó con la notificación de la variación, el municipio de San Juan retiró su endoso al proyecto propuesto y varios grupos vecinales presentaron querellas contra éste.

       No obstante, el hecho de que el reglamento impugnado prohíba sólo algún uso productivo de la propiedad no impide que su dueño reclame el pago de una compensación justa. Ello es así, pues aun cuando el propietario no pueda ampararse en la regla categórica establecida en Apiras v. City of Tiburón, 447 U.S. 255 (1980), y su progenie, puede que prevalezca en un reclamo al amparo del balance de intereses de Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 124 (1978). Véase Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003, 1019 esc. 8 y 1026-1032 (1992).


text:
      In re Rossana Miranda Morales.

      Número: TS-10226

      Resuelto: 23 de abril de 2010

      Julio César Blain León, abogado de Rossana Miranda Morales; María de Lourdes Rodríguez, oficial investigadora de la Comisión de Etica del Colegio de Abogados de Puerto Rico.
   RESOLUCIÓN

Examinado el Informe de la Comisión de Reputación de Aspirantes al Ejercicio de la Abogacía, y su recomendación de que se reinstale a la peticionaria al ejercicio de la abo-gacía, se autoriza su reinstalación.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo


text:
      In re José M. González Cintrón.

      Número: TS-6641

      Resuelto: 23 de abril de 2010

      Israel Pacheco Acevedo, del Colegio de Abogados de Puerto Rico.
   RESOLUCIÓN

Mediante Resolución de 25 de enero de 2010 concedimos un término al Ledo. José M. González Cintrón para que mostrara causa por la cual no debía ser suspendido del ejercicio de la notaría por tener al descubierto su fianza notarial.

Transcurrido el término concedido, y en vista de que el notario no ha contestado a nuestros requerimientos, se le suspende del ejercicio de la notaría hasta tanto acredite el pago de alguna fianza notarial.

Se ordena al Alguacil de este Tribunal que proceda in-mediatamente a incautar la obra notarial del abogado.

Publíquese.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo


text:
    Hon. Carlos López Nieves, etc., demandantes y recurridos, v. Hon. Juan Carlos Méndez Torres y otros, demandados y peticionarios.

      Número: CC-2007-1137

      Resuelto: 27 de abril de 2010

      Salvador J. Antonetti Stutts, procurador general, Maite D. Oronoz Rodríguez, procuradora general interina, Sarah Y. Rosado Morales y Vannessa Ramírez, procuradoras gene-rales auxiliares, abogados de la parte peticionaria; Hiram Pagani Díaz, abogado del Hon. Carlos López Nieves, pro-curador del ciudadano, y de la Hon. Ana L. Rivera Valcár-cel, procurador de pequeños negocios, parte recurrida; Carlos M. Declet, abogado de la Asociación de Farmacias de Puerto Rico, parte recurrida; Jorge Lora Longoria y Carlos H. Padilla Maldonado, abogados de la Autoridad de Puertos.
   El Juez Presidente Señor Hernández Denton

emitió la opinión del Tribunal.

Mediante el recurso de epígrafe debemos determinar si el Procurador del Ciudadano, mejor conocido como “Ombudsman”, y el Procurador de Pequeños Negocios ostentan la facultad para comparecer por sí ante los tribunales. En vista de que la Ley del Procurador del Ciudadano {Ombudsman), Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977 (2 L.P.R.A. see. 701 et seq.) (Ley Núm. 134), y la Ley de Fle-xibilidad Administrativa y Reglamentaria para los Peque-ños Negocios, Ley Núm. 454 de 28 de diciembre de 2000 (L.F.A.R.), 3 L.P.R.A. see. 2251 et seq., son claras al no re-conocer esta facultad a los funcionarios aludidos, contesta-mos esta interrogante en la negativa. Por ello, revocamos la sentencia del Tribunal de Apelaciones que, en este caso, resolvió lo contrario.

I

En 2007, el Procurador del Ciudadano y el Procurador de Pequeños Negocios presentaron ante el Tribunal de Pri-mera Instancia varios recursos de mandamus contra algu-nas agencias del Gobierno. Ante nuestra consideración se encuentran los recursos presentados contra los jefes de agencia del Departamento de Hacienda, del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y de la Junta de Planificación. En esencia, el Procurador del Ciudadano y el Procurador de Pequeños Negocios alegaron en estas de-mandas que los jefes de esas agencias incumplieron con el Art. 10 de la L.F.A.R., 3 L.P.R.A. see. 2259. Según expusie-ron, este artículo le impone a los funcionarios el deber de revisar periódicamente todos aquellos reglamentos que afecten a los pequeños comerciantes y que tengan cinco años o más a partir de su aprobación, así como de infor-marle a éstos sobre todo aquel reglamento que se apruebe y que tenga un impacto económico significativo sobre un número sustancial de pequeños negocios.

Por su parte, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario de Hacienda presentaron una moción de des-estimación por falta de jurisdicción en cada uno de los recursos. A tales efectos, argüyeron que el Procurador del Ciudadano y el Procurador de Pequeños Negocios no tie-nen la capacidad jurídica para demandar y ser demandados. Además, argumentaron que el remedio ex-traordinario mediante el cual se les demandó es improce-dente, pues la vía procesal para la impugnación de regla-mentos es, a su juicio, la revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones, como alegaron que establece el Art. 11 de la L.F.A.R., 3 L.P.R.A. see. 2260.

El Procurador del Ciudadano y el Procurador de Peque-ños Negocios se opusieron a la desestimación de los recur-sos de mandamus, pues, según éstos, el deber ministerial de los jefes de agencia surgía del Art. 10 de la L.F.A.R., supra. Asimismo, expresaron que su capacidad jurídica emana de sus leyes habilitadoras, las cuales los facultan para tomar cualquier medida necesaria para cumplir con sus funciones.

Luego de otros trámites, el Tribunal de Primera Instan-cia emitió tres sentencias parciales esencialmente idénti-cas en las que concluyó que, a pesar de que la Ley Núm. 134, supra, no le confiere expresamente al Procurador del Ciudadano la facultad para instar demandas ante los tribunales, este funcionario es quien nombra al Procurador de Pequeños Negocios, el cual sí está facultado para acudir ante el foro judicial. Sobre este particular, determinó que el Procurador de Pequeños Negocios tiene la capacidad ju-rídica para comparecer por sí ante los tribunales, según los Arts. 11 y 12 de la L.F.A.R. (3 L.P.R.A. sees. 2260-2261). Según el foro de instancia, la capacidad jurídica del Procu-rador de Pequeños Negocios surge de la propia ley, ya que el Art. 12 de la L.F.A.R., supra, lo faculta para comparecer ante el tribunal como amigo de la corte (amicus curiae) en casos de revisión judicial. En ese sentido, el tribunal inter-pretó que este artículo no limita la facultad del Procurador de Pequeños Negocios para comparecer ante los tribunales solamente mediante ese tipo de función.

No obstante, el foro primario señaló que el Art. 11 de la L.F.A.R., supra, dispone que el procedimiento exclusivo para impugnar la validez de una regla o un reglamento que ha sido adoptado contra lo dispuesto en la L.FA.R. es la revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Por lo tanto, concluyó que no tenía jurisdicción sobre los recursos en cuestión.

Por entender que el Tribunal de Primera Instancia erró al reconocerle capacidad a ambos procuradores para com-parecer ante los tribunales, el Estado presentó tres recur-sos de certiorari ante el Tribunal de Apelaciones y señaló varios errores. En síntesis, alegó que el Tribunal de Pri-mera Instancia había errado al concluir que el Procurador del Ciudadano y el Procurador de Pequeños Negocios tie-nen capacidad jurídica para comparecer ante los tribunales con el propósito de imputar violaciones a la L.F.A.R. Luego de consolidar los recursos, el Tribunal de Apelaciones de-terminó que tanto el Procurador del Ciudadano como el Procurador de Pequeños Negocios tienen la facultad de comparecer por sí mismos ante los tribunales. Más aún, concluyó que estos funcionarios pueden presentar recursos de mandamus ante el Tribunal de Primera Instancia para exigir el cumplimiento de la L.F.A.R. Por ende, decidió que el foro primario tenía jurisdicción para dirimir los recursos de mandamus presentados por los respectivos procuradores. Por tal razón, devolvió el caso al foro prima-rio para que continuaran los procedimientos según lo resuelto.

Insatisfechos, el Estado acude ante nos mediante un re-curso de certiorari y señala la comisión de varios errores por parte del foro apelativo intermedio. En esencia, alega que el Tribunal de Apelaciones erró al reconocerle capaci-dad jurídica tanto al Procurador del Ciudadano como al Procurador de Pequeños Negocios, a los efectos de compa-recer por sí ante los tribunales para que se les ordene a los funcionarios gubernamentales concernidos el cumpli-miento de la L.F.A.R.

Examinado el recurso, acordamos expedir. Con el bene-ficio de la comparecencia de las partes, procedemos a resolver.

II

Como es sabido, en el ámbito administrativo, la ley es la fuente de poder de una agencia administrativa para velar por el debido cumplimiento de su ley habilitadora. Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203, 211 (2002). Por lo tanto, las facultades que tiene una agencia administrativa para actuar están limitadas por el estatuto orgánico o la ley habilitadora aprobada por la Asamblea Legislativa. Comisionado de Seguros v. PRIA, 168 D.P.R. 659, 666 (2006). Esa delimitación de poderes precisa la acción administrativa y las circunstancias en las que puede actuar la agencia. D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, pág. 517.

En este caso debemos, por ende, examinar la Ley Núm. 134, así como la L.F.A.R, para determinar si el Procurador del Ciudadano y el Procurador de Pequeños Negocios están facultados para comparecer por sí ante los tribunales.

III

A. La figura del Procurador del Ciudadano se estableció en Puerto Rico mediante la Ley Núm. 134, supra. Así, se introdujo a nuestra jurisdicción un funcionario que tiene la finalidad principal evitar que la burocratización de nuestro sistema administrativo vulnere los derechos de los ciudadanos. A estos efectos, la Oficina del Procurador del Ciudadano es la institución a donde las personas pueden acudir cuando entienden que el Estado no ha procedido debidamente en el ámbito administrativo. El Procurador del Ciudadano es, precisamente, el encargado de velar por los intereses de los ciudadanos ante los posibles excesos de las entidades gubernamentales. Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 134 (1997 Leyes de Puerto Rico 412-413). Véase, además, A.J. Wyner (editor), Executive Ombudsmen in the United States, California, Inst. Governmental Studies, 1973, págs. 3 — 13.

Entre las funciones que la Asamblea Legislativa le confirió al Procurador del Ciudadano mediante la Ley Núm. 134, se destaca la investigación de las reclamaciones de ciudadanos respecto a:

[C]ualquier acto administrativo que aparente ser:
(a) Contrario a la ley o reglamentos;
(b) irrazonable, injusto, arbitrario, ofensivo o discriminato-rio;
(c) basado en un error de hecho o en motivos improcedentes e irrelevantes;
(d) no esté acompañado de una adecuada exposición de ra-zones cuando la ley o los reglamentos lo requieran, o
(e) ejecutado en forma ineficiente o errónea. 2 L.P.R.A. see. 713.

Para llevar a cabo esta tarea, el legislador facultó al Procurador del Ciudadano para, entre otras cosas, “to-mar juramentos y declaraciones, ordenar la comparecencia y declaración de testigos y requerir la presentación de cualesquiera papeles, libros, documentos y otra evidencia”. 2 L.P.R.A. see. 715. A su vez, si un testigo que fue debidamente citado no comparece a testificar, el Procurador del Ciudadano, por sí o a través del Secretario de Justicia, podrá acudir ante el Tribunal de Primera Instancia para que éste ordene su comparecencia y declaración, o la producción de la evidencia requerida. Id. Por lo tanto, la Ley Núm. 134, supra, le concede al Procurador del Ciudadano la facultad para comparecer por sí, o mediante el Secreta-rio de Justicia, ante el foro primario, a los efectos de que el tribunal ordene la comparecencia de un testigo debida-mente citado o el suministro de la prueba requerida por este funcionario.

De otra parte, el Art. 18 de la Ley Núm. 134 dis-pone que “[e]l Ombudsman podrá, en casos de violaciones de ley, civiles o criminales, solicitar del Secretario de Justicia que comparezca ante los tribunales de Puerto Rico a incoar los procedimientos que en derecho corresponden”. 2 L.P.R.A. see. 718. Es decir, ante actuaciones gubernamentales que sean contrarias a la ley, el estatuto no le reconoce al Procurador del Ciudadano la facultad de acudir ante los tribunales, sino que podrá solicitarle al Secretario de Justicia que inicie los procedimientos judiciales que procedan en Derecho. Por ende, la Ley Núm. 134 sólo faculta al Procurador del Ciudadano a acudir a los tribunales por sí para que el foro judicial ordene la comparecencia de un testigo debidamente citado por este funcionario, o la producción de la evidencia requerida por él.

De hecho, resulta pertinente señalar que del historial legislativo de la Ley Núm. 134 se deduce que el proyecto de ley original le concedía plena capacidad al Procurador del Ciudadano para acudir por sí ante los tribunales. La dis-posición establecía lo siguiente:

El Procurador del Ciudadano (Ombudsman) queda facul-tado para comparecer a los Tribunales de Justicia e iniciar la acción judicial que estime conveniente en el caso de violacio-nes de ley, civil o criminal, e interponer cualesquiera remedios legales que fueren necesarios para hacer efectivas las deter-minaciones y conclusiones de sus investigaciones, así como para hacer cumplir las reglas, reglamentos, órdenes, resolu-ciones y determinaciones de la Oficina del Procurador General del Ciudadano (Ombudsman). Art. 20 del P. de la C. Núm. 63, Ira Sesión Ordinaria, 8va Asamblea Legislativa.

De lo anterior se desprende que, en el texto original de la pieza legislativa, el legislador contempló proveer una amplia facultad al Procurador del Ciudadano para que compareciera por sí ante los foros judiciales, para vindicar las violaciones de ley proferidas a los ciudadanos. Sin embargo, al aprobar la Ley Núm. 134, esta disposición se omi-tió y, en cambio, solamente se facultó al Procurador del Ciudadano a acudir por sí a los tribunales para requerir la comparecencia de un testigo debidamente citado o para exigir el suministro de la prueba requerida a base de sus investigaciones.

B. Por otro lado, el cargo de Procurador de Pequeños Negocios fue creado mediante el Art. 7 de la Ley Núm. 134 (2 L.P.R.A. see. 707). Este funcionario le responde directamente al Procurador del Ciudadano. Sus facultades y poderes están delimitados por la L.F.A.R. Este cargo se creó, principalmente, para velar por los derechos e intereses de los pequeños negocios ante las acciones regulatorias que los afecten. Para esto, el legislador estableció en el Art. 13 de la L.F.A.R., que:

(1) Salvo de otra manera establecido por ley, y mediante solicitud escrita por cualquier pequeño negocio, el Procurador tendrá la facultad de:
(a)Representar y defender, si entendiese que amerita, a cualquier pequeño negocio, durante cualquier procedimiento de adjudicación o cualquier procedimiento adversativo.
(2) El Procurador podrá también:
(a) Abogar y negociar sobre cualquier materia relacio-nada con y que promueva el interés de las pequeñas empresas.
(b) Llevar a cabo investigaciones para asegurar la infor-mación necesaria para la administración de cualquier provi-sión en este capítulo.
(c) Tendrá la facultad de tomar cualquier medida necesa-ria para llevar a cabo los propósitos de este capítulo. (Enfasis suplido.) 3 L.P.R.A. see. 2262.

Del texto de la disposición de ley citada se deduce que el Procurador de Pequeños Negocios sólo está facultado para representar y defender a un pequeño negocio en un proce-dimiento adjudicativo o adversativo cuando medie una so-licitud escrita de éste. Por ende, el promovente de la acción o el procedimiento es el pequeño negocio, no el Procurador.

Por otra parte, del citado Art. 13 también surge que ese funcionario está facultado para abogar y negociar asuntos relativos a los pequeños negocios y sus intereses, así como para realizar las investigaciones necesarias para el cumplimiento de la L.F.A.R. Además, el inciso (2)(c) de la disposición faculta al Procurador de Pequeños Negocios para tomar cualquier medida necesaria para llevar a cabo los propósitos de la ley. Esta facultad, sin embargo, debe ser interpretada conjuntamente con las demás disposiciones que componen esta ley. Es decir, debemos tomar en cuenta las instancias en las que el legislador ha facultado al Procurador de Pequeños Negocios a proceder de determinada manera.

Por otro lado, la L.F.A.R. preceptúa otra circunstancia en la cual el Procurador de Pequeños Negocios está facultado a comparecer ante los foros judiciales. Al respecto, el Art. 12 de ]a L.F.A.R., supra, en lo pertinente, dispone que el Procurador de Pequeños Negocios:

[Ejstará autorizado a participar como amigo del tribunal {amicus curiae) en casos traídos para revisión judicial en cual-quiera de estas acciones. El Procurador podrá presentar su punto de vista sobre el cumplimiento del capítulo, la [adecuación] del procedimiento para redactar el reglamento y el impacto del reglamento en pequeñas entidades.
El tribunal puede autorizar la comparecencia del Procura-dor en cualquier acción judicial descrita en el párrafo anterior de esta sección. 3 L.P.R.A. see. 2261.

Así, la ley le confirió la facultad al Procurador de Peque-ños Negocios para comparecer como amigo de la corte {ami-cus curiae) en los procedimientos de revisión judicial. Sin embargo, esto no equivale a facultarlo para comparecer por sí a los tribunales a vindicar derechos, pues ésta no es la función de la figura del amigo de la corte. Por ende, me-diante esta disposición sólo se le concede al Procurador de Pequeños Negocios el poder de ilustrar e informar al foro judicial sobre aquellos aspectos que requieran un conoci-miento especializado.

IV

Con estos preceptos en mente, pasemos a examinar si en este caso de autos, los Procuradores del Ciudadano y de Pequeños Negocios tenían la facultad de acudir por sí ante el Tribunal de Primera Instancia a exigir el cumplimiento de las disposiciones de la L.P.A.R. Según he-mos expresado en el pasado, como cuestión de umbral en la metodología hermenéutica, ante un lenguaje claro e inequívoco, el texto de la ley es la expresión por excelencia de la intención legislativa. Ortiz v. Municipio San Juan, 167 D.P.R. 609, 617 (2006). De acuerdo con el Art. 14 de nuestro Código Civil, de entrada debemos acudir al texto de la ley, pues cuando éste es claro y libre de ambigüedad, no debe ser menospreciado con el pretexto de cumplir su espíritu. 31 L.P.R.A. sec. 14; Irizarry v. J & J Cons. Prods. Co., Inc., 150 D.P.R. 155, 164 (2000).

Según indicamos, el Art. 18 de la Ley Núm. 134, supra, le permite al Procurador del Ciudadano solicitarle al Se-cretario de Justicia que comparezca ante los tribunales de Puerto Rico a presentar los procedimientos que en derecho correspondan cuando el Procurador entienda que hubo vio-laciones a la ley. Como vimos, en el proyecto de ley original que se convirtió en la Ley Núm. 134, se incluía una dispo-sición que facultaba al Procurador del Ciudadano a compa-recer por sí a vindicar derechos de terceros. No obstante, esta facultad no le fue finalmente conferida al aprobarse esta ley. Es decir, al descartar el lenguaje original, el legis-lador dispuso claramente que, en estos casos, el Secretario de Justicia es quien único puede acudir a los tribunales, a solicitud del Procurador del Ciudadano, para vindicar vio-laciones de ley, tanto civiles como criminales.

Por otro lado, el Art. 15 de la Ley Núm. 134, supra, le concedió al Procurador del Ciudadano la potestad de comparecer al Tribunal de Primera Instancia sólo en las dos circunstancias expresamente mencionadas en la ley, a saber, para requerir la comparecencia de un testigo que fue debidamente citado y para ordenar el suministro de la prueba requerida. Sin embargo, la ley no lo faculta para comparecer por sí mismo a vindicar derechos de terceros ni alegaciones de violaciones de ley ante los foros judiciales. Por ende, y ante el texto claro de la Ley Núm. 134, es sólo en las situaciones mencionadas que el Procurador del Ciudadano podrá comparecer por sí ante los tribunales.

No obstante, es preciso notar que el Art. 19 de la Ley Núm. 134 (2 L.P.R.A. see. 719) dispone los remedios que tiene el Procurador del Ciudadano cuando un funcionario o empleado de una agencia está incumpliendo con sus deberes. Este artículo dispone:

Si el Ombudsman determinase que cualquier funcionario o empleado de una agencia ha faltado, sin justificación razona-ble, al cumplimiento de los deberes propios de su cargo o em-pleo o que ha sido negligente en el desempeño de los mismos, así deberá notificarlo a las autoridades, organismos o foros administrativos competentes para que éstos procedan al respecto. Id.

De la disposición anterior surge que ante el incumpli-miento de algún funcionario o empleado de una agencia con sus deberes, el Procurador del Ciudadano puede infor-mar este incumplimiento a las autoridades y los organis-mos administrativos correspondientes, para que sean éstos quienes procedan conforme a derecho. Por lo tanto, la ley provee un mecanismo administrativo para denunciar el in-cumplimiento de aquellos funcionarios y empleados de agencia que incumplan con los deberes y las obligaciones conferidos por la L.P.A.R.

No obstante, como vimos, si el Procurador del Ciuda-dano entiende que algún funcionario ha incumplido una ley, y desea un remedio judicial ante ese incumplimiento, entonces debe acudir a los tribunales mediante el Secreta-rio de Justicia. En el caso ante nuestra consideración, el Procurador del Ciudadano concluyó, precisamente, que los referidos jefes de agencia no estaban cumpliendo con las disposiciones del Art. 10 de la L.EA.R., supra. Por lo tanto, para que este incumplimiento se dirima en el foro judicial, el Procurador del Ciudadano puede solicitarle al Secretario de Justicia que presente la acción que estime procedente en derecho, mas no puede hacerlo por sí.

Por otro lado, la situación del Procurador de Pequeños Negocios es diferente a la del Procurador del Ciudadano, pues de acuerdo con el Art. 13 de la L.F.A.R., supra, el Procurador de Pequeños Negocios está facultado para re-presentar y defender, de entenderlo meritorio, a cualquier pequeño negocio durante cualquier procedimiento adjudi-cativo o adversativo, siempre que el pequeño negocio se lo solicite por escrito. De no mediar esta solicitud, el Procu-rador de Pequeños Negocios está impedido de comparecer por sí al tribunal a vindicar derechos de terceros.

A su vez, según decidimos en Centro Unido Detallista v. Com. Serv. Púb., 174 D.P.R. 174 (2008), la L.F.A.R. faculta a los pequeños negocios a acudir al Tribunal de Primera Instancia mediante un recurso de revisión judicial cuando un funcionario incumpla las disposiciones de algún reglamento sujeto a lo dispuesto en la ley. En específico, el Art. 11 de la L.F.A.R. dispone que “para cada reglamento sujeto a este capítulo, una pequeña empresa afectada adversamente o agraviada por la acción de una agencia puede recurrir a un recurso de revisión en los tribunales para evaluar el cumplimiento de la agencia”. 3 L.P.R.A. see. 2260. Para ejercer esta prerrogativa, la pequeña empresa tendrá hasta un año desde la fecha de la acción final de la agencia para solicitar la revisión judicial ante el Tribunal de Primera Instancia. íd.; Centro Unido Detallista v. Com. Serv. Púb., supra.

En otras palabras, para impugnar la acción de una agencia administrativa respecto a los deberes impuestos por esta ley sobre los reglamentos sujetos a ésta, el Procurador de Pequeños Negocios debe contar con una solicitud escrita del pequeño negocio afectado y utilizar el mecanismo de revisión judicial ante el foro de instancia.

Evidentemente, en el caso de autos el Procurador de Pequeños Negocios no tenía la facultad para comparecer por sí a los tribunales y exigir el cumplimiento de la L.F.A.R. por parte de los demandados, ya que no medió una solicitud escrita por parte de alguno de los pequeños nego-cios afectados por el presunto incumplimiento por parte de los jefes de agencia concernidos. Al carecer de esa solicitud, el Procurador de Pequeños Negocios no está facultado para comparecer por sí ante los tribunales a exigir el cumpli-miento con la L.F.A.R.

De otra parte, el hecho de que la L.F.A.R. disponga en su Art. 13(2)(c), supra, que el Procurador de Pequeños Ne-gocios está facultado para tomar cualquier medida necesa-ria para llevar a cabo los propósitos del estatuto, no im-plica que este funcionario tenga la facultad para acudir ante los tribunales a vindicar derechos de terceros. Ello, pues, una interpretación de esa naturaleza resultaría in-congruente con las disposiciones que, según hemos discu-tido, regulan de forma específica la facultad del Procurador de Pequeños Negocios de acudir por sí ante los tribunales. Adviértase que el Art. 13(2)(c), supra, es una disposición general, mientras que, como hemos señalado, el inciso (a) del Art. 13(1), supra, dispone de manera particular sobre las facultades del Procurador de Pequeños Negocios. Por ende, no se desprende del texto de la ley que la Asamblea Legislativa haya facultado al Procurador de Pequeños Ne-gocios para estos fines.

En conclusión, luego de examinar y analizar las dispo-siciones de ley correspondientes, concluimos que la Ley Núm. 134 y la L.F.A.R. no le conceden la facultad al Pro-curador del Ciudadano ni al Procurador de Pequeños Ne-gocios para comparecer por sí a exigir el cumplimiento de la Ley Núm. 134 y de la L.F.A.R. Como vimos, el Procura-dor del Ciudadano podrá, ante violaciones de leyes tanto civiles como penales, solicitar del Secretario de Justicia que proceda a incoar una acción ante los tribunales del país, pero la ley no lo faculta para hacerlo por sí mismo. A su vez, la L.F.A.R. faculta al Procurador de Pequeños Ne-gocios a defender y representar a un pequeño negocio sólo si este último se lo solicita por escrito. Además, podrá com-parecer como amigo de la corte en procesos de revisión judicial cuando sea necesario. Sin embargo, el legislador no le otorgó la facultad de comparecer por sí ante los tribuna-les a vindicar derechos de terceros.

Reconocemos la política pública que reviste tanto la L.F.A.R. como la Ley Núm. 134, respecto a la protección de los ciudadanos y los pequeños negocios ante los posibles incumplimientos con los referidos estatutos. Esta política pública, sin embargo, se cumple mediante las disposiciones específicas que hemos analizado anteriormente, que son los mecanismos que el legislador entendió como los más aptos para cumplir con la finalidad de ambas leyes. Por ende, concluimos que los pequeños negocios afectados por este presunto incumplimiento no quedan desprovistos de remedios en ley para exigir el cumplimiento de esta ley. Por todo lo anterior, ante la carencia de facultad de los Procuradores para acudir al foro judicial en el caso de autos, resolvemos que el Tribunal de Primera Instancia care-cía de la jurisdicción para atender los recursos presentados.

Al resolver que el Procurador del Ciudadano y el Procu-rador de Pequeños Negocios no tenían la facultad en ley para instar los procedimientos que dieron lugar al caso de autos, resulta innecesario expresarnos sobre la proceden-cia de los recursos de mandamus presentados.

V

Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la sen-tencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se desesti-man las demandas ante el Tribunal de Primera Instancia por carecer éste de jurisdicción para atenderlas.

Se dictará Sentencia de conformidad.

Los Jueces Asociados Señores Rivera Pérez y Martínez Torres, y la Juez Asociada Señora Pabón Charneco concu-rrieron con el resultado sin opinión escrita.

       Surge del expediente que anteriormente el Tribunal de Primera Instancia había expresado en una orden interlocutoria que la capacidad del Procurador del Ciudadano era evidente, pues según interpretó, en el caso Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982), este Tribunal le ha reconocido capacidad jurí-dica a las cámaras de la Asamblea Legislativa para comparecer por sí a vindicar derechos.