source: Caselaw Access Project

author: Juez Asociado Señor Martínez Torres, a la que se unió el Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón. Juez Asociado Señor Estrella Martínez, a la cual se unen la Jueza Asociada Señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados Señores Kolthoff Caraballo y Rivera García.

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text:
    Comisionado de Seguros de Puerto Rico, peticionario, v. Triple-S Salud, Inc., recurrida.

      Número: CC-2013-873
    Resuelto: 5 de septiembre de 2014

      Margarita Mercado Echegaray, procuradora general, y María C. Umpierre Marchand, procuradora general auxiliar, abogadas de la parte peticionaria; César T. Alcover y Diana Pérez Seda, de Casellas Alcover & Burgos, P.S.C., abogados de la parte recurrida.
   SENTENCIA

Luego de analizar con detenimiento el expediente de este caso y los escritos de las partes, revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y confirmamos la decisión administrativa. La multa de $10,000 que impuso la Oficina del Comisionado de Seguros a Triple-S Salud, Inc. está justificada por la evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.

Lo acordó y ordena el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado Señor Martínez Torres emitió una opinión de conformidad, a la cual se unió el Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón. El Juez Asociado Señor Estrella Martínez emitió una opinión disidente, a la cual se unieron la Jueza Asociada Señora Pabón Charneco, el Juez Asociado Señor Kolthoff Caraballo y el Juez Asociado Señor Rivera García.

(Fdo.) Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo

Opinión de conformidad emitida por el

Juez Asociado Señor Martínez Torres, a la que se unió el Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón.

El Tribunal de Apelaciones utilizó el principio de proporcionalidad de la sanción como escrutinio de revisión judicial en la decisión administrativa que nos ocupa. Ese principio ha sido rechazado consistentemente por este Tribunal. Véanse: Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 DPR 226, 233-234 (1998), reafirmado en Comisionado de Seguros v. PRIA, 168 DPR 659, 667-668 (2006). En esa jurisprudencia reconocimos la discreción que tienen las agencias administrativas al momento de seleccionar las medidas que les ayuden a cumplir los objetivos de las leyes cuya administración e implantación se les ha delegado. A tenor con lo resuelto en esos casos, ausente un abuso de discreción, procede revocar al Tribunal de Apelaciones y confirmar la decisión administrativa. Por eso estoy conforme con la Sentencia que hoy emite este Foro.

I

El 30 de junio de 2009, el Hospital del Maestro presentó ante la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS) una reclamación en contra de Triple-S Salud, Inc. (Triple-S) por su incumplimiento con el pago de un servicio de salud (procedimiento 0272-19499), prestado el 17 de julio de 2008 a la paciente asegurada Yolanda Rodríguez Colón.

En esa solicitud, el Hospital del Maestro indicó que la señora Rodríguez Colón recibió unos servicios en la institución hospitalaria el 17 de julio de 2008 y que se facturó electrónicamente al plan en septiembre de 2008. Señaló que el plan emitió un pago parcial el 26 de septiembre de 2008, pero no cubrió parte de la cuenta. El 6 de octubre de 2008 nuevamente se presentó a Triple-S la factura, pero no hubo contestación.

El 22 de octubre de 2009, la OCS notificó a Triple-S de la solicitud de intervención y requirió que, en el término de quince días, le sometiera evidencia del pago del procedimiento 272-19499, así como la copia de la contestación a la querella presentada por el Hospital del Maestro. En esa carta también se apercibió a Triple-S que no contestar en el término indicado constituiría una obstrucción al poder de investigación que tiene el Comisionado de Seguros.

El 27 de octubre de 2009 Triple-S presentó a la OCS una moción para obtener el formulario de solicitud de intervención y cualquier prueba documental que obrara en el expediente. Así también requirió que, una vez se proveyera lo solicitado, se concediera un nuevo término para contestar la carta. El 2 de marzo de 2010, tras haber transcurrido el término de quince días y sin que la OCS le concediera un término adicional, Triple-S solicitó el cierre y el archivo de la investigación, pues no se le habían suministrado los documentos solicitados. La OCS notificó a Triple-S que no habían sometido la información solicitada y le concedió hasta el 28 de junio de 2010 para así hacerlo. El 30 de junio de 2010 Triple-S presentó su contestación e indicó que ya había provisto lo requerido el 2 de marzo de 2010.

Luego de realizar la investigación correspondiente, la OCS emitió una orden en la cual imputó a Triple-S haber violado los Arts. 2.130, 30.030 y 30.070 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRA sees. 245, 3002 y 3006, así como de los Arts. 4, 8 y 11 de la Regla Núm. 73 del Reglamento Núm. 6559, Enmienda a la Regla 73 de las Normas para Regular el Pago Puntual de Reclamaciones a los Proveedores de Salud, Reglamento Núm. 8197 del Departamento de Estado de 11 de mayo de 2012, y del Art. 6 de la Regla I-A del Reglamento Núm. 5266 de 3 de julio de 1995, conocido como el Reglamento del Código de Seguros. Las violaciones consistieron en que, alegadamente, Triple-S: (1) no presentó evidencia del pago de la reclamación ni de los intereses legales correspondientes, según le requirió la OCS en dos ocasiones; (2) no pagó el servicio prestado por el hospital ascendente a $348 (procedimiento 0272-19499) ni los intereses legales, y (3) no contestó la querella que presentó el Hospital del Maestro en el término dispuesto para ello. En virtud de lo anterior, la OCS impuso a Triple-S una multa administrativa de $10,000 y le ordenó pa-gar el servicio no pagado, junto con los intereses legales correspondientes.

Inconforme, Triple-S solicitó una vista administrativa, la cual, luego de varios incidentes procesales, se celebró. En esa vista, las partes presentaron amplia prueba documental. También, la OCS presentó el testimonio de la Sra. Inarvis Bonilla Vélez, Analista de Reclamaciones de la Unidad de Pago Puntual de la OCS. Triple-S presentó el testimonio de la Sra. Virginia Rivera Carrión, supervisora de su Departamento de Relaciones Profesionales.

En virtud de esos hechos, la OCS confirmó la Orden emitida junto con la multa administrativa impuesta de $10,000. Triple-S presentó una reconsideración, que se declaró “no ha lugar”.

En desacuerdo, Triple-S presentó un recurso de revisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. Sostuvo que la OCS erró al determinar que Triple-S no objetó ni notificó como no procesable la reclamación del procedimiento 0272-19499, pues del expediente surgía la evidencia de esa notificación. Por último, argumentó que la OCS violó su debido proceso de ley sustantivo, al imponerle una multa desproporcionada e irrazonable en comparación con las faltas alegadas.

Posteriormente, la OCS presentó su oposición. Señaló que de la prueba vertida en el juicio surgía claramente que Triple-S no notificó al Hospital su objeción respecto a la reclamación del procedimiento 0272-19499. Añadió que la multa no era desproporcionada, pues a Triple-S no se le sancionó por una sola falta, sino por múltiples violaciones al Código de Seguros y a su Reglamento.

Luego de varios incidentes procesales, el Tribunal de Apelaciones notificó una sentencia en la que confirmó la resolución recurrida y la multa. Resolvió que Triple-S había cometido las violaciones imputadas por la OCS al Código de Seguros y a su Reglamento. En consecuencia, determinó que la OCS estaba facultada para imponer la multa de $10,000 y que dicha imposición no fue ilegal, irrazonable o arbitraria.

El 21 de junio de 2013, Triple-S presentó una moción de reconsideración. Argüyó que la multa era desproporcionada e irrazonable, porque era 29 veces mayor a la cuantía de la falta cometida. En su consecuencia, solicitó que se modificara la sentencia y que se atemperara la multa impuesta para que su cuantía guarde proporción con las faltas en que incurrió Triple-S.

El Tribunal de Apelaciones reconsideró y redujo la multa de $10,000 a $1,000, para que reflejara “la proporcionalidad equitativa” a la falta cometida y se evitara una “injusticia”.

Inconforme, la OCS presentó una solicitud de certiorari ante este Tribunal, en la que señaló que el foro apelativo intermedio erró al sustituir el criterio de la OCS por el suyo y reducir la multa administrativa impuesta a Triple-S por varias infracciones al Código de Seguros y su Reglamento. También expresó que el Tribunal de Apelaciones incidió al no brindarle deferencia a la determinación administrativa respecto a la multa impuesta, haciendo completa abstracción de los precedentes judiciales en torno al alcance de la revisión judicial de las determinaciones administrativas que imponen sanciones.

El 28 de febrero de 2014 emitimos una Resolución en la que ordenamos a Triple-S que mostrara causa por la cual no se debía revocar el dictamen recurrido. Nuestra orden se cumplió. Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, resolvemos.

II

Nuestro derecho administrativo reconoce que los dictámenes de los organismos administrativos merecen la mayor deferencia judicial. OCS v. Universal, 187 DPR 164, 178 (2012); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 821 (2012); Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 1002 (2011); Vélez v. A.R.Pe., 167 DPR 684, 693 (2006). Esos procesos están cobijados por una presunción de regularidad y corrección. Id.; Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 DPR 194, 210 (1987). Por eso, la revisión judicial se circunscribe a determinar si la actuación de la agencia es arbitraria, ilegal o irrazonable. O.E.G. v. Rodríguez, 159 DPR 98, 119 (2003). Las conclusiones de derecho se revisarán en todos sus aspectos. See. 4.5 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 LPRA see. 2175. Ahora bien, los tribunales no deben descartar libremente las conclusiones de derecho hechas por las agencias administrativas. Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra, pág. 1003. Por el contrario, deben dar gran peso y deferencia a las aplicaciones e interpretaciones que hagan las agencias con respecto a las leyes y reglamentos que administran. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010); Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75 (2000).

La deferencia que se reconoce a las decisiones de las agencias administrativas cederá cuando no se fundamenten en evidencia sustancial, cuando la agencia se equivoque en la aplicación de una ley o cuando la actuación sea arbitraria, irrazonable o ilegal. OCS v. Universal, supra, pág. 179.

Este Tribunal, en Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., supra, págs. 233-234, rechazó expresamente adoptar en nuestra jurisdicción el principio de proporcionalidad como escrutinio en la revisión judicial de las decisiones administrativas. Véase, además, Comisionado de Seguros v. PRIA, supra, págs. 667-668. Allí mencionamos, en particular:

Respecto a la revisión de la facultad para imponer sanciones, los tribunales también le han reconocido mucha discreción a las agencias administrativas en la selección de las medidas que le ayuden a cumplir los objetivos de las leyes cuya administración e implantación se les ha delegado, siempre que actúen dentro del marco de su conocimiento especializado y de la ley. En estos casos, la revisión judicial no será para determinar si la sanción impuesta guarda proporción con la conducta por la cual se impone la sanción ni si la sanción es demasiado fuerte. Esta evaluación corresponde hacerla a la propia agencia, quien por su experiencia especializada es quien está en la mejor posición para conocer los efectos de una violación a los intereses protegidos y cuya agencia, al mismo tiempo, asegura cierto grado de uniformidad y coherencia en la imposición de sanciones. Kulkin v. Bergland, 626 F.2d 181 (1er Cir. 1980). En estos casos, la revisión judicial se limitará a evitar que las agencias actúen en forma ilegal, arbitraria, en exceso de lo permitido por ley o en ausencia de evidencia sustancial que justifique la medida impuesta, de modo que se evidencie una actuación caprichosa o en un abuso de discreción por parte de la agencia. (Enfasis nuestro y escolio omitido). Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., supra, págs. 233-234. Véase, además, D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum, 2013, pág. 98.

Lo que resolvimos en Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., supra, reafirmado en Comisionado de Seguros v. PRIA, supra, no significa que no podemos intervenir cuando una multa es irrazonable. Como menciona el Prof. Demetrio Fernández en su tratado,

[e]l criterio de la razonabilidad de la multa es fundamental para que en revisión se reconozca la validez de la acción tomada. Su imposición se examina en revisión como parte de la amplia discreción que los tribunales han destacado que los organismos administrativos gozan en la selección de las medidas para cumplir con el fin de la legislación. (Énfasis suplido). Fernández Quiñones, op. cit., pág. 109.

En fin, hemos expresado de manera consecuente que los tribunales no pueden descartar libremente las conclusiones e interpretaciones de la agencia, sustituyendo el criterio de esta por el propio. Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra, pág. 1003; Martínez v. Rosado, 165 DPR 582, 589 (2005); P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., 151 DPR 269, 282 (2000). “Aun en casos marginales o dudosos en que la interpretación de la agencia no sea la única razonable, la determinación de la agencia merece deferencia sustancial”. Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra, pág. 1003. Véase, además, De Jesús v. Depto. Servicios Sociales, 123 DPR 407, 417-418 (1989).

III

En su dictamen, el Tribunal de Apelaciones analizó de novo la proporcionalidad entre la sanción administrativa impuesta y la conducta sancionada. Esa actuación es contraria a lo que resolvimos en Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., supra, reafirmado en Comisionado de Seguros v. PRIA, supra. En esas decisiones expresamos diáfanamente que la revisión judicial no es para determinar si la sanción impuesta guarda proporción con la conducta sancionada. También indicamos que los foros administrativos merecen deferencia en la ejecución de las leyes y reglamentos cuya administración e implantación se les ha delegado. Precisamente, la decisión del Tribunal de Apelaciones hizo caso omiso a la doctrina de la delegación de poderes a los entes administrativos. Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184 DPR 95, 119-122 (2011). Reafirmando a Luce & Co., v. Junta Salario Mínimo, 62 DPR 452, 464 (1943), en Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670, 692-693 (1953), mencionamos que

[...] el mundo moderno se caracteriza por la gran complejidad en las relaciones sociales y económicas de las personas, conjuntamente con la progresiva supervisión gubernativa sobre la conducta individual, y ello implica que la legislatura está imposibilitada de anticipar legislativamente, en forma detallada, minuciosa o específica, la multiplicidad de situaciones que puedan surgir de esas relaciones complejas, siendo suficiente el que la ley en cuestión señale o establezca normas amplias y generales que sirvan de guía o dirección a entidades administrativas expertas, para que éstas, con su experiencia y conocimientos especiales, apliquen esas normas concretamente a los hechos que puedan surgir y ultímenlos detalles que implementen la política general legislativa. (Enfasis nuestro).

En este caso no puede haber duda de que es la OCS y no la Rama Judicial quien tiene el peritaje para regular la ex-tensa y compleja reglamentación en el campo de seguros. Así lo hemos reconocido por varias décadas. Jiménez López et al. v. SIMED, 180 DPR 1, 8 (2010); Comisionado de Seguros v. PRIA, supra; Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., supra; Comisionado de Seguros v. Bradley, 98 DPR 21, 29 (1969); Comisionado v. Anglo Porto Rican, 97 DPR 637 (1969); Maryland Cas’y Co. v. San Juan Rac’g Assoc., Inc., 83 DPR 559, 563 (1961).

Hemos indicado que la industria de seguros “está revestida de un gran interés público debido a su importancia, complejidad y efecto en la economía y la sociedad”. Jiménez López et al. v. SIMED, supra, pág. 8. Véanse, además: S.L.G. Francis-Acevedo v. SIMED, 176 DPR 372 (2009); Echandi Otero v. Stewart Title, 174 DPR 355 (2008); Comisionado de Seguros v. PRIA, supra. Por ello, el negocio de seguros es reglamentado extensamente por el Estado mediante la Ley Núm. 77 de 19 de junio de 1957, según enmendada, conocida como el Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRAsec. 101 et seq. En nuestro ordenamiento, la Asamblea Legislativa ha delegado a la OCS el poder de fiscalizar y reglamentar la industria de seguros, además de velar por el cumplimiento de las disposiciones del Código de Seguros de Puerto Rico. Art. 2.030 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRA see. 235. Véanse, además: Jiménez López et al. v. SIMED, supra, pág. 8; R. Cruz, Derecho de Seguros, San Juan, Ed. JTS, 1999, pág. 1.

Conforme con nuestra jurisprudencia, solo podemos revocar la decisión de la OCS si hubo un error en la aplicación de una ley o cuando la actuación sea arbitraria o irrazonable. OCS v. Universal, supra, pág. 179. Aquí la multa de $10,000 impuesta a Triple-S no se excedió de lo permitido por ley. Véanse: Art. 2.130 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRA see. 245(2), (“[t]oda persona que obstruya, ayude o contribuya a la obstrucción, dilación o entorpecimiento de la investigación podrá ser sancionada con una multa administrativa no menor de quinientos [dólares] ($500) ni mayor de diez mil dólares ($10,000)” [corchetes en el original]); Art. 2.250 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRA see. 257, (“violaciones a las disposiciones de este Código [...] están sujetas a una multa administrativa no menor de quinientos [dólares] ($500) ni mayor de diez mil dólares ($10,000) por cada violación” [corchetes en el original]). En este caso Triple-S no violó una sino varias disposiciones legales. Arts. 2.130, 30.030 y 30.070 del Código de Seguros de Puerto Rico, supra; Arts. 4, 8, y 11 de la Regla Núm. 73, supra, y Art. 6 de la Regla I-A, supra. No se puede concluir con rigor que la OCS erró al interpretar la ley. La OCS tenía autoridad legal para imponer la multa de $10,000. Más aún, OCS tenía autoridad para imponer hasta una multa de $20,000 a Triple-S, ya que la falta por no pagar el procedimiento 0272-19499 es distinta e independiente del incumplimiento que conllevó no contestar la querella administrativa en el término correspondiente.

Por lo tanto, resta dilucidar si la OCS actuó de forma arbitraria o irrazonable al imponer la multa. Un análisis acucioso del expediente revela que la actuación de la OCS fue razonable a la luz de las circunstancias del caso. Existe evidencia sustancial en el expediente que establece que Triple-S: (1) no presentó evidencia del pago de la reclamación ni de los intereses legales correspondientes, según la OCS le requirió en dos ocasiones; (2) no pagó el servicio que el Hospital prestó con un costo de $348 (procedimiento 0272-19499) ni los intereses legales, y (3) no contestó la querella que le presentó el Hospital del Maestro en el término dispuesto para ello. No se destruyó la presunción de corrección que cobija a toda determinación administrativa. Como menciona el profesor Fernández Quiñones, los tribunales sí examinan la razonabilidad de la multa “como parte de la amplia discreción que los tribunales han destacado que los organismos administrativos gozan en la selección de las medidas para cumplir con el fin de la legislación”. Fernández Quiñones, op. cit, pág. 109. Lo que no examinan es su proporcionalidad. La multa de $10,000 está más que justificada por el expediente administrativo.

Adoptar el principio de proporcionalidad, según enunciado en la sentencia del Tribunal de Apelaciones y en la opinión disidente del compañero Juez Asociado Señor Estrella Martínez, sería una carta blanca para que el Poder Judicial se inmiscuya indebidamente en la política pública que permea las decisiones de las agencias administrativas. Este Tribunal ha repetido hasta el cansancio que la política pública en esta jurisdicción la establece la Asamblea Legislativa. AAR, Ex parte, 187 DPR 835 (2013); Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898 (2012); Delgado, Ex parte, 165 DPR 170, 192-193 (2005). Mencionamos en Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra, págs. 925-926, que:

[...] no intervendremos con las decisiones de las otras ramas de gobierno, a menos que la actuación de algunas de estas vaya en contra de la Constitución o alguna ley en específico. Adviértase que a este Foro no le corresponde establecer la política pública que debe regir en las otras ramas de gobierno. El día que hagamos eso, quebrantaremos el principio de separación de poderes, firmemente arraigado en nuestro sistema de derecho. (Enfasis en el original).

Imponer al Poder Judicial la obligación de examinar de novo la proporcionalidad de una multa implica que de hoy en adelante es lícito que los tribunales pasen juicio sobre la política pública que llevó a la agencia a imponer la multa en cuestión.

Además de ser contrario a todos nuestros precedentes, el principio de proporcionalidad es impráctico y este caso lo demuestra. La OCS impuso una multa de $10,000, el Tribunal de Apelaciones la redujo a $1,000 y la opinión disidente del compañero Juez Asociado Señor Estrella Martínez la reduciría a $5,000. ¿Por qué en este caso una multa de $5,000 es más “proporcional” que los $10,000 que impuso la OCS o los $1,000 que fijó el foro apelativo intermedio? ¿Por qué en este caso una multa de $9,000 no es más “proporcional” que una de $1,000? ¿Sería “proporcional” una de $8,000? ¿Y una de $7,000? ¿Por qué no $6,000? ¿Qué factores concretos tendrían que evaluar los tribunales para examinar la “proporcionalidad”? Estas preguntas se dejaron sin responder.

La adjudicación correcta de este caso requiere que revoquemos al Tribunal de Apelaciones y confirmemos la multa que OCS impuso por estar justificada por la evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.

IV

Por los fundamentos antes expuestos, estoy conforme con la Sentencia de este Tribunal que emite un auto de certiorari, revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones y confirma la decisión administrativa. La multa de $10,000 que impuso la OCS a Triple-S está justificada por la evidenciasustancial que obra en el expediente administrativo.

Opinión disidente emitida por el

Juez Asociado Señor Estrella Martínez, a la cual se unen la Jueza Asociada Señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados Señores Kolthoff Caraballo y Rivera García.

Este Tribunal tuvo la ocasión para reconocer que el principio de proporcionalidad es una herramienta que contribuye a ejercer cabalmente nuestra facultad revisora, en lo concerniente a la imposición de multas o sanciones administrativas. Empero, optó por descartar tal curso de acción, a pesar de que es nuestro deber evitar que las agencias administrativas abusen de su discreción o incurran en un proceder arbitrario y caprichoso en el referido ámbito.

Por estar convencido de que el principio de proporcionalidad está estrechamente vinculado a los diversos factores que los tribunales deben considerar en su función de revisar las determinaciones administrativas, no me queda más que disentir del dictamen que emite esta Curia.

A continuación, exponemos el escenario fáctico y procesal que suscitó la controversia de epígrafe.

I

El 30 de junio de 2009, el Hospital del Maestro (Hospital) presentó ante la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico (OCS o peticionaria) una solicitud de intervención en contra de Triple-S Salud, Inc. (Triple-S o recurrida). En específico, el Hospital reclamó el pago de $348 por unos servicios de salud prestados a una paciente.

Realizada la correspondiente investigación, el 17 de febrero de 2011 la OCS emitió una Orden imputándole a Triple-S haber infringido varias disposiciones, a saber: los Arts. 2.130(1), 30.030 y 30.070 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 LPRA sees. 245(1), 3002 y 3006; los Arts. 4(B) y (C)(1), 8 y 11 de la Regla Núm. 73 del Reglamento de la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6559 de 8 de enero de 2003, y el Art. 6 de la Regla I-A del Reglamento del Código de Seguros.

En lo pertinente, la OCS le atribuyó a Triple-S lo siguiente: (1) no contestar la querella incoada por el Hospital en el término establecido; (2) no pagar por el servicio que prestó el Hospital ascendente a $348, y (3) no presentar evidencia del pago de la reclamación ni de los intereses legales correspondientes. Como corolario de lo anterior y bajo el fundamento de que Triple-S obstruyó la investigación en cuestión, la OCS impuso a la recurrida una multa administrativa de $10,000. Asimismo, le ordenó pagar la cantidad que reclamaba el Hospital por los servicios prestados no pagados, conjuntamente con los intereses legales correspondientes.

A raíz de ello, Triple-S solicitó una vista administrativa ante la OCS. Esta se celebró el 9 de mayo de 2011. Luego de examinada la prueba y de los trámites de rigor, el 15 de septiembre de 2011 el Comisionado de Seguros (Comisionado) emitió una Resolución mediante la cual confirmó la Orden dictada. En lo pertinente, el Comisionado realizó unas determinaciones de hechos, entre las que se encuentran las siguientes: (1) mediante la Carta PP-383 de 22 de octubre de 2009, la OCS requirió a Triple-S que, en el término de quince días, sometiera evidencia del pago de la reclamación, en conjunto con los intereses legales correspondientes y la contestación a la querella presentada por el Hospital; (2) Triple-S contestó el requerimiento, pero no sometió la evidencia solicitada; (3) trascurrido el término de quince días dispuesto y sin que la OCS concediera un término adicional, el 2 de marzo de 2010 Triple-S presentó su contestación solicitando el archivo y cierre de la investigación; (4) mediante la Carta PP-814 de 18 de junio de 2010, la OCS señaló a Triple-S que aún no había sometido la información solicitada en la Carta PP-383, por lo que le requirió cumplir cabalmente con lo ordenado en la Carta PP-383 no más tarde del 28 de junio de 2010; (5) el 30 de junio de 2010, posterior al término concedido, Triple-S presentó su contestación a la Carta PP-814; (6) a la fecha de la vista administrativa, Triple-S tampoco había pagado la cantidad que se le reclamó ni los intereses legales correspondientes. Oportunamente, Triple-S presentó una solicitud de reconsideración, pero el foro administrativo la declaró “sin lugar”.

En desacuerdo, Triple-S recurrió ante el Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión. Luego de varios incidentes procesales, el 31 de mayo de 2013 el foro apelativo intermedio dictó Sentencia mediante la cual confirmó la Resolución de la OCS en todos sus extremos. Inconforme con el dictamen, Triple-S presentó una moción de reconsideración. Mediante Resolución de 2 de julio de 2013, el Tribunal de Apelaciones modificó el dictamen de la OCS para reducir la multa impuesta a $1,000. Ello, según dictaminó el foro judicial, para que la referida multa “refleje una proporcionalidad equitativa a la falta incurrida y se evit[e] una injusticia”.

Ante el proceder del foro apelativo, la OCS solicitó la reconsideración, pero fue declarada “no ha lugar”. Así las cosas, la peticionaria acudió ante esta Curia mediante un recurso de certiorari y señaló la comisión de los errores siguientes:

Erró y abusó de su discreción el Tribunal de Apelaciones al sustituir el criterio de la OCS por el suyo propio y, consecuentemente, reducir la multa administrativa impu[es]ta a Triple-S Salud, Inc. por haber ésta cometido varias infracciones al Código de Seguros y su Reglamento, bajo el único fundamento de que “refleje una proporcionalidad equitativa a la falta incurrida y se evit[e] una injusticia”. Con dicha actuación, el foro recurrido privó al Comisionado de Seguros de su facultad de determinar la sanción adecuada para poner en vigor las disposiciones del complicado esquema regulador que establece el Código de Seguros.
Erró y abusó de su discreción el Tribunal de Apelaciones al no brindarle deferencia a la determinación administrativa respecto a la multa impuesta haciendo completa abstracción a los precedentes judiciales en tomo al alcance de la revisión judicial de las determinaciones administrativas mediante la cual se imponen sanciones. Tal jurisprudencia sostiene firmemente que la revisión judicial de la facultad de las agencias para imponer sanciones “no será para determinar si la sanción impuesta guarda proporción con la conducta por la cual se impone la sanción ni si la misma es demasiado fuerte”, ya que tal evaluación le corresponde a la propia agencia que por su experiencia especializada es quien está en mejor posición para conceder los efectos de una violación a los intereses protegidos.

El 28 de febrero de 2014 emitimos una Resolución mediante la cual ordenamos a Triple-S mostrar causa por la cual no debíamos revocar el dictamen recurrido. Ambas partes comparecieron y, de nuestra parte, solo resta exponer los fundamentos y el razonamiento que sustenta este disenso.

II

Como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico la industria del negocio de seguros es un sector revestido de profundas consideraciones de política pública. Por tal motivo, el Estado tiene un interés legítimo en reglamentarlo de manera rigurosa. Particularmente, el Comisionado de Seguros es el funcionario llamado a reglamentar y fiscalizar este sector. Por ello, se le han conferido amplios poderes y facultades para velar por el cumplimiento minucioso de las disposiciones del Código de Seguros y su Reglamento.

En lo pertinente al asunto ante nuestra consideración, el Código de Seguros delega al Comisionado la potestad para “llevar a cabo las investigaciones y exámenes que considere necesari[o]s para asegurar el cumplimiento de las disposiciones del Código, su reglamento y las órdenes que ha emitido, y para obtener toda la información útil a la administración de éstas”. En el ejercicio de tal función, el Comisionado tiene autoridad para utilizar aquellos mecanismos que estime necesarios.

A su vez, este funcionario tiene el poder de adjudicar controversias vinculadas a infracciones al Código de Seguros o a su reglamento. En lo que atañe a la controversia de autos, la Ley para el Pago Puntual de Reclamaciones a Proveedores de Servicios de Salud delegó al Comisionado la jurisdicción original para atender y resolver las reclamaciones que surjan entre los proveedores de servicios y las aseguradoras. En síntesis, esta ley creó el Capítulo 30 del Código de Seguros y encarna la política pública del Estado con el propósito de promulgar las normas necesarias que garanticen y regulen el pago de las reclamaciones de proveedores de servicios de salud a las aseguradoras.

De igual forma, con el propósito de evitar transgresiones al aludido código o a su reglamento, se le ha concedido al Comisionado la autoridad para imponer multas administrativas o sanciones. A esos efectos, el Art. 2.130 del Código de Seguros de Puerto Rico dispone que “[t]oda persona que obstruya, ayude o contribuya a la obstrucción, dilación o entorpecimiento de la investigación podrá ser sancionada con una multa no menor de quinientos [dólares] ($500) ni mayor de diez mil dólares ($10,000) [...]”. (Corchetes en el original). Esto, ya que el Código de Seguros expresamente establece que toda persona que sea investigada debe facilitar la pesquisa y hacer accesible al Comisionado todos aquellos documentos que estén bajo su poder y que sean pertinentes a la materia investigada.

III

A. Es norma reiterada que las determinaciones de las agencias administrativas gozan de una presunción de corrección y regularidad. Por lo tanto, los foros judiciales deben otorgar deferencia a los dictámenes emitidos por las agencias con respecto a las leyes y los reglamentos que administran, y no descartar libremente sus conclusiones e interpretaciones. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010); JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 186 (2009); Cruz v. Administración, 164 DPR 341, 357 (2005). Ello, pues en nuestro ordenamiento rige la norma de la deferencia a las decisiones administrativas. Como sabemos, esta norma ha sido estatuida en la Ley de Procedimiento Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (LPAU) y desarrollada mediante pronunciamientos jurisprudenciales.

A tales efectos, la función determinante de la revisión judicial es asegurar que las agencias administrativas procedan acorde con el poder que se les ha delegado y de manera compatible con la política legislativa. Así, la revisión judicial de las decisiones administrativas debe circunscribirse a examinar si la actuación de la agencia fue arbitraria, ilegal o tan irrazonable que constituya un abuso de discreción. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, supra, pág. 941; Calderón Otero v. C.F.S.E., 181 DPR 386, 396 (2011); JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra, pág. 187.

Es doctrina firmemente establecida que la revisión judicial de los dictámenes administrativos se distingue por si se trata de determinaciones de hechos o si se trata de conclusiones de derecho. De esta forma, las determinaciones de hechos de las agencias se sostendrán si están fundamentadas en evidencia sustancial que obra en el expediente de la agencia. Este tipo de evidencia la definimos como aquella evidencia “relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión”. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 77 (2004). Véase, también, Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 131 (1998). Además, la norma de prueba sustancial se sostiene en la premisa de que son las agencias las que producen y determinan los hechos en los procesos administrativos y no los foros judiciales.

Por el contrario, las conclusiones de derecho pueden revisarse en todos sus aspectos. Empero, los tribunales no pueden descartar libremente, sin más, las determinaciones e interpretaciones de las agencias administrativas. En ese sentido, solo podrán sustituir el criterio de la agencia cuando no puedan hallar un fundamento racional que ex-plique o justifique el dictamen administrativo. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, supra; JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra, pág. 187. De igual forma, hemos señalado que si en la función revisora los tribunales determinan que el foro administrativo quebrantó directamente garantías constitucionales fundamentales o procedió de manera arbitraria o caprichosa, de ordinario, los foros judiciales pueden intervenir y sustituir el criterio de la agencia por el suyo. Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 DPR 521, 533 (1993).

En fin, consecuentemente esta Curia ha expresado que la revisión judicial de las decisiones de las agencias, de ordinario, suele limitarse a examinar si: (1) el remedio concedido por la agencia fue apropiado o razonable; (2) las determinaciones de hecho realizadas están sostenidas por evidencia sustancial que obra en el expediente, y (3) las conclusiones de derecho fueron las correctas. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, supra, pág. 940.

B. Dentro de las amplias facultades conferidas a las agencias administrativas se encuentra el poder para imponer penalidades: multas y sanciones. Reiteradamente se ha validado la delegación de este poder a los foros administrativos con el fin de poner en vigor las leyes y los reglamentos aplicables y lograr los objetivos de la agencia. Conforme las disposiciones de la LPAU, “[t]oda violación a las leyes que administran las agencias o a los reglamentos emitidos al amparo de las mismas podrá ser penalizada con multas administrativas que no excederán de cinco mil dólares ($5,000) por cada violación” Adviértase que el referido esquema legal establece que si la ley habilitadora permite la imposición de una penalidad administrativa mayor a la establecida, la agencia está facultada para imponer tal penalidad.

En su función revisora, los tribunales han reconocido discreción a las agencias en cuanto a la selección de las medidas que les auxilien en su función de velar por el cumplimiento de las leyes y los reglamentos cuya administración e implantación se les ha delegado. Por su experiencia especializada, el foro administrativo es el que se encuentra en mejor posición de conocer las consecuencias de las infracciones a los intereses que resguarda y, por ende, de determinar la penalidad para sancionar tal violación. Ahora bien, esa discreción debe reconocerse siempre que las agencias actúen dentro del marco de su conocimiento especializado y de la ley. Comisionado de Seguros v. PRIA, 168 DPR 659, 667 (2006); Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 DPR 425, 438 (1997).

Hemos sido diáfanos en señalar que el conocimiento especializado o el manejo de cuestiones técnicas no proveen una carta en blanco para que la agencia actúe caprichosa, arbitraria o irrazonablemente. Así, los tribunales deben brindar considerable deferencia siempre que la penalidad administrativa esté fundamentada en evidencia sustancial, no constituya una actuación ultra vires y tenga una relación razonable con los actos que se quieren prohibir. Comisionado v. Prime Life, 162 DPR 334, 341 (2004); O.E.G[.] v. Román, 159 DPR 401, 417 (2003); Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra, pág. 439. Asimismo, esa discreción de las agencias para imponer determinadas penalidades debe sostenerse mientras no procedan arbitraria o caprichosamente o abusen de la discreción que se les ha conferido. Comisionado de Seguros v. PRIA, supra, pág. 668; Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 DPR 226, 234 (1998). Es decir, si no existe prueba en el expediente que justifique la imposición de la sanción o, por el contrario, existe evidencia que menoscabe el fundamento que sostiene la determinación de la agencia, los tribunales deben revisar la decisión administrativa para impedir actuaciones caprichosas. Ello, ya que los foros judiciales “tienen que evitar que los administradores actúen ilegalmente o cometan arbitrariedades al imponer sanciones”. (Énfasis suplido). Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra, pág. 440

C. Como señalamos, es obligación de los foros judiciales asegurar que la penalidad impuesta no transgreda los límites de lo legal ni constituya un claro abuso de discreción. Contrario a lo que razona una Mayoría de este Tribunal, entendemos que para ejercer tan trascendental función, los tribunales debemos tener potestad para revisar si las penalidades administrativas guardan justa correspondencia con la infracción por la cual se impone la sanción.

Entonces, si bien sostenemos que la facultad revisora de las determinaciones administrativas es limitada, entendemos que los tribunales no deben ver circunscrita su autoridad de examinar si la penalidad administrativa es equilibrada con la conducta que se imputa. Por ello, a diferencia de lo que rechaza una Mayoría de este Tribunal, consideramos que a los tribunales nos compete evaluar la proporcionalidad entre penalidad y falta, así como la determinación de si la sanción es demasiado fuerte o excesiva en relación con la conducta imputada. Ello, pues soy del criterio de que una penalidad excesiva, demasiado fuerte o que no guarde proporción con la actuación incurrida, puede acarrear abuso de discreción o conllevar actuaciones caprichosas o arbitrarias por parte del foro administrativo. Estos son factores a considerar cuando se revisan judicialmente las determinaciones de las agencias.

De la misma forma, considero que el aspecto de la proporcionalidad se remite al criterio de la razonabilidad, por lo que está estrechamente atado a este último. Sin duda, una multa desproporcionada quebranta los límites de lo razonable. Tal como afirma el profesor Fernández Quiñones, la razonabilidad de la multa es fundamental para que en la revisión judicial se reconozca la validez de la acción administrativa. Al reconocer que la razonabilidad de la actuación de la agencia constituye uno de los criterios a considerar cuando se revisan sus determinaciones, la proporcionalidad también debe ser parte de los aspectos que se deben examinar en la revisión judicial. En consecuencia, sostenemos que no es deber de los tribunales brindar una deferencia extrema, sin más, a las agencias administrativas en cuanto al asunto de proporcionalidad entre la penalidad impuesta y la infracción cometida. Este aspecto también está sujeto a revisión.

IV

La Mayoría de este Tribunal pasa por alto que en muchos ordenamientos jurídicos se reconoce que el examen de la proporcionalidad debe jugar un rol trascendental en la revisión judicial de las decisiones administrativas en cuanto a las penalidades se refiere. Dentro del ámbito del derecho administrativo, este principio cardinal se ha definido como la observancia o inobservancia de la debida adecuación entre la gravedad de la actuación y la sanción aplicada. En virtud del mencionado principio, se establece que todas las medidas que afectan los derechos de los seres humanos deben ser proporcionales y razonables. Así, se refleja el vínculo estrecho que existe entre la proporcionalidad y la razonabilidad, tal y como lo expusimos.

Por lo tanto, opino que nuestro ordenamiento también debe ser receptivo a la aplicación del principio de proporcionalidad en la esfera del derecho administrativo. Su introducción a nuestro ordenamiento no descarta la deferencia que los foros judiciales deben otorgar a las acciones administrativas. Más bien, constituye un valioso instrumento de control al poder discrecional de la agencia; una garantía jurídica frente al ejercicio de las facultades administrativas. Entendemos que este principio, utilizado en la mayoría de las materias jurídicas, se ha convertido en un recurso fundamental, ya que “se configura como un instrumento eficaz en el control jurídico [...] de las decisiones discrecionales”.

Ante ello, consideramos que existen actuaciones administrativas, en lo que concierne a la imposición de penalidades, que deben quedar sometidas a la observancia del principio de proporcionalidad. Esta observancia se concreta con la exigencia de que este tipo de penalidad sea adecuada, necesaria y, sobre todo, equilibrada. Con ello, se reconoce la potestad de los tribunales para examinar la necesaria correlación que debe existir entre la infracción cometida y la sanción administrativa.

En contraposición a lo que la Mayoría de este Tribunal descarta, sin más, la observancia del principio de proporcionalidad propicia una revisión judicial responsable que permite garantizar que en la imposición de una penalidad administrativa hayan mediado los criterios de razonabilidad, así como la ausencia de actuaciones arbitrarias o caprichosas.

Como expusimos, revisar la proporción entre penalidad e infracción contribuye, precisamente, a efectuar de forma cabal nuestra función revisora de determinar si una multa es irrazonable.

V

En el caso de marras no hay controversia con respecto a si las infracciones imputadas a Triple-S se cometieron. El Tribunal de Apelaciones confirmó el dictamen de la OCS sobre este particular y ninguna de las partes lo disputa ante este Tribunal.

Ahora bien, como expusimos, se cuestiona ante nos la facultad del foro apelativo intermedio para reducir, en un noventa por ciento, la multa administrativa impuesta. Según alega la OCS, la determinación del foro judicial tuvo el efecto de despojar al Comisionado de su facultad de vigilar por que se cumpla con el alto interés público que involucra la industria de seguros. A su vez, sostiene que la actuación del mencionado foro privó a este funcionario de su poder de determinar la sanción adecuada cuando se quebrantan las disposiciones del Código de Seguros y su reglamento. Para la OCS, el dictamen del foro apelativo fue escueto e incompleto, y contrario al principio de amplia discreción otorgada a las agencias para imponer penalidades.

Además, la OCS arguye que la actuación del Tribunal de Apelaciones contraviene los pronunciamientos jurisprudenciales de esta Curia con respecto a la revisión judicial. Finalmente, en cuanto al asunto medular de la reducción de la multa, la OCS sentenció que “para un regulado como Triple-S, la multa administrativa de $1,000.00 no resulta un disuasivo suficiente para evitar que incurra nuevamente en unas faltas, como las que aquí nos ocupan, las cuales se consideran de gran seriedad para la OCS [...]”. (Énfasis suplido).

Por su parte, Triple-S señala que la OCS impuso la multa de $10,000 sin llevar a cabo un análisis de las razones que motivaron tal penalidad. Sostiene que el foro administrativo omitió por completo todo análisis particularizado sobre la conducta atribuida. Asimismo, la recurrida aduce que medió ausencia de proporcionalidad, pues la cuantía impuesta por la OCS no guarda relación equitativa con la falta imputada de no pagar a tiempo una reclamación de $348. Además, Triple-S alega que la OCS incurrió en trato desigual y discriminatorio al castigarla arbitrariamente, por ser una aseguradora con un alto volumen de negocios.

Conforme indicáramos, la OCS impuso a Triple-S una multa administrativa de $10,000. Luego de varios incidentes procesales, esa multa fue reducida a $1,000 por el Tribunal de Apelaciones bajo el argumento de que no existía una proporción adecuada entre la penalidad y la falta. Distinto al dictamen emitido por una Mayoría de este Tribunal, avalamos cualitativa pero no cuantitativamente el curso de acción del foro apelativo intermedio, pues entendemos que no incidió al efectuar la reducción de la multa al amparo del fundamento señalado. Nos explicamos.

A tenor con la normativa expuesta, entendemos que el foro apelativo intermedio, en el ejercicio de su función revisora, actuó correctamente bajo las circunstancias de este caso al examinar si la penalidad aplicada era equilibrada en relación con las infracciones cometidas por Triple-S. De la Resolución recurrida podemos colegir que el aludido foro analizó la multa administrativa impuesta y, a base de su proporción con las faltas cometidas, concluyó que no era una actuación razonable de la agencia. Nuestro examen nos lleva a sostener que el proceder de la agencia ante los hechos particulares de este caso, sin duda, excedió los límites de lo razonable al aplicar una multa claramente desproporcionada en relación con lo imputado. A todas luces, la actuación de la agencia cuando impuso una multa por la cantidad descrita discurre en el terreno de lo caprichoso y lo arbitrario. Esto, ya que del monto de alternativas disponibles la agencia seleccionó la cantidad más onerosa, sin esbozar alguna justificación razonable para ello.

Ciertamente, una multa de $10,000 no guarda un vínculo proporcional con lo imputado a Triple-S. Esto es, una deuda de $34, unido al incumplimiento reiterado de replicar una reclamación dentro del término requerido, a no presentar evidencia de pago y no acatar las órdenes emitidas por el Comisionado, no alcanza una gravedad tal que deba imponérsele a la recurrida el tope de la multa que provee el Código de Seguros. Las circunstancias particulares del caso no justifican tal curso de acción. De hecho, las mismas expresiones del Comisionado al aducir que una multa de $1,000 no representaría un verdadero disuasivo para Triple-S, nos llevan a concluir que la multa impuesta por la agencia fue desproporcionada, lo que refleja, como señalamos, una acción arbitraria, caprichosa e irrazonable del Comisionado. Esto, indiscutiblemente, provoca que no confluyan las condiciones para otorgar y sostener la deferencia.

Ante esa realidad, este Tribunal debió examinar y sopesar la justa proporción que debe caracterizar el vínculo entre falta y penalidad. Sin embargo, la Mayoría optó por la deferencia desproporcional. No podemos desviar la mirada y pasar por alto que en una multa administrativa desproporcionada pueden resguardarse acciones que no podemos tolerar.

Entonces, aunque sostenemos que el Tribunal de Apelaciones tenía facultad para examinar el aspecto de la proporción, a la luz de los fundamentos expuestos modificaríamos su dictamen en el ámbito cuantitativo. Al examinar detenidamente los documentos que obran en autos, así como las disposiciones del Código de Seguros y su reglamento, encontramos que una penalidad de $1,000 tampoco es cónsonacon lo imputado a Triple-S. Llegamos a esta determinación, pues de la evidencia que obra en el expediente surge diáfanamente que la recurrida infringió varias disposiciones del Código de Seguros y su reglamento, y que, además, incurrió en conducta temeraria al incumplir con la exigencia de cooperar con la pesquisa realizada por la OCS. En vista de que estas acciones desafían abiertamente el gran interés público que rige la compleja industria de seguros, no podemos avalar la imposición de una multa de mil dólares. Esta cantidad también resulta desproporcionada en comparación con las acciones de Triple-S.

En este escenario, modificaríamos a cinco mil dólares la cuantía de la multa administrativa impuesta como corolario de las faltas señaladas y probadas por el Comisionado, así como de la conducta presentada por Triple-S al incumplir reiteradamente con las órdenes de este funcionario bajo el apercibimiento de las consecuencias que ello acarreaba. Nuestro minucioso análisis del expediente nos lleva a concluir que una multa por esta suma es la penalidad más adecuada, necesaria y equilibrada en relación con el proceder de Triple-S. Ello para que prevalezca la política pública legislada que vincula a la industria de seguros, para que nuestra función revisora cumpla un propósito en la búsqueda de solución a los problemas planteados y, más aún, para evitar vindicar una acción arbitraria y caprichosa que no estuvo enmarcada en la razonabilidad.

En fin, con los fundamentos expuestos en este disenso no socavamos el rol fiscalizador del Comisionado ni, mucho menos, su potestad para determinar razonable y objetivamente las penalidades administrativas adecuadas. Tampoco cabe hablar de “análisis de novo” y de interferencias con la política pública de las agencias en el contexto de la revisión del aspecto de la proporcionalidad, por lo que señalamientos sobre el particular no tienen méritos. Más bien, el examen de la debida proporción entre la penalidad e infracciones cometidas, para así cumplir con nuestro rol de evitar que las agencias administrativas actúen arbitraria, irrazonable o caprichosamente, o abusen de su discreción, exige un dictamen como el formulado en este disenso.

VI

Al amparo de los fundamentos que anteceden y ante la opción de la Mayoría de ampararse en la deferencia desproporcional, que limita irrazonablemente el acceso a los tribunales para atender reclamos contra actuaciones administrativas arbitrarias, caprichosas o irrazonables, disiento.

       Establece la obligación que tiene toda persona que sea investigada de cooperar activamente con la pesquisa. Véase 26 LPRA see. 245(1).

       Dispone que el asegurador está obligado a pagar la reclamación dentro del término de cincuenta días, a partir de la fecha cuando la reciba. Véase 26 LPRA see. 3002.

       En lo pertinente, establece que cualquier reclamación que no se pague dentro del término dispuesto devengará intereses. Véase 26 LPRA see. 3006.

       En lo que atañe a la controversia de epígrafe, señala que el plazo de cincuenta días (o el acordado entre las partes) para pagar una reclamación empieza a transcurrir cuando ésta se reciba. Normas para regular el pago puntual de reclamaciones a los proveedores de servicios de salud, Reglamento Núm. 6559 de la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico de 8 de enero de 2003. Este reglamento fue enmendado por el Reglamento Núm. 8197 del Departamento de Estado de 11 de mayo de 2012.

      En síntesis, dispone que luego de recibir una reclamación, el asegurador deberá pagar la totalidad de esta dentro del término dispuesto. Reglamento Núm. 6559, supra.

       En lo pertinente, establece que el asegurador que no cumpla con el término para pagar estará obligado al pago de intereses. Reglamento Núm. 6559, supra.

       En lo que concierne al presente caso, señala que todo asegurador deberá establecer un procedimiento para atender las querellas. Estas querellas deberán resolverse en un término no mayor de treinta días calendario. Reglamento Núm. 6559, supra.

       Establece, en síntesis, que toda persona investigada deberá cooperar plenamente con la pesquisa que realice el Comisionado de Seguros. Regla I-A, Procedimientos de Investigación, Reglamento Núm. 5266 de la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico de 3 de julio de 1995. Este reglamento fue enmendado por el Reglamento Núm. 8077 de 26 de septiembre de 2011.

       También se le apercibió a Triple-S que no contestar en el término establecido, constituiría una obstrucción al poder de investigación que la ley le confiere al Comisionado de Seguros.

       Nuevamente, se le apercibió que no cumplir con el requerimiento dentro del término concedido, constituiría una obstrucción al poder de investigación del Comisionado de Seguros y un incumplimiento de una orden del mencionado funcionario.

       Resolución del Tribunal de Apelaciones de 2 de julio de 2013, Apéndice, págs. 554-555.

       26 LPRA see. 235(12).

       Ley Núm. 104-2002 (26 LPRA. sec. 3001 et seq.).

       El Comisionado de Seguros puede imponer tales penalidades o sanciones a iniciativa propia o después de presentada una querella por un proveedor participante. Véase 26 LPRA secs. 235 y 3007.

       26 LPRA sec. 245(2).

       íd.

       Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 LPRA sec. 2101 et seq.).

       Véase D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum, 2013.

       3 LPRA sec. 2175.

       Fernández Quiñones, op. cit., pág. 711.

       En aquellos casos en los que se presenten controversias mixtas de hecho y de derecho, los foros judiciales deben examinar si el dictamen de la agencia constituye un ejercicio razonable y si es cónsono con el propósito legislativo.

       3 LPRA sec. 2201.

       Fernández Quiñones, op. cit, pág. 109.

       J. López González, El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo, disponible en: http://revistasonline.inap.es/index.php/CDP/article/ download / 513/568

       J. Cianciardo, The Principle of Proportionality: the Challenges of Human Rights, 3 J. Civ. L. Stud. 177 (2010).

       I. Perelló Domenech, El principio de proporcionalidad y la jurisprudencia constitucional, pág. 69, disponible en: http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/ 174691.pdf

       Petición de certiorari, pág. 4.


text:
    María de Los Ángeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales, recurridos, v. Municipio Autónomo de Ponce et al., peticionarios; María de Los Ángeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales, peticionarios, v. Municipio Autónomo de Ponce y Francisco Zayas Seijo, recurridos.

      Números: CC-2012-133 CC-2012-247

      Resueltos: 16 de septiembre de 2014

      CC-2012-0133:

      Luis R. Román Negrón, procurador general, y Jannelle M. Laforet Matos, procuradora general auxiliar, abogados del Hon. Francisco Zayas Seijo, peticionario; Carlos J. Rivera Ruiz, del bufete Manfredy & Manfredy, abogado de María de los Angeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales, recurridos; Reinaldo L. Maldonado Vélez y Luis Omar Rodriguez López, del bufete Cando, Nadal, Rivera & Díaz, PSC, abogado del Municipio Autónomo de Ponce, peticionario.

      CC-2012-0247:

      Luis R. Román Negrón, procurador general, y Jannelle M. Laforet Matos, procuradora general auxiliar, abogados del Hon. Francisco Zayas Seijo, recurrido; Carlos J. Rivera Ruiz, del bufete Manfredy & Manfredy , abogado de María de los Angeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales, peticionarios; Reinaldo L. Maldonado Vélez y Edgar Hernández Sánchez del bufete Cando, Nadal, Rivera & Díaz, PSC, abogado del Municipio Autónomo de Ponce, recurrido.
   El Juez Asociado Señor Kolthoff Caraballo

emitió la opinión del Tribunal.

Este caso nos permite determinar cuál es el foro con jurisdicción para atender una causa de acción al amparo del estatuto federal conocido como Head Start Act, infra, entre otras disposiciones como la Ley de Derechos Civiles federal, infra, presentada por una empleada pública que trabaja como Directora del Programa Head Start en un municipio autónomo. En particular, si corresponde que dicha empleada presente su reclamo ante la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP) o si puede acudir directamente al Tribunal de Primera Instancia.

Analizados los contornos del presente recurso, concluimos que erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar —aunque por distintos fundamentos— la decisión del foro de instancia de desestimar la demanda presentada por la Sra. María de los Angeles Torres Pagán (señora Torres Pagán) y su esposo, el Sr. Pedro Irizarry Morales. En particular, el tribunal apelativo intermedio concluyó que el foro con jurisdicción para atender el caso es CASP y no el tribunal de instancia, por lo que ordenó al Municipio Autónomo de Ponce (Municipio) que notificara nuevamente la carta de cesantía a la señora Torres Pagán, esta vez con información sobre dónde presentar la apelación administrativa (en referencia a CASP) y el término dispuesto para ello.

Por su parte, el foro de instancia había declarado “con lugar” las mociones de sentencia sumaria presentadas por las partes querelladas y, por consiguiente, desestimó la demanda. En consecuencia, revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y devolvemos el caso al tribunal de instancia para la continuación de los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.

I

En el recurso CC-2012-0133, el Municipio comparece como peticionario, mientras la parte recurrida se compone de la señora Torres Pagán y su esposo. Por otro lado, en el recurso CC-2012-0247 comparecen como parte peticionaria la señora Torres Pagán y su esposo, mientras que los recurridos son el Municipio y el exalcalde de Ponce, Francisco Zayas Seijo (exalcalde Zayas Seijo). Veamos, pues, el trasfondo fáctico del presente caso consolidado.

Según surge del expediente, la señora Torres Pagán trabajó de forma ininterrumpida como Directora del Programa Head Start & Early Head Start en el Municipio desde el 9 de enero de 1989 hasta el 31 de julio de 2006 cuando fue despedida. Así, el 21 de junio de 2007 la señora Torres Pagán y su esposo presentaron una demanda contra el Municipio y el exalcalde Zayas Seijo en el tribunal de instancia. Allí plantearon despido injustificado en virtud de la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada; discrimen por razón de afiliación política al amparo de la Ley Núm. 100 de 30 de junio de 1959, según enmendada; violación a la Ley de Derechos Civiles federal y la Ley de Derechos Civiles de Puerto Rico; violación a la Constitución de Puerto Rico; daños y perjuicios, y violación al Head Start Act.

En su demanda, los codemandantes expusieron que la señora Torres Pagán era una empleada municipal que ocupaba un puesto de carrera y cuya retribución económica era pagada con fondos federales; que “fue despedida ilegal y fulminantemente, sin otorgarle ningún proceso administrativo y en violación al debido proceso de ley, la Constitución de Puerto Rico y las leyes aquí citadas”. Alegaron que no existía motivo racional para el despido y que la razón para esa acción fue que la señora Torres Pagán estaba identificada políticamente con el fenecido exalcalde Rafael “Churumba” Cordero Santiago (exalcalde Cordero Santiago) y su administración municipal. Asimismo, añadieron que desde que el exalcalde Zayas Seijo llegó a la administración municipal se comenzó a desplazar, degradar, mover y despedir personal relacionado con la administración del exalcalde Cordero Santiago, y que la parte demandada actuó de forma discriminatoria al despedir a la señora Torres Pagán y ubicar en su puesto a una persona identificada con la nueva administración municipal.

Además, los codemandantes adujeron que el desempeño profesional de la señora Torres Pagán fue excelente durante los 17 años dirigiendo el Programa Head Start en el Municipio y que el exalcalde Zayas Seijo erró al despedirla “a pesar de que su puesto es permanente y está regulado por el Head Start Act, donde toda decisión para despedir al Director del Programa de Head Start tiene que ser tomada en conjunto por la Junta de Gobierno y el Consejo de Política Normativa (conocido por Consejo de Padres), lo cual en este caso no se hizo”. (Énfasis omitido). Según alegaron, conforme al Head Start Act, el puesto de Director del Programa “no es uno de confianza y no debe estar sujeto a cambios en base [sic] a los vaivenes políticos que ocurran en los municipios ni estados de Estados Unidos y sus territorios”; que era empleada pública y tenía un interés propietario sobre la continuación en el cargo.

En la alternativa, indicaron que en caso de que el puesto de Director del Programa de Head Start en el Municipio fuera de confianza, entonces esa práctica de nombrar puestos de confianza pagados con fondos federales es contraria a la reglamentación de Head Start. Así pues, los codemandantes expresaron que la señora Torres Pagán sufrió daños como consecuencia de la actuación ilegal y discriminatoria del exalcalde Zayas Seijo, por lo que solicitaron remedios al amparo de la Ley Núm. 80 y la Ley Núm. 100, así como los ingresos dejados de devengar, salarios futuros y beneficios marginales para la señora Torres Pagán, y una indemnización por angustias mentales para su esposo, el señor Irizarry Morales.

El 6 de agosto de 2007, el Municipio y el exalcalde Zayas Seijo —en su carácter oficial— contestaron la demanda. En particular, indicaron que la posición de Director del Programa de Head Start es un puesto de confianza del Municipio y que la señora Torres Pagán fue removida del mismo debido al manejo deficiente de los centros Head Start en el Municipio (lo que motivó señalamientos de deficiencias por parte de las agencias relacionadas con el Programa Head Start) y el patrón de inacción o insubordinación a las órdenes del entonces alcalde. Expresaron, además, que el Consejo de Política Normativa dio su consentimiento para despedir a la señora Torres Pagán. Como defensas afirmativas, esbozaron que el tribunal de instancia no tenía jurisdicción sobre la materia porque: el ente para adjudicar la reclamación era CASARH (ahora CASP), no se agotaron los remedios administrativos, el Municipio no estaba sujeto al cumplimiento de la Ley Núm. 80 ni la Ley Núm. 100, la señora Torres Pagán no tenía derecho propietario sobre el empleo porque éste es de confianza y no hubo motivo discriminatorio para el despido de ésta. Por todo esto, solicitaron que se declarara “no ha lugar” la demanda.

Mientras, en octubre de 2007, el Estado compareció en representación del exalcalde Zayas Seijo y negó que hubiese despedido de forma ilegal a la señora Torres Pagán. Además, indicó que el exalcalde Zayas Seijo gozaba de inmunidad en el ejercicio de sus funciones, y actuaba conforme a dichas funciones del empleo y no en su carácter personal. Así pues, el Estado solicitó que se declarara “no ha lugar” la demanda.

Casi tres años más tarde, en agosto de 2010, tanto el Estado —por sí y en representación del exalcalde Zayas Seijo— como el Municipio presentaron sus respectivas mociones de sentencia sumaria. Por un lado, el Estado solicitó una sentencia sumaria parcial a favor del exalcalde Zayas Seijo en su carácter personal, ello en cuanto a la reclamación de discrimen político y la acción de daños. Entre otros asuntos, el Estado señaló que el cargo que ocupaba la señora Torres Pagán es un puesto de confianza, que no hubo discrimen político y que al exalcalde Zayas Seijo le cobijaba la inmunidad condicionada de los fimcionarios públicos. Por su parte, el Municipio pidió que se dictara sentencia sumaria a su favor y, en consecuencia, que se desestimara la demanda en su totalidad. En síntesis, el Municipio fundamentó su petición en que no existía una reclamación válida ni por la Ley Núm. 80 ni por la Ley Núm. 100, debido a que se trata de un municipio y el cargo en cuestión es de confianza, lo que conlleva la libre selección y libre remoción.

Así las cosas, en septiembre de 2010, la señora Torres Pagán y su esposo presentaron su oposición a ambas peticiones de sentencia sumaria. Allí señalaron, entre otros asuntos, que el estatus de la señora Torres Pagán en su cargo de Directora del Programa Head Start del Municipio era como “empleada de carrera regular” y que los puestos en el Programa Head Start son permanentes según los estatutos rectores del Programa federal de Head Start; proveyeron evidencia para sustentar ambas alegaciones. Además, expusieron que durante el primer año de gestión del exalcalde Zayas Seijo éste ejecutó un patrón de discrimen contra varios empleados del Municipio identificados con la administración del exalcalde Cordero Santiago; que la señora Torres Pagán pertenece al ala liberal del Partido Popular Democrático (PPD) y el exalcalde Zayas Seijo al lado conservador; que se configuró el discrimen por ideología política dentro de un mismo partido político (discrimen intrapartido); que los demandados le negaron el debido proceso de ley a la señora Torres Pagán al ignorar los estatutos rectores del Programa federal de Head Start y que la defensa de inmunidad condicionada de funcionarios públicos no le aplicaba al exalcalde Zayas Seijo, pues ello suponía que éste actuara de buena fe. Por todo lo cual, argumentaron que sí existen controversias de hechos materiales, lo que imposibilitaba que se dictara una sentencia sumaria. El Municipio replicó al escrito de oposición de la señora Torres Pagán y su esposo.

Finalmente, el 28 de septiembre de 2010, el tribunal de instancia declaró “con lugar” las solicitudes de sentencia sumaria presentadas por el Estado y el Municipio, por lo que desestimó la demanda. En particular, el foro de instancia aceptó que existe una controversia en torno a si el cargo es de carrera o de confianza, pero entendió que “dicha controversia no varía el dictamen ni el derecho aplicable”. Esto porque conforme a la contención de la señora Torres Pagán (que el puesto es de carrera), ésta debió agotar los remedios administrativos correspondientes (acudir a CASP), mientras que según la contención del Estado y del Municipio (que el puesto es de confianza), no había interés propietario que proteger y, por ende, no había que salvaguardarlo mediante intervención judicial. Así, el tribunal de instancia concluyó que no aplicaba ni la Ley Núm. 80 ni la Ley Núm. 100, pero mencionó la norma de que a los empleados de confianza les aplica la protección constitucional contra el discrimen político aunque sean puestos de libre selección y remoción. No obstante, nada dispuso en cuanto a los planteamientos de violación al Head Start Act, la Ley de Derechos Civiles federal y estatal, y la Constitución de Puerto Rico.

Inconformes con el dictamen del foro de instancia, oportunamente la señora Torres Pagán y su esposo solicitaron reconsideración y determinaciones de hechos adicionales. A tales efectos, el tribunal de instancia ordenó a la parte demandada que se expresara únicamente en cuanto a las reclamaciones sobre discrimen político y la alegada violación al Head Start Act; el Estado así lo hizo mediante moción en cumplimiento de orden. Así las cosas, el 14 de diciembre de 2010, el foro de instancia denegó la reconsideración, pero nada dispuso sobre las determinaciones de hechos adicionales que le fueron solicitadas.

Aún en desacuerdo con la decisión del tribunal de instancia, la señora Torres Pagán y su esposo recurrieron al Tribunal de Apelaciones en diciembre de 2010 y la parte demandada presentó su alegato en oposición a finales de enero de 2011. Así pues, el 29 de marzo de 2011 el mencionado foro apelativo desestimó el recurso por falta de jurisdicción por éste ser prematuro, ya que el tribunal de instancia nada había dispuesto en cuanto a las determinaciones de hechos adicionales. Sobre esto, expresó que “[e]stando pendiente de adjudicación la moción de determinaciones de hechos y conclusiones de derecho adicionales [,] los términos para acudir a este Foro Apelativo no han comenzado a transcurrir. Por lo que el recurso resulta prematuro”.

Así las cosas, el 29 de junio de 2011, el tribunal de instancia declaró “no ha lugar” la solicitud de determinaciones de hechos adicionales. Inconformes, la señora Torres Pagán y su esposo acudieron nuevamente al Tribunal de Apelaciones el 8 de julio de 2011 para impugnar el dictamen del foro de instancia de declarar “con lugar” las peticiones de sentencia sumaria presentadas por el Estado y el Municipio. Tanto el Procurador General (en representación del exalcalde Zayas Seijo en su carácter personal) como el Municipio presentaron sus respectivos escritos de oposición en septiembre de 2011.

Finalmente, el 18 de noviembre de 2011, el Tribunal de Apelaciones confirmó —aunque por fundamentos distintos— al foro de instancia. En síntesis, determinó que el foro con jurisdicción para atender el caso era CASP y no el tribunal de instancia. Asimismo, indicó que en la carta de cesantía se debió advertir a la señora Torres Pagán su derecho a acudir ante CASP para apelar la decisión del exalcalde Zayas Seijo. Ante esto, ordenó al Municipio que notificara nuevamente la carta de cesantía a la señora Torres Pagán, pero que esta vez indicara dónde se debía presentar la apelación administrativa (en referencia a CASP) y el término dispuesto para ello.

En desacuerdo con la decisión del Tribunal de Apelaciones, tanto la señora Torres Pagán y su esposo como el Municipio solicitaron reconsideración sin éxito. Así, ambas partes recurren ante esta Curia mediante sus respectivas peticiones de certiorari. En el recurso CC-2012-0133, el Municipio nos señala que el foro apelativo intermedio cometió los dos errores siguientes:

(1) Erró el Tribunal de Apelaciones al haber ordenado al [Municipio] a notificar nuevamente la carta de cesantía a la querellante, ya que el ordenamiento jurídico vigente no concede derechos propietarios sobre puestos de confianza.

(2) Erró el Tribunal de Apelaciones al haber declarado no ha lugar la Moción en solicitud de Reconsideración presentada por el [Municipio], ya que el ordenamiento jurídico vigente no concede derechos propietarios sobre puestos de confianza. Certioraride recurso CC-2012-0133, págs.. 6-7.

Por su parte, en el recurso CC-2012-0247 la señora Torres Pagán y su esposo exponen que el Tribunal de Apelaciones incurrió en estos siete errores:

(1) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar el caso por falta de jurisdicción, a pesar de reconocer expresamente en la Sentencia que: “las alegaciones de daños y perjuicios en contra de un funcionario deben ser presentadas en el Tribunal de Primera Instancia”. Habiendo en el presente caso alegaciones en daños y perjuicios en contra del Sr. Francisco Zayas Seijo cuando era un funcionario público no procede entonces la desestimación de la demanda.

(2) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de atender los argumentos presentados sobre la jurisdicción concurrente otorgada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos a los tribunales federales y estatales para atender reclamos basados en leyes federales.

(3) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de atender los argumentos presentados en cuanto a que las leyes federales tienen una mayor jerarquía que las leyes estatales.

(4) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar la presente querella amparándose en la jurisdicción exclusiva de [CASP], obviando las leyes federales invocadas y lo establecido por el Tribunal Supremo de Estados Unidos y el Tribunal Supremo de Puerto Rico en cuanto a la jurisdicción de los tribunales federales y estatales sobre reclamos basados en leyes federales.

(5) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de considerar lo resuelto en Carmen Lugo Ríos v. Municipio de Vega Baja, 2010 WL 3210694, en cuanto a que el puesto de la apelante está contemplado dentro del Head Start Act, y que la discusión en torno al puesto debe ser atendida en los tribunales.

(6) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar la querella por falta de jurisdicción y preterición del trámite administrativo cuando el ELA y el [Municipio] se sometieron voluntariamente a la jurisdicción del Tribunal y nunca solicitaron que se trasladara el caso ante el ente administrativo, que se paralizara el caso ni alegaron falta de jurisdicción, máxime cuando el propio Tribunal de Instancia señaló fecha para la celebración del juicio, luego de tres años de litigio.

(7) Erró el Tribunal de Apelaciones al disponer que a la peticionaria no le aplica la Ley Núm. 80 ni la Ley Núm. 100, cuando de la Sentencia no surge disposición legal alguna que contradiga lo resuelto en García Burgos v. ELA, 170 DPR 315 (2007), que dispuso que la Ley Núm. 80 le aplica a empleados gerenciales en las instrumentalidades del gobierno, y en este caso, la peticionaria es una empleada gerencial. (Énfasis omitido). Certiorari del recurso CC-2012-0247, págs. 9-10.

El 30 de marzo de 2012 expedimos el recurso CC-2012-0133 y lo consolidamos con el recurso CC-2012-0247 el 29 de junio de 2012; quedó sometido en los méritos el 26 de diciembre de 2012. Con el beneficio de las comparecencias de las partes, procedemos a resolver.

II

A. La Regla 36 de Procedimiento Civil

El objetivo principal del mecanismo de sentencia sumaria es facilitar la solución justa, rápida y económica de los litigios civiles que no presenten controversias genuinas de hechos materiales y, en consecuencia, no ameritan la celebración de una vista evidenciaría o un juicio en su fondo, por lo que solo resta aplicar el derecho.

La Regla 36 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, es la que provee para que pueda dictarse una sentencia sumaria. Esta regla permite que cualquier parte en el litigio pueda solicitar al tribunal que se emita sentencia sumaria a su favor, ya sea sobre la totalidad o cualquier parte de la reclamación. Para esto, el solicitante deberá presentar una moción basada en declaraciones juradas o evidencia que demuestre la inexistencia de una controversia sustancial de hechos esenciales y pertinentes. Esto es, que el solicitante deberá establecer su derecho con claridad y demostrar que no existe controversia sustancial sobre ningún componente de la causa de acción.

Por su parte, quien se opone a que el tribunal resuelva el caso por la vía sumaria no podrá descansar solamente en las aseveraciones o negaciones contenidas en sus alegaciones, sino que estará obligado a contestar en forma detallada y específica, como lo hiciera la parte solicitante. Es decir, la parte opositora a que se dicte sentencia sumaria no puede cruzarse de brazos y descansar en sus alegaciones, sino que le corresponde refutar los hechos materiales que están en disputa, presentando evidencia sustancial. No obstante, si la parte opositora no presenta evidencia que rebata aquella presentada por la parte solicitante, ello no necesariamente implica que procede emitir sentencia sumaria de manera automática.

Cuando se presenten la solicitud de sentencia sumaria y su oposición, el tribunal de instancia deberá: (1) analizar todos los documentos incluidos en ambas mociones y aquellos que obren en el expediente del tribunal, y (2) determinar si la parte opositora controvirtió algún hecho material y esencial, o si hay alegaciones de la demanda que no han sido controvertidas o refutadas en forma alguna por los documentos.

En varias ocasiones hemos expresado que no se dictará una sentencia sumaria cuando: “(1) existen hechos materiales y esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones afirmativas en la demanda que no han sido refutadas; (3) surge de los propios documentos que se acompañan con la moción una controversia real sobre algún hecho material y esencial, o (4) como cuestión de derecho no procede”.

Así pues, queda claro que la sentencia sumaria solo debe dictarse en casos claros, esto es cuando el foro de instancia tenga ante sí la verdad sobre todos los hechos pertinentes. Claro está, es importante recordar que el principio rector que debe guiar la mente del juzgador sobre si procede o no dictar la sentencia sumaria es el sabio discernimiento, pues si dicho mecanismo procesal se utiliza de forma errónea entonces se puede privar a un litigante de su “día en corte”, principio fundamental del debido proceso de ley.

B. El programa Head Start

El programa Head Start comenzó en 1965 en Estados Unidos durante el gobierno del Presidente Lyndon B. Johnson. Esta iniciativa fue parte del programa de gobierno conocido como “Guerra contra la pobreza”, el cual se enfocaba en extender beneficios a personas que por distintas razones vivían en la marginación. Como parte del mencionado programa, se realizaron grandes esfuerzos por mejorar la calidad de vida de los individuos que vivían en extrema pobreza, en particular los niños.

En Puerto Rico, el programa Head Start inició en el verano de 1965 en virtud del 45 CFR Part 34. El propósito fundamental del programa es promover el desarrollo integral de los niños pertenecientes a familias de bajos ingresos económicos. Para cumplir con dicho propósito, el programa ofrece servicios para mejorar el desarrollo social y cognoscitivo de los niños a través de servicios —para ellos y sus familias— de salud, educación, nutrición, servicios sociales, entre otros. En la Isla, la Administración para el Cuidado y Desarrollo Integral de la Niñez (ACUDEN) es uno de los componentes programáticos y operacionales del Departamento de la Familia, y es la encargada de administrar los fondos del Programa Head Start /Early Head Start y el Programa Child Care conforme dispone la Ley 179-2003.

Este programa está regulado por el Head Start Act, 42 USCAsecs. 9831—9852c, y el Code of Federal Regulations, 45 CFR secs. 1301—1311. En particular, los estándares de rendimiento del programa se rigen por lo dispuesto en 45 CFR secs. 1304.1-1304.61. El Head Start Act aplica a Puerto Rico, ya que para fines de dicho estatuto la definición de “estado” comprende al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, entre otros territorios.

C. La jurisdicción de la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP)

La Ley de Personal del Servicio Público, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 (3 LPRA ant. see. 1301 et seq.), estableció la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP). Ese estatuto fue derogado por la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184-2004 (3 LPRA secs. 1461-1468p), la cual creó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos (CASARH) para sustituir a JASAP. A ese organismo apelativo (CASARH) se le concedió jurisdicción apelativa en las reclamaciones de los empleados públicos no organizados sindicalmente, las cuales se relacionen al principio de mérito, entiéndase: clasificación de puestos, reclutamiento y selección, ascensos, traslados y descensos, adiestramiento, y retención.

Con el Plan de Reorganización Núm. 2 de 2010, aprobado el 26 de julio de 2010 (3 LPRAAp. XIII), se estableció la Comisión Apelativa para el Servicio Público (CASP). Este organismo posee jurisdicción apelativa para atender asuntos obrero-patronales y del principio de mérito. En lo pertinente, el Art. 12 del mencionado Plan de Reorganización dispone lo siguiente:

La Comisión tendrá jurisdicción exclusiva sobre las apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones de los Administradores Individuales y los municipios en los casos y por las personas que se enumeran a continuación:
(a) Cuando un empleado, dentro del Sistema de Administración de los Recursos Humanos, no cubierto por [la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según enmendada,] conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público”, alegue que una acción o decisión le afecta o viola cualquier derecho que se le conceda en virtud de las disposiciones [de la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada,] conocida como la “Ley de Municipios Autónomos”, los reglamentos que se aprueben para instrumentar dichas leyes, o de los reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para dar cumplimiento a la legislación y normativa aplicable.

D. La jurisdicción sobre causas de acción al amparo de estatutos federales

Los tribunales estatales pueden ejercer jurisdicción concurrente sobre pleitos que se fundamenten en la Constitución, las leyes y los tratados de Estados Unidos, a excepción de cuando tal jurisdicción es, expresa o implícitamente, exclusiva de las cortes federales. Así lo ha reconocido la Corte Suprema de Estados Unidos al determinar que los tribunales estatales pueden asumir jurisdicción respecto a la materia de una causa de acción federal a menos que exista una ley del Congreso de Estados Unidos que disponga lo contrario o cuando exista una incompatibilidad entre el litigio federal y su adjudicación en las cortes estatales. Según ha manifestado el Alto Foro federal, el hecho de “permitir a las cortes estatales que resuelvan las causas de acción federales facilita el proceso de hacer valer los derechos federales”.

Un ejemplo de esa jurisdicción concurrente sobre la materia de una causa de acción federal son los pleitos fundamentados en la sec. 1983 de la Ley de Derechos Civiles federal, 42 USCA. En Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 DPR 256 (1982), expusimos que los tribunales estatales tenían jurisdicción para atender este tipo de casos, pues no se desprendía del texto de la ley ni de su historial legislativo que el Congreso de Estados Unidos tuviese la intención de conferir a las cortes federales la jurisdicción exclusiva sobre estos.

III

En sus recursos de certiorari, ambas partes formularon sus respectivos señalamientos de error en torno a la determinación del Tribunal de Apelaciones. No obstante, la controversia medular que debemos resolver se circunscribe a determinar cuál es el foro con jurisdicción para atender una causa de acción al amparo del estatuto federal conocido como Head Start Act, entre otras disposiciones como la Ley de Derechos Civiles federal, presentada por una empleada pública que trabaja como Directora del Programa Head Start en un municipio autónomo. En particular, si a esa empleada le correspondía presentar su reclamo ante CASP o podía acudir directamente al tribunal de instancia. Luego de examinar tanto los expedientes de los dos casos consolidados como los argumentos planteados por ambas partes, colegimos que el Tribunal de Apelaciones erró en su decisión de referir el caso a CASP.

Es importante resaltar que en el presente caso tanto el foro de instancia como el tribunal apelativo intermedio no se expresaron en cuanto a las causas de acción al amparo del Head Start Act y la Ley de Derechos Civiles federal. La señora Torres Pagán y su esposo plantean que el Tribunal de Apelaciones erró al determinar que el foro con jurisdicción para atender su reclamo es CASP, amparándose en que éste es el foro con jurisdicción exclusiva, obviando así las leyes federales invocadas y la jurisprudencia vigente en cuanto a la jurisdicción de los tribunales federales y estatales sobre reclamos basados en leyes federales. Les asiste la razón.

En primer lugar, como ha manifestado esta Curia, “[f]ue a los tribunales que la Asamblea Legislativa remitió la reivindicación de derechos fundamentales garantizados por la Constitución”. A tono con esas expresiones, el profesor Demetrio Fernández Quiñones ha enfatizado que “[l]a reivindicación de los derechos constitucionales corresponde y puede reclamarse en primera instancia en los tribunales de justicia, sin que tenga jurisdicción sobre ello el foro administrativo”.

En el presente caso, la señora Torres Pagán alega en su demanda —entre otros asuntos— violación a la Ley de Derechos Civiles federal y la estatal, por discrimen político en el empleo y violación al debido proceso de ley en relación con el Head Start Act.

En segundo lugar, es importante destacar la diferencia entre la resolución de los casos por los tribunales vis a vis por las agencias administrativas. Este Foro ha planteado que los tribunales de justicia son los llamados a resolver los casos y controversias que se presentan ante ellos, así como a interpretar tanto la Constitución como la legislación vigente. Por su parte, también hemos ex-presado que los procedimientos administrativos hacen posible a las partes y al juzgador obtener el beneficio de los más entendidos en las materias técnicas que se discuten (iexpertise). En ese sentido señalamos que una agencia administrativa solo puede realizar las funciones que se le han encomendado por legislación y aquellas que surgen de su actividad o encomienda principal. Es decir, una agencia administrativa no puede asumir jurisdicción sobre situación alguna que no esté autorizada por ley; ni la necesidad ni la utilidad ni la conveniencia pueden reemplazar al estatuto en cuanto a fuente de poder de una agencia. Ante esto, cualquier duda respecto a la existencia de ese poder debe resolverse en contra de su ejercicio.

En tercer lugar, conforme a lo que pautamos recientemente en Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033 (2013), un empleado público que tenga una reclamación al amparo de la see. 1983 de la Ley de Derechos Civiles federal, supra, por alegado discrimen político en el empleo, puede acudir directamente al foro de instancia a presentar su reclamación. Esto es, ante la realidad de que la señora Torres Pagán alegó discrimen político al amparo de la Ley de Derechos Civiles federal, ésta podía —como en efecto hizo— presentar su reclamo ante el tribunal de instancia.

Por último, es preciso señalar que este caso lleva en nuestros tribunales desde hace casi siete años cuando se presentó la demanda el 21 de junio de 2007. Poco más de tres años después, en agosto de 2010, fue que el Estado y el Municipio presentaron sus respectivas mociones de sentencia sumaria. Ante esta realidad fáctica, avalar la determinación del Tribunal de Apelaciones de que el Municipio tendría que notificar nuevamente la carta de cesantía a la señora Torres Pagán indicándole que debe apelar su cesantía ante CASP y el término que tiene para ello sería claramente una actuación irrazonable que provocaría una mayor dilación en la tramitación del reclamo de la señora Torres Pagán y su esposo.

Concluimos que no procede devolver el caso a CASP, ya que el foro con jurisdicción para atender los reclamos de la señora Torres Pagán y su esposo es el tribunal de instancia, pues dicho foro es el más idóneo para dilucidar su reclamación. Así pues, erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar la determinación del foro de instancia de declarar “con lugar” las peticiones de sentencia sumaria presentadas por el Estado y el Municipio y, en consecuencia, desestimar la demanda. Esto según el fundamento de que el foro con jurisdicción para atender el reclamo era CASP y no el tribunal de instancia. De igual forma, erró el foro de instancia al declarar “con lugar” las solicitudes de sentencia sumaria cuando en realidad sí existe una controversia de hechos material que dilucidar en el pleito y así lo aceptó el propio foro primario en su determinación. En particular, expresó que sí podía existir una controversia en cuanto a la naturaleza del puesto que ocupaba la señora Torres Pagán, esto es si era de carrera o de confianza.

Así las cosas, corresponderá que el tribunal de instancia evalúe la reclamación de la señora Torres Pagán y su esposo a la luz de lo aquí establecido.

IV

Por todo lo anterior, revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y devolvemos el caso al foro de instancia para la continuación de los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.

Se dictará sentencia de conformidad.

La Jueza Presidenta Señora Fiol Matta, la Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez y la Jueza Asociada Oronoz Rodríguez concurrieron con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón se inhibió.

       Este organismo se creó en virtud del Plan de Reorganización Núm. 2 de 26 de julio de 2010 para fusionar la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH) y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público (CRTSP).

       El exalcalde Francisco Zayas Seijo fue demandando como Alcalde del Municipio Autónomo de Ponce (Municipio) y en su carácter personal.

       29 LPRA secs. 185a~185m.

       29 LPRA secs. 146-151.

       42 USCA sec. 1983.

       En particular, se menciona la see. 9851 del Head Start Act, 42 USCA sec. 9851.

       Querella, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 2.

       íd.

       íd., pág. 3.

       En cuanto a la reclamación por la Ley Núm. 80, los codemandantes solicitaron una indemnización de $78,384 y $19,596 por honorarios de abogado. En virtud de la Ley Núm. 100 valoraron sus daños económicos y las angustias mentales en $100 mil, más la doble penalidad. Mientras, solicitaron $300 mil por ingresos dejados de devengar, salarios futuros y beneficios marginales, más la doble penalidad. Por último, reclamaron una indemnización de $50 mil por angustias mentales al esposo de la Sra. María de los Ángeles Torres Pagán (señora Torres Pagán).

       Véase Contestación a Querella, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0133, págs. 8-10. Es importante señalar que el Muncipio negó que hubiese despedido a la señora Torres Pagán y mencionó que solo utilizaba el concepto “despido” para fines de argumentación.

       El archivo en autos de copia de la notificación fue el 4 de octubre de 2010.

       Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0133, 2da Pieza, pág. 553.

       íd., pág. 557.

       El archivo en autos de copia de la notificación fue el 20 de diciembre de 2010.

       El archivo en autos de copia de la notificación fue el 1 de abril de 2011.

       Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0133, 2da Pieza, pág. 608.

       El archivo en autos de copia de la notificación fue el 29 de noviembre de 2011.

       En su sentencia, el Tribunal de Apelaciones señaló que si luego de que la señora Torres Pagán recibiera la notificación adecuada ésta optara por presentar su apelación ante CASP, entonces ese foro tendría que dilucidar si “es una empleada de carrera o de confianza y a base de dicha determinación otorgar los remedios que correspondan”. Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0133, 2da Pieza, pág. 743.

        Nieves Díaz v. González Massas, 178 DPR 820, 847 (2010). Véanse, también: Reyes Sánchez v. Eaton Electrical, 189 DPR 586, 594-595 (2013); SLG Zapata-Rivera v. J.F. Montalvo, 189 DPR 414, 430 (2013).

       Regla 36.1 de Procedimiento Civil, 32 LPRAAp. V.

       íd.

       Véase Mun. de Añasco v. ASES et al., 188 DPR 307, 326 (2013).

       Regla 36.3(c) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.

        Pepsi-Cola v. Mun. Cidra et al., 186 DPR 713, 756 (2012); S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184 DPR 133, 168 (2011); Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, 182 DPR 541, 556 (2011).

        Mun. de Añasco v. ASES et al., supra, pág. 327; Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, supra.

        S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, supra, pág. 167; Mgmt. Adm. Servs. Corp. v. E.L.A., 152 DPR 599, 611 (2000).

        Pepsi-Cola v. Mun. Cidra et al., supra, pág. 757. Véanse, además: S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, supra, pág. 167; Vera v. Dr. Bravo, 161 DPR 308, 333-334 (2004).

        Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 DPR 714, 721 (1986).

        Mun. de Añasco v. ASES et al., supra, pág. 327.

       Véase http://www.acuden.pr.gov/ (última visita, 15 de septiembre de 2014).

       Véase 42 USCA see. 9831. Además, refiérase a la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 236-2002, (Parte 2) Leyes de Puerto Rico 1103.

       véase http://www.acuden.pr.gov/ (última visita, 15 de septiembre de 2014).

       42 USCA sec. 9832(25).

       3 LPRA sec. 1462.

       Con este Plan de Reorganización se derogó el Art. 13 de la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184-2004 (3 LPRA ant. secs. 1468-1468p).

        Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033, 1054 (2013); SLG Semidey Vázquez v. ASIFAL, 177 DPR 657, 679 (2009); Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 DPR 256, 259 (1982).

        Leyva et al. v. Aristud et al., 132 DPR 489, 499 (1993), citando a Howlett v. Rose, 496 US 356 (1990), Gulf Offshore Co. v. Mobil Oil Corp., 453 US 473, 477-478 (1981), Martínez v. California, 444 US 277, 283 esc. 7 (1980); Maine v. Thiboutot, 448 US 1, 3 esc. 1 (1980).

        Leyva et al. v. Aristud et al., supra, pág. 500 esc. 5.

       Véase, además, Colón Rivera et al. v. ELA, supra.

        Pierson Muller I v. Feijoó, 106 DPR 838, 851 (1978).

       D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 630, citando a Santiago v. Superintendente de la Policía, 112 DPR 205, 207 (1982). Véase, además, Colón Rivera et al. v. ELA, supra.

        Vélez Ruiz v. E.L.A., 111 DPR 752, 756 (1981).

        Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 137 (2009).

        Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández, 136 DPR 223, 233 (1994); Pérez Ríos v. Hull Dobbs, 107 DPR 834, 840 (1978).

        Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, 173 DPR 363, 371 (2008).

        Raimundi v. Productora, 162 DPR 215, 225 (2004). Véase, además, Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, supra, pág. 372.

       Véase Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice del Certiorari en el recurso CC-2012-0247, 2da Pieza, pág. 588.